Муніципальне право України
§ 1. Поняття територіальної громади
Відповідно до Конституції України (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села або добровільного об´єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища і міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Оскільки місцеве самоврядування є вираженням самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян (жителів певної території), то його формування як цілісної системи в рамках усього товариства з необхідністю має відбуватися на її нижчих рівнях, у первинних осередках.
У зв´язку з цим в системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив (громада).
Донедавна таке поняття, як територіальний колектив, не досліджувалося в жодній із суспільствонознавчих наук. У списку монографій, присвячених проблемам колективу в його широкому розумінні, дослідженню такого його різновиду, як територіальний колектив, приділяється мало місця. Більше того, територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеній у філософських роботах. В окремих монографіях учених-державознавців були спроби дослідити сутність територіальних об´єднань, але належної розробки вони не одержали.
Наука радянського будівництва розглядала систему рад як єдність органів державної влади, відносячи до них місцеві ради народних депутатів, які, з одного боку, були органами єдиної державної влади, з іншого — виступали як державна організація місцевого населення, покликана вирішувати питання місцевого значення. Вважалося, що місцеві ради народних депутатів не тільки представляли інтереси населення, а й були формою з´єднання прямої демократії і демократії представницької, що ставило їх у ранг основної ланки самоврядування народу.
Таким чином, радянська держава розглядалася як універсальна форма політичного об´єднання громадян в особі рад, які нібито забезпечували реальну участь громадян у державному управлінні як у центрі, так і на місцях. А держава у свою чергу зобов´язувалася розширювати сферу самоврядування громадян спочатку в рамках підприємств, установ, організацій, у межах території, надалі — у межах галузі народного господарства та в загальнодержавному масштабі. Ця трансформація мала супроводжуватися еволюцією політичних інститутів, структур державного управління, де зростала б їхня залежність від волі й інтересів громадян, колективів, соціальних спільнот. Безперечно, при такому ідейно-політичному забарвленні розуміння самоврядування не знаходилося місця для дослідження такого інституту, як територіальна самоорганізація громадян для вирішення питань місцевого значення.
Разом з тим, у західній соціологічній і правовій доктрині дослідженню місцевих співтовариств приділялася серйозна увага, що пояснювалося функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах. Вже у 1955 р., вивчивши 94 визначення територіальних співтовариств, Дж. Хіллер дійшов висновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, у більшості з них найбільш важливими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв´язок (або зв´язки). Через чотири роки інший дослідник — К. Іонассен виявив у різноманітних визначеннях місцевих співтовариств значний збіг таких елементів, як: 1) населення; 2) територіальна база; 3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому; 4) спільна культура і соціальна система, які інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем. З того часу були сформульовані десятки інших визначень і ознак територіальних співтовариств.
Поняття територіального колективу є порівняно новим поняттям для юридичної науки України, яке не отримало як єдності думок у науці, так і законодавчого визначення. Феномен територіального колективу відзначив М. Орзіх, який, починаючи з 1989 р., ще в період підготування загальносоюзного закону про місцеве самоврядування, пропонував його законодавче визначення і закріплення.
Сам термін "територіальний колектив" не фігурує ні в Конституції України, яка оперує терміном "територіальна громада", ні в чинному на момент її прийняття Законі України від 26 березня 1992 р. "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування". Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., вперше зустрічається положення про те, що "місцеве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і районів безпосередньо і через обрані ними органи".
В інших законопроектних документах, зокрема проекті Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів" (1994 р.), законодавець користувався термінами "громадяни України", "трудящі всіх націй", "громадяни, що мешкають на території" (ст. 1, 2, 3), "населення адміністративно-територіальних одиниць" (ст. 15), не вводячи категорію "територіальний колектив", що, на нашу думку, "розмивало" його смислову визначеність і неадекватно відбивало як місцеве самоврядування, так і самоорганізацію громадян.
У проекті Закону України "Про державну владу і місцеве самоврядування" (1994 р.) та в Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом "Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" (1995 р.)термін "територіальний колектив" вживається з визначенням його ролі як первинного суб´єкта самоврядування та етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах.
Таке тлумачення "територіального колективу" було піддано критиці деякими авторами, котрі стверджували, що ототожнення територіального колективу з населенням, громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії його територіальної певності11. В юридичній літературі можна виділити кілька спроб охарактеризувати територіальний колектив. Так, В. Фадєєв, визначаючи поняття місцевого самоврядування, ´трактує його як право громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на самостійне завідування місцевими справами. М. Краснов говорить про місцеве співтовариство як сукупність людей, які складають населення самоврядних одиниць. Ю. Тихомиров у курсі "Публічне право" вживає термін "соціальна спільнота", під якою він розуміє населення міст, сіл тощо. Ототожнення територіального колективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці наводить М. Корнієнка, який визначає його як первинний суб´єкт місцевого самоврядування. В. Кампо вважає, що початковим суб´єктом місцевого самоврядування фактично виступає територіальний колектив в особі жителів села (сіл відповідної сільради), селища або міста. Як вважає С. Попович, місцева співдружність є самоврядною, відділеною від державних органів співдружністю громадян, в якій вони самі вирішують деякі справи, що становлять спільний інтерес для певного населеного пункту.
На думку М. Баймуратова, при пріоритетному "територіальному" підході "втрачається соціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміння населення як локального співтовариства громадян (місцеве співтовариство), об´єднаних спільною діяльністю, інтересами і цілями щодо задоволення потреб, пов´язаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням, спілкуванням". Тому він визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов´язані територіально-особистісними зв´язками системного характеру. Таке місцеве співтовариство в результаті спільних взаємних комунікацій, що мають системоутворюючий характер, об´єктивно здатне виробляти характерні інтереси і реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування.
Як творчу інтерпретацію попереднього підходу варто визначити дефініцію О. Батанова, який бачить у територіальній громаді територіальну спільноту, що складається з фізичних осіб — жителів, які постійно живуть, працюють на території села чи добровільного об´єднання у спільну громаду декількох сіл, селища чи міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, нерухоме майно на даній території, платять комунальні податки і пов´язані територіально-особистісними зв´язками системного характеру.
Основний акцент иа "інтерес" робить і В. Медведчук, який вважає, що "громада — це сплетіння соціальних відносин між людьми, котрі мають множину загальних інтересів, потреб... це спільноти, що можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення і задоволення цих інтересів і потреб". Громада, підкреслює він, це простір, в якому реалізуються практично всі життєві вияви окремих особистостей або їхніх дрібних об´єднань. У той самий час слід звернути увагу на те, що громада — це не замкнута ланка в житті товариства, а його органічна частина, на основі якої будується товариство в цілому.
Пріоритет спільності інтересів при становленні та функціонуванні територіального колективу визначає й І. Бутко, який вважав, що територіальний колектив — це люди, які мешкають у певних територіальних межах і об´єднані спільними інтересами.
Акцент на самоврядні риси територіального колективу робить Б. Страшун, на думку якого "територіальні колективи є самоврядні об´єднання громадян за місцем проживання". Інтеграційний аспект превалює у В. Бойцова, який вважає, що територіальні колективи являють собою своєрідні колективи трудящих, скріплені територіальною спільністю. С. Гванов і А. Югов, також роблячи акцент на інтеграцію, під територіальною спільністю розуміють "соціально організовану групу людей, котра відносно компактно мешкає на певному просторі й об´єднана вирішенням завдань за місцем проживання". Як комплексну стосовно наведених вище визначень територіального колективу можна охарактеризувати дефініцію, дану І. Видріним, який визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, що складається в межах спільного проживання громадян, яка має своєю основою суспільно необхідну, соціально обумовлену діяльність, здійснювану групою людей, об´єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя.
Цим положенням в основному відповідала дефініція місцевого самоврядування, закріплена у статті 138 проекту Конституції України, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 року, де воно вперше трактувалося як право територіальних общин — жителів сіл, селищ і міст самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як первинний суб´єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів — на локальному рівні вони функціонували не як громадяни держави, а жителі певної територіальної одиниці.
На думку М. Орзіх, соціальну основу самоврядних територій складає територіальний колектив (община, а ще краще — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб (громадян, іноземців, осіб без громадянства), котрі постійно мешкають або працюють на даній території (мають нерухоме майно або є платниками комунальних податків).
Таке визначення уявляється найбільш оптимальним, тому що містить детальну структурну характеристику такого соціального явища, як територіальний колектив. У дійсності ж проблема "територіального колективу" не є юридично-термінологічною, і введення в закон і науковий обіг поняття "територіальний колектив" не виключає загальноприйнятого уявлення про адміністративно-територіальний устрій як територіальну організацію держави, що визначає просторові межі функціонування територіальних колективів, об´єднаних територіальним інтересом.
Уявляється, що в сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін "територіальна громада" як синонім "територіальний колектив", "місцеве співтовариство" увійшов з книги Я. Щепаньського "Елементарні поняття соціології", де йому було дано чітке визначення як групи людей, члени якої "пов´язані узами спільних відносин до території, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випливають з факту проживання на спільній території". Таким чином, громада тут відноситься до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.
Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового становища територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, а й історичним традиціям українського народу. Територіальні громади, або общини, були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося і Магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 року і проектами Конституції УНР 1920 року.
Разом з тим, існуючу потребу в більш докладній характеристиці територіальної громади, що мала міститися в профільному законодавстві про місцеве самоврядування, на наш погляд, на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: "Територіальна громада — жителі, об´єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об´єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр".
Дуже вдалою, на наш погляд, була дефініція місцевого самоврядування, розроблена на рівні законопроектних праць і вміщена в проекті Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", розробленому групою фахівців на замовлення Асоціації міст України. Тут територіальна громада визначалася як спільнота громадян України, жителів села, селища і міста або добровільного їх об´єднання в загальну громаду, яка має спільну комунальну власність, а також спільні інтереси.
Більш глибокий аналіз, який має системний характер і містить вказівку на ознаки територіальної громади, зроблений Ю. Сурміним. Автор виявляє такі ознаки шляхом послідовного дослідження понять "громада", "місцеве співтовариство", "соціально-територіальна спільнота":
— під громадою слід розуміти автономну соціальну надструктуру, об´єднану перманентною (постійною) спільною діяльністю;
— місцеве співтовариство — це певна незалежна частина товариства, що характеризується своєю локальною цілісністю; його учасниками виступають жителі даної місцевості;
— соціально-територіальною спільнотою називають територіально об´єднану сукупність людей, яка формується на основі соціально-територіальних розбіжностей у специфічне соціальне утворення, є носієм локально виявлених зв´язків і відносин, що панують у даному співтоваристві.
Певною прихильністю до "системності" в розумінні територіальної громади характеризується позиція В. Кравченка, котрий розглядає її в трьох аспектах. По-перше, це базова адміністративно-територіальна одиниця, по-друге — форма організації місцевої влади, по-третє — господарюючий суб´єкт цивільно-правових відносин. Останні дві ознаки мають місце в дефініції В. Баранчикова, який трактує місцеве самоврядування одночасно як публічно-владну установу, тобто корпорацію публічного права, яка здійснює публічну владу в межах конкретних міських, сільських та інших видів поселень, і корпорацію, що виступає суб´єктом цивільно-правових відносин, за допомогою яких вона вирішує багато питань місцевого значення.
Виходячи з проведеного аналізу різних підходів, можна виявити такі основні ознаки територіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:
— територіальна — спільне проживання осіб (жителів), котрі входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч. 1 ст. 140 Конституції);
— інтегративна — територіальна громада виникає на основі об´єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливо включення в територіальну громаду біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 р.);
— інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних зв´язків (основний об´єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення — ч. 1 ст. 140 Конституції України);
— майнова — територіальна громада є суб´єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що знаходяться у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142 Конституції України);
— фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; ст. 4, 6, 15 Закону України "Про внесення змін у Закон України "Про систему оподатковування" від 18 лютого 1997 р.).
Практичний інтерес становить визначення ролі територіальної громади в реалізації так званих муніципальних прав особистості. Такі права виникають тільки у суб´єкта, котрий є членом територіального колективу, і реалізуються тільки у сфері місцевого самоврядування.
У широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на "тріаді інтересів", що виникають у сфері місцевого самоврядування:
— інтересі території;
— інтересі територіальної громади;
— інтересі конкретного жителя — члена такої громади.
Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невід´ємного частиною територіальної громади, прямо пов´язане з домінуючими на сучасному етапі процесами "самоутвердження" територій, викликаними децентралізацією державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси — насамперед, у задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних та інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особистості — члена територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються насамперед у сфері комунікативних зв´язків на локальному рівні і, як наслідок, самореалізація особистості в рамках територіальної громади). Нарешті, інтереси конкретної особистості — члена територіальної громади є його муніципальними правами у вузькому розумінні і виникають у процесі реалізації ним практично всіх своїх життєвих прагнень. При цьому конкретний житель виступає як суб´єкт-об´єкт місцевого самоврядування, концентруючи в собі і вияв-лягочи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал .
Таке взаємне врахування всієї сукупності інтересів, іцо складаються на рівні місцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їх взаємокомпромісність та гармонізація є гарантом існування і функціонування системи місцевого самоврядування, толерантності і протекціонізму до неї центральної влади.
Таким чином, територіальна громада є природним і єдиним соціальним утворенням, яке діє в просторових межах держави, в рамках якої реалізуються природні і повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості).