• Економічна теорія. Політекономія
• Етика та естетика
• Журналістика та видавнича справа
• Історичні дисципліни
• Культурологія
• Маркетинг та реклама
• Медицина
• Менеджмент та трудові відносини
• Міжнародні відносини та зовнішньоекономічна діяльність
• Педагогіка
• Політологія
• Право. Юридичні дисципліни
• Психологія
• Сільськогосподарська діяльність
• Соціологія
• Туризм та готельна справа
• Українська та зарубіжна література
• Філософія
• Фінанси, гроші та податки

Муніципальне право України

§ 2. Поняття компетенції місцевого самоврядування та його органів

Систематичний аналіз безлічі трактувань, доктринальних та прагматичних думок і поглядів на МСВ вказує на таку істотну ознаку, як самоврядування. Уявляється, що саме здійснення діючої політики децентралізації є основною умовою становлення ефективної системи МСВ і, природно, його компетенції. По суті, МСВ — є спосіб децентралізації державної влади на місцевий рівень, звідси розгляд такого способу організації влади в державі, як децентралізація, допоможе не тільки відрізнити його від інших форм державного управління (централізація, деконцентрація), а побачити гносеологічні корені компетенції місцевого самоврядування.

Загальновідомо, що у кожній державі функції управління здійснюються агентами центральної влади, що діють на території всієї країни. Таким чином, говорити про централізацію, децентралізацію або деконцентрацію державної влади — значить порушувати питання про те, яким чином між органами, які утворять апарат державного управління, розподіляються відповідальність за забезпечення виконання різних функцій держави і право прийняття рішень з питань, пов´язаних із виконанням своїх функцій.

Існує декілька форм розподілу функцій і повноважень:

а) повна централізація, при якій держава здійснює всі функції управління через систему центральних органів та їх служб на місцях. Більше того, усі скільки-небудь важливі рішення приймаються центральними органами: місцеві державні органи є лише виконавцями наказів та інструкцій, що йдуть із Центра. При централізації інтересам місцевої спільноти звичайно не відповідає не тільки діяльність центральних установ, а й місцевих, оскільки останні також беруть більш-менш активну участь в управлінні. При централізованій системі управління місцеві органи завжди призначаються центральними, тому вони є для даної місцевості особами, які не знають потреб, поглядів і побажань місцевої спільноти. Разом з тим, уряд, який має на місцях лише призначених чиновників, ніколи не може
бути урядом дійсно сильним і авторитетним для народу, тому що органи такого уряду далекі від населення. Вони користуються владою, наданою їм з Центра, але самі центральній владі нічого не дають, тому що ніякого самостійного престижу у населення не мають. "Взагалі централізація заохочує в посадових особах низку морально шкідливих властивостей: бажання вислужитися перед начальством, ставити на перший план волю начальства перед інтересами справи; придушує ініціативу, почуття відповідальності за свої дії, створює пасивне і байдужне відношення до нестатків населення".

Звідси, згубно діючи на моральні засади і розумовий розвиток суспільства, адміністративна централізація разом з тим негативно відбивається на економічному становищі народу і самої держави;

б) деконцентрація, при якій, як і в попередньому випадку, здійснення усіх функцій покладається на адміністративні осередки, що складають ієрархічну систему з урядовими органами "нагорі". Однак питання про повноваження тут стоять інакше: не всі рішення приймаються центром, деякі з них віднесені до компетенції місцевих агентів центральних органів. Під деконцентрацією розуміється, на думку Ж. Веделя, організаційна техніка, що полягає в передачі важливих прав з прийняття рішень представникам центральної влади, поставленим на чолі різних адміністративних округів або державних служб; в) децентралізація, при якій здійснення певних функцій управління покладається на агентів, підлеглих не урядові, а обраних частиною населення — колегіями. Загальним для деконцентрації і децентралізації є те, що повноваження на прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади і здійснюються на місцях. Однак їх політичне і практичне значення досить різне. Деконцентрація, це лише техніка управління, що сама по собі не рівнозначна розвиткові демократії, оскільки зберігає всю адміністрацію в розпорядженні центральної влади або її представників. Децентралізація має певні демократичні переваги, оскільки передбачає передачу управління максимальної кількості справ у руки безпосередньо зацікавлених осіб або їхніх представників. Неодмінними умовами децентралізації є те, що:

а) автори конституції або законодавець визнають існування певних автономних інтересів, які самі по собі є загальними, але в меншому ступені порівняно з тими, до досягнення яких прагне держава, наприклад, інтереси місцевого значення в муніципалітетах;

б) управління із встановленням подібних автономних інтересів має бути доручено органам, які мають певну незалежність стосовно центральної влади, тому що в противному разі матиме місце деконцентрація, а не децентралізація.

В якості додаткових засобів забезпечення децентралізації Ж. Ведель виділяє наділення муніципалітетів правосуб´єктністю, що "... є природним наслідком децентралізації", і фінансовою автономією, що являє собою "... не тільки теоретичне право володіти і управляти майном, а й практичну можливість для децентралізованого органу обзавестися необхідними ресурсами і вирішувати питання про їх використання";

Слід зазначити, що обґрунтування децентралізації має двоякий характер: з одного боку, децентралізація, передаючи безпосередньо в руки самих зацікавлених осіб управління справами, безперечно, має переваги демократичного характеру, причому вияв демократизму тут набагато реальніший у місцевих масштабах, ніж у загальнонаціональному. З іншого боку, децентралізоване управління, якщо тільки для цього забезпечені необхідні засоби й умови, є менш вагомішим і більш практичним (у процесуальному, терміновому, техніко-юридичному сенсах. — Авт.), ніж централізоване управління. Децентралізоване управління набагато ближче до населення, місцевої спільноти, краще знає їх проблеми та сподівання. Полегшуючи співробітництво із населенням, воно служить запорукою успіху адміністративної діяльності.

Важливе методологічне значення у питаннях, які розглядаються, має доктринальна позиція П. Подлігайлова про те, що "децентралізація і самоврядування є інтернаціонально-універсальним цілющим бальзамом для суспільних недугів". Таким чином, децентралізацією і самоврядуванням, продовжує він — "... називається така форма управління, яка, забезпечуючи повну автономію громад, зосереджує всі місцеві справи у віданні самого місцевого співтовариства, причому останнє не тільки вибирає зі свого середовища всіх посадових осіб, але й дії їхні безпосередньо підпорядковує своєму контролю".

Резюмуючи, можна відзначити, що онтологічний дискурс компетенції місцевого самоврядування проходить в рамках демократичної державності та в системі координат, де "правосуб´єктність територіальної громади та її органів" знаходить свій вияв у становленні "компетенції місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування", яка на основі субординаційно-реординаційних зв´язків складається з відповідних структурних елементів.

У цьому аспекті аксіологічний інтерес становить етимологічний дискурс цього терміну. Так, Новітній словник іноземних слів і виразів трактує компетенцію (від лат. Сотрвіепйо — приналежність по праву) як: 1) коло повноважень, наданих законом, статутом або іншим актом конкретному органові або посадовій особі; 2) коло питань, в яких дана особа має знання та досвід. Коротка Російська енциклопедія, в свою чергу, формулює компетенцію (лат. Сотреіепйо від сотреіо — домагаюся, відповідаю, підходжу) як повноваження якого-небудь органу, закріплені законом, статутом або іншим документом.

Великий юридичний словник тлумачить компетенцію як сукупність юридично встановлених повноважень, прав і обов´язків конкретного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, що визначають його місце в системі державних органів (органів місцевого самоврядування). В Енциклопедичному словнику "Конституційне право" С. Авак´ян пише про компетенцію як сукупність прав і обов´язків державного органу, ОМСВ, посадової особи, закріплених нормативними правовими актами. Юридичний енциклопедичний словник визначає компетенцію як сукупність повноважень, прав і обов´язків органу міжнародної організації, державного органу, посадової особи, ОМСВ, органу управління, а також осіб, що виконують управлінські функції. Популярний юридичний енциклопедичний словник під компетенцією розуміє сукупність предметів відання, прав і обов´язків державного органу, посадової особи, громадської організації. Вона визначається конституцією (наприклад, компетенція президента), законами або іншими нормативними актами. У Словнику адміністративного права під компетенцією розуміється найважливіший інститут публічного права, що представляє комплексну нормативно оформлену характеристику повноважень державного або суспільного органу, організації, посадової особи, іншого службовця у певній сфері державного або суспільного управління. Компетенція є складовою правового статусу суб´єкта державного або публічного управління. Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає компетенцію як коло повноважень якої-небудь організації, установи або особи. Автори Словника термінів з правознавства визначають компетенцію як сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав та обов´язків посадової особи або державного органу чи громадської організації. У Юридичному науково-практичному словнику-довіднику автори виділяють не тільки компетенцію державного органу, а й розуміють її у вельми широкому сенсі як закріплену законом чи підзаконним актом сукупність владних повноважень такого органу (прав і обов´язків), юридичної відповідальності за неналежне їх виконання або перевищення та предмета відання (завдань і функцій).

Навіть попередні й аналіз наведених дефі иіцій свідчить про діаметрально протилежний підхід фахівців до розуміння цього складного правового феномену, про складання його з різної кількості елементів, набір яких обумовлюється не тільки позицією автора, а й відповідними субординаційними, координаційними, реординаційними та сінер-гетичними акцентами, на яких робиться відповідний наголос.

Однак неоднаковість підходів до визначення компетенції визначається низкою проблемних питань досить широкого теоретичного, онтологічного, аксіологічного, гносеологічного, прагматичного та праксеологічного характеру. Цей досить широкий "спектр" проблематики обумовлений деякими суб´єктно-об´єктними та інституцій-ними факторами.

Привертає увагу, по-перше, розходження підходів до суб´єктного складу (органи міжнародної організації, державні органи, органи управління, ОМСВ, посадові особи, громадські організації), по-друге, різне наповнення об´єктного складу компетенції. Це, як уявляється, не тільки ускладнює розуміння соціально-правового феномену компетенції, вводить в оману дослідників їх субординаційно-кординаційно-реординаційних зв´язків, що схематично та структурно відображають її будівництво та можливі шляхи реалізації, а й актуалізує необхідність глибокого систематичного та структурного аналізу поняття компетенції.

Насамперед, варто розглянути питання про тотожність компетенції органу держави й органу місцевого самоврядування. На думку російського фахівця В. Фадєєва, є всі підстави говорити про те, які висновки, що містяться в літературі, положення про поняття, структуру компетенції органу держави цілком можуть бути застосовними й до органів місцевого самоврядування. Такої ж позиції дотримується інший російський дослідник В. Додонов, визначаючи, що компетенція — це сукупність юридично встановлених повноважень, прав і обов´язків конкретного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, що визначають його місце в системі державних органів (органів місцевого самоврядуванні)²⁸. Відзначаючи пряму подібність, якщо не тотожність, основних параметрів компетенції органів держави і місцевого самоврядування, відомий український теоретик права П. Рабінович вважає, що підходи до компетенції зазначених органів мають бути єдиними, тому що органи місцевого самоврядування на локальному рівні виконують, причому юридичними методами, низку владних функцій, делегованих державою, хоча формально вони і не вважаються офіційними представниками держави.

Подібну позицію, тільки вже щодо структурного устрою компетенції, займають О. Кутафін і К. Шеремет. Визначаючи компетенцію органів місцевого самоврядування як складну правову категорію, вони виділяють у її структурі предмети відання, права й обов´язки (владні повноваження). Виділяють структуру компетенції й вітчизняні учені Ю. Тодика та В. Яворський, які, визначаючи компетенцію державного органу, наголошують на наявності у неї підвідомчості (предметної і територіальної) і повноважень (права й обов´язки). Вважаємо, що такий підхід має великий науковий потенціал та загальнотеоретичне значення, тому може бути використаний для характеристики структури компетенції будь-якого органу.

Разом з тим, варто зазначити, що питання про зміст компетенції, її структуру й дотепер є дискусійним. Так, наприклад, Б. Лазарєв,вважав, що до її змісту входять два значення: а) коло питань, в яких дана особа або особи мають знання ("відають щось") і 6) коло повноважень (прав і обов´язків "відати щось"). У зв´язку з цим говорять про фактичну компетентність у тих або інших питаннях та офіційну компетенцію органів і посадових осіб. Компетенція визначає специфічну роль кожного органу і водночас забезпечує погодженість їхніх дій. Одночасно він заперечував проти пропозиції Ю. Ти-хомирова про включення до складу компетенції предметів відання³³, вважаючи, що навіть якщо при встановленні компетенції органу управління вказуються його "предмети відання", то це не є підставою для висновку, начебто компетенція містить у собі "два складених елементи — предмети відання (конкретні об´єкти діяльності) і визначені повноваження". Обґрунтовуючи такий підхід, Б. Лазарєв вказував, що елементами компетенції є право й обов´язок здійснити ту або іншу управлінську функцію стосовно визначених керованих об´єктів. Самі ж керовані об´єкти є елементами не компетенції, а керованого середовища, того реального життя, на яку орган впливає.

Слід зазначити, що у теорії державного (конституційного) права є й інші позиції щодо структури компетенції. Так, наприклад, відомий російський конституціоналіст С. Авак´ян вважає за необхідне додати в поняття компетенції вказівку на просторові і термінові межі діяльності органу. А представник радянської науки адміністративного права В. Манохін, визначаючи компетенцію як "сукупність функцій органу, його прав і обов´язків, основних форм і методів роботи", як уявляється, необгрунтовано розширює об´єктний зміст цього терміну, хоча й категорично стверджує, що ця сукупність і є поняттям компетенції місцевої ради. Необхідно відзначити, що критичний підхід до такого визначення обумовлений тим, що саме через компетенцію реалізуються функції (основні напрями діяльності) органу, а права й обов´язки визначають його функції. Більше того, як методологічно правильно відзначали О. Кутафін і К. Шеремет, компетенція фактично є юридичним вираженням функцій державного органу.

Разом з тим, варто звернути увагу на нормативне закріплення зазначених термінів у чинному законодавстві. Так, у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.поряд з терміном "повноваження" використовується й інший — "компетенція", хоча для вітчизняного, у тому числі національного законодавства, він є досить новим. Більше того, як уже відзначалося, він не одержав необхідного доктринального і нормативного визначення. На жаль, у зцьому Законі, точніше в його глосарії, не було визначено відмітні риси цих двох категорій, хоча це становить не тільки науковий, але й суттєвий практичний інтерес.

Етимологічний зміст терміна "повноваження" Тлумачний словник російської мови визначає як офіційно надане право якої-небудь діяльності, ведення справ. У свою чергу, юридична наука користується терміном "повноваження" для характеристики прав і обов´язків якого-небудь органу, посадової особи: він однаково охоплює і права, і обов´язки.

Вважаємо, що використання терміна "повноваження" саме в такому аспекті є обґрунтованим і виправданим, оскільки дає можливість певного стабільного закріплення прав і обов´язків. Більше того, слід зазначити, що у вітчизняному законодавстві найчастіше вживається термін "повноваження", причому законодавець, застосовуючи його досить часто, розуміє його в розширювальному аспекті щодо структури, додаючи до прав і обов´язків органу ще й предмети відання. У вітчизняній муніципальній доктрині також має місце одночасне використання термінів "повноваження" і "компетенція". Так, один із авторів підручника "Муніципальне право України" (2001 р.) О. Фрицький визначає повноваження місцевого самоврядування як закріплені нормами муніципального права за населенням (територіальними громадами), виборними або іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права й обов´язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території. Одночасно він виділяє і компетенцію з її структурою: предметами відання (перший елемент компетенції) і повноваженнями⁴¹. Визначаючи предмети відання місцевого самоврядування сфери місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, О. Фрицький фактично виявляє і вказує на глибокий екзистенціальний зв´язок сфер місцевого життя і виникаючих у цій сфері питань місцевого значення, предметів відання й об´єктного складу місцевого самоврядування, компетенції і телеологічного призначення локальної демократії.

Досить складним є й питання визначення компете.нції місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що багато представників юридичної доктрини, особливо доктрини адміністративного права, зовсім не приймають наявність компетенції місцевого самоврядування. Більше того, посилання на те, що місцеве самоврядування, як і будь-який інститут конституційного права, має відповідні повноваження та діє у відповідних сферах соціального буття, ними категорично не сприймається, бо вони визнають наявність компетенції тільки за державними органами, у крайньому випадку за органами місцевого самоврядування, та й то тоді, коли вони володіють делегованими повноваженнями.

Однак слід зазначити, що з позицій системного аналізу можна виявити не тільки вказані поняття, а й зробити висновок, що вони співвідносяться як "загальне" і "часткове", тому в процесі доктринальної або нормативної характеристики можуть виявитися їх загальні критерії та риси. До таких результатів призводить телеологічне тлумачення цих понять. Так, вважаємо, що при аналізі компетенції місцевого самоврядування варто виходити, насамперед, з конституційних положень, що регламентують цей правовий інститут. Відповідно до них місцеве самоврядування є правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції). Слід зазначити, що це положення корелюється зі ст. 7, в якій легалізується, легітимізується і гарантується саме місцеве самоврядування. З логічного аналізу цих положень випливає, по-перше, фіксація того, що місцеве самоврядування та сформовані ним органи є суб´єктами публічної влади на місцях; по-друге, визнається правовий статус зазначених суб´єктів; по-третє, такий суб´єкт і, відповідно, сформовані ним органи, повинні мати певну компетенцію, що включає відповідні предмети відання та повноваження.

Практичний інтерес становить вживання терміна "компетенція місцевого самоврядування" у Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. З огляду на правовий статус цього документа як внутрішнього законодавчого акта, можна зробити висновок, що в ньому вперше згадується цей новий для вітчизняної юридичної науки термін. Варто зазначити, що в ньому не тільки йдеться не тільки про принцип, але й закріплюються принципи, відповідно до яких має визначатися зміст компетенції місцевого самоврядування в державах — учасниках Хартії. Наприклад, принцип правової автономності місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 4 Хартії); принцип повноти повноважень місцевого самоврядування і необмеженості самоврядних прав (ч. 4 ст. 4 Хартії); в) принцип субсидіарності (ч. З ст. 4 Хартії).

У зарубіжній літературі, зокрема російській, під компетенцією місцевого самоврядування розуміють встановлену нормами конституції, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов´язків і предметів відання територіального колективу, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення його завдань і функцій. У вітчизняній літературі цікавою є позиція II. Любченка, який системно та структурно визначаючи компетенцію місцевого самоврядування, вважає її правовою категорією, що охоплює предмети відання і владні повноваження. Вона має внутрішню єдність та погодженість і містить у собі компетенцію територіальної громади та органів місцевого самоврядування.

Вважаємо, що в процесі аксіологічного (ціннісного) аналізу змісту поняття компетенції МСВ необхідно враховувати такі фактори. Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром його компетенції є предмети відання і повноваження територіальних громад як первинних суб´єктів місцевого самоврядування. Адже саме вони обумовлюють це, тому що виступають кон-ституюючим та інститудіоналізуючим суб´єктом цих органів і посадових осіб. Тому варто визнати методологічно вивіреною та доктри-нально важливою цю позицію автора, який вважає, що компетенція територіальної громади мав універсальний характер⁴´. Цей висновок знаходить своє підтвердження в ст. 143 Конституції України, де закріплена первинність територіальних громад, їх можливість безпосередньої або опосередкованої участі в управлінні місцевими справами, тобто в здійсненні компетенції місцевого самоврядування: "Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування керують майном, що знаходиться в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції".

Системне тлумачення наведеного конституційного положення дає можливість зробити такі методологічні висновки:

а) поняття "компетенція територіальної громади" не збігається за своїм значеннєвим змістом з поняттям "компетенція місцевого самоврядування", що однозначно є більш широким і співвідноситься з першим як ціле і частина. Деякі автори, у тому числі В. Кравченко та М. Пітцик, обґрунтовують такий висновок тезам: по-перше, компетенція територіальної громади, фактично ще не одержала свого юридичного закріплення в чинному законодавстві, по-друге, окремі функції місцевого самоврядування реалізуються на регіональному (область) і субрегіональному (район) рівнях. Більше того, вони входять до компетенції відповідних обласних і районних рад, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територіями, на яких функціонують окремі територіальні громади.

Уявляється, що такий підхід є непродуктивним з логічних міркувань, бо фактично базується на методі "виключення". Компетенція територіальної громади, незважаючи на її вужчий характер, є основою, субстратом компетенції місцевого самоврядування, що випливає з положень Конституції України, і, здається, саме це в даному питанні має бути головним та конституюючим фактором;

б) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як механічну суму предметів відання і повноважень його суб´єктів, які є суб´єктами муніципально-правових відносин. Це обґрунтовується тим, що до компетенції цих суб´єктів входять відповідно до закону як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов´язана з виконанням функцій і завдань державної виконавчої влади. До компетенції місцевого самоврядування повинні входити винятково самоврядні повноваження, що є юридичним вираженням цільового призначення і функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади⁴⁹. Такий висновок, зроблений В. Кравченком та М. Пітциком, варто підтримати, але тут необхідно відзначити, що в контексті перспективного розвитку місцевого самоврядування в Україні він втрачає свій позитивний потенціал, бо делеговані повноваження виконавчої влади повинні трансформуватися у самоврядні повноваження територіальних колективів, тобто місцевого самоврядування. Однак позитив у цьому висновку, безперечно, є. Він полягає в тому, що дає можливість розмежування таких понять, як "компетенція місцевого самоврядування" і "компетенція органів місцевого самоврядування", які, хоча й перетинаються, але не є тотожними.

Таким чином:

а) генеза, становлення, розвиток та структуризація власної компетенції місцевого самоврядування та його органів цов´язана з процесами децентралізації й деконцентрації державної влади;

б) системний аналіз структурних елементів компетенції місцевого самоврядування, зокрема його предметів відання як сфер місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, дозволяє виявити їх глибокий екзистенціальний зв´язок з виникаючими в цих сферах питаннями місцевого значення, предметами відання й об´єктного складу місцевого самоврядування, компетенції та цільового призначення локальної демократії;

в) тлумачення термінів "компетенція", "компетенція органу держави" і "компетенція органів місцевого самоврядування", дозволило дійти висновку про те, що доктринальний підхід, відповідно до якого "компетенція органу держави" аналогічна "компетенції органів місцевого самоврядування" може бути сприйнятий лише у загальнотеоретичному контексті, але характеризується цілою низкою внутрішніх протиріч, викликаних різними цільовими та функціональними настановами цих органів, природою їх виникнення та суб´єктним складом;

г) аналіз термінів "компетенція місцевого самоврядування" і "компетенція органів місцевого самоврядування" приводить до висновку, що ці два поняття співвідносяться як "загальне" і "частка", що досить чітко виявляється в процесі їх доктринальної або нормативної характеристики, яка містить загальні критерії та риси;

д) основні принципи формування власної й делегованої компетенції місцевого самоврядування знайшли своє закріплення в ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р., ратифікованою Україною, а тому частиною чинного її національного законодавства про місцеве самоврядування.