Муніципальне право України
§ 1. Теоретичні засади виникнення компетенції місцевого самоврядування
Повноцінне місцеве самоврядування виступає в якості однієї із визначальних та парадигм альних ознак демократичної, соціальної, правової державності.
Адже саме через повноцінне місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея існування, функціонування та реалізації зпринципів демократії, а саме здійснення влади народом, точніше населенням відповідної території — жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць держави безпосередньо шляхом вирішення важливих організаційних та організаційно-правових відносин у системі координат "держава (органи державної публічної влади) — місцеве самоврядування (органи та суб´єкти локальної демократії) — територіальна громада (сукупність жителів відповідної території держави) — особа — член територіальної громади, мешканець відповідної адміністративно-територіальної одиниці держави", що має екзистенціальне (життєво важливе) значення для існування держави як такої.
Одним із ефективних засобів позитивного вирішення цієї проблеми щодо становлення та розвитку повноцінного його на теренах демократичної держави є визначення та визнання місцевого самоврядування в якості суб´єкта компетенції, особливо в умовах муніци-пальної реформи в Україні.
Доктринальні засади цієї проблематики складають наукові праці в сфері конституційного, адміністративного та муніципального права відомих вітчизняних та зарубіжних учених, зокрема М.О. Байму-ратова, Ю.Ю. Бальція, О.В. Батанова, І.П. Бутка, Т. Вюртенбергера, В.М. Кампа, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, Т.М. Любченка, М.Ф. Орзіх, М.В. Пітцика, В.Ф. ГТогорілка, О.В. Приєшкіної, М.О. Пухтинського, О.Ф. Фрицькоготощо.
Хоча в працях цих представників доктрини досліджувались ста-тутарні та функціональні аспекти компетенції інституту місцевого самоврядування, вони не містять достатньої повноти внаслідок відсутності дослідження багатоаспектних питань формування та становлення компетенції місцевого самоврядування саме, по-перше, в умовах становлення локальної демократії в умовах незалежної держави, по-друге, в умовах реалізації муніципальної реформи. Тому необхідним є визначення сукупності факторів конституюючого та ін-ституційного значення, що обумовлюють об´єктивні процеси виникнення, генезису, розвитку, інституціоналізації компетенції місцевого самоврядування та безпосередньо впливають на її динаміку в сучасних умовах соціального та державного реформування.
Статті 5, 7, розд. XI Конституції України вперше закріпили положення профільного характеру про легалізацію, легітимацію, визнання та гарантування місцевого самоврядування в Україні. Це свідчить про те, що, по-перше, місцеве самоврядування виступає суб´єктом конституційного права, отже, суб´єктом нормативно-правового супроводження і суб´єктом компетенційної регламентації та компетенційного забезпечення. По-друге, місцеве самоврядування має розглядатися з різних сторін, залежно від того, яку роль воно відіграє в глобальному, національному, регіональному, локальному та сублокальному соціумі (тобто на рівні міжнародної спільноти, регіональних об´єднань держав, конкретної держави, її регіональному та локальному рівнях, на рівні територіальної спільноти та її членів — мешканців відповідної території держави тощо) та який акцент на природу, функції та роль локальної демократії при цьому робиться. Відповідно до цього можна розглядати місцеве самоврядування в якості:
— одного із фундаментальних принципів конституційного ладу;
— однієї із форм народовладдя;
— специфічної підсистеми публічної влади;
— форми залучення громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення;
— права;
— системної організації;
— різновиду суспільного управління;
— інституту громадянського суспільства;
— фундаменту сучасної філософії прав людини;
— найважливішого соціально-політичного та соціально-правового феномену;
— важливого конституюючого та інституційного чинника правової державності;
— суб´єкта міжнародних відносин та такого, що володіє частковою міжнародно-правовою правосуб´єктністю;
— соціального та територіального простору, де продукуються системні локальні інтереси;
— соціального простору, де виникають, проявляються, формуються та реалізуються практично всі життєві устремління людини;
— сфери виникнення та виявлення муніципальних прав особистості (людини);
— сфери реалізації компетенції місцевого самоврядування, його органів, посадових осіб, прав і обов´язків його суб´єктів;
— сфери реалізації практично всієї системи прав і свобод людини та громадянина;
— сфери реалізації функцій місцевого самоврядування;
— сфери реалізації відповідальності суб´єктів місцевого самоврядування тощо.
Разом з тим, феномен місцевого самоврядування в якості інституційного елемента сучасного конституційного права можна розглядати через призму конституціоналізму. Виходячи з характерних ознак конституціоналізму, які подаються російським дослідником Н. Бобровою, та відповідно їх інтерпретуючи, можна зазначити, що локальна демократія виявляється в різних іпостасях, але найчастіше як:
1) важлива частина конституційної ідеології — система ідей, концепцій, доктрин відносно локальної демократії;
2) процес — політичний процес з приводу конституційної легалізації, легітимації, регламентації місцевого самоврядування, а також політико-юридичний процес з ухвалення і зміни відповідного розділу Конституції профільного характеру, що містить положення про локальну демократію;
3) мета — телеологічною домінантою виступає встановлення, визнання та гарантування місцевого самоврядування в якості одного із важливих елементів конституційного ладу як стату-тарного та функціонального механізму влади;
4) політико-юридичпа реальність — конкретний державний лад, в якому діє місцеве самоврядування, що обумовлює реальність комплексної соціальної дії Конституції;
5) юридичний результат — реалізація конкретних норм, принципів і інститутів Конституції, які належать до місцевого самоврядування та визначають його конституційний статус;
6) засіб — в процесі розв´язання політичних криз, що виникають між центральною владою та місцевим самоврядуванням; встановлення цивілізаційних форм діалогу між народом в особі сукупності територіальних громад і владою в особі її органів;
7) тип нормативної основи правової системи країни — вихід конституційного регулювання місцевого самоврядування за межі тексту Основного Закону, особливо при прийнятті правовою системою норм міжнародного права, що містяться в міжнародних стандартах місцевого самоврядування;
8) тип відносин у системі "Суспільство — Держава — Особистість" — обмеження та самообмеження влади за ліберальним типом у вигляді "мінімізації" держави або за соціальним, коли активізуються процеси створення громадянського суспільства і стратегічна мета держави щодо забезпечення реалізації її функцій переорієнтовується на його обслуговування;
9) тип взаємодії в системі "конституційність — демократія — народовладдя", що в умовах становлення повноцінного місцевого самоврядування стає непорушною парадигмою формування, існування та функціонування демократичної правової державності; 10) тип конституційного ладу — серед можливих типів конституційного ладу — ліберального, соціального, статистського, демократичного, еволюційного, революційного — саме існування та повноцінне функціонування інституту місцевого самоврядування перетворює на ліберальний, соціальний, демократичний та еволюційний. Слід зазначити, що кожна з наведених характеристик має системоутворюючий характер та виступає в якості підсистеми в межах системи соціального управління, системи рівнів публічної влади, системи інститутів громадянського суспільства та в межах системи місцевого самоврядування. Звідси виникає багатооб´єктна та багаторівнева система координат, яка напряму детермінує необхідність появи та наділення місцевого самоврядування компетенційними повноваженнями.
Це насамперед обумовлюється складною системою соціального, в тому числі політичного, державного управління. В такій системі (системах) виникають спочатку хаотичні (стохастичні), а потім стабільні упорядковані управлінські імпульси, які спрямовані на виконання комплексу стратегічних телеологічних завдань як державної публічної, так і самоврядної публічної (муніципальної) влади та є результатом віддзеркалення відповідних екзистенційних та/чи управлінських запитів представників зазначених вище рівнів публічної влади та її органів, а також втіленням інтересів людських спільнот, що виступають у вигляді територіальних громад. Серед них можна визначити такі:
І. Завдання конститутуючого значення:
а) позбавити державне управління від проблем, що не відповідають його природі та масштабу, цілям та завданням, тобто від здійснення державного управління на локальному рівні соціуму;
б) легалізувати систему локальних інтересів індивідуального (тобто інтересів окремого члена територіальної громади, що мають найбільш повторюваний та соціально значимий характер) та колективного характеру (тобто інтересів переважної більшості членів територіальної громади, що є соціально значимими, екзистенційними для невизначеного (широкого) кола неперсоніфікованих суб´єктів шляхом їх трансформації в питання місцевого значення);
в) надати місцевому самоврядуванню відповідні, оптимальні, тобто достатні повноваження (в організаційному, нормативному, фінансовому, економічному, кадровому та інших аспектах) для вирішення питань місцевого значення в інтересах
територіальної громади;
г) забезпечити визнання, легалізацію, легітимацію, виконання, реалізацію, охорону та захист прав і свобод члена територіальної громади, по-перше, шляхом відокремлення муніципальних прав особистості, по-друге — шляхом активної інтерпретації їх на локально-регіональний рівень та практичного виконання (реалізації) по місцю виникнення в межах територіальної громади всього кадастру прав, свобод та обов´язків людини і громадянина;
ІІ. Завдання інституційного значення:
а) передати на локальний рівень управління вирішення питань, які входять сьогодні до державних питань, але найбільш ефективно можуть бути вирішені саме на місцевому рівні, де функціонує територіальна громада, бо не мають перерви в часі в контексті їх вирішення та виконання внаслідок того, що локальний рівень управління є найбільш наближеним до населення;
б) забезпечити передачу повноважень виконавчої влади, які є делегованими органам місцевого самоврядування, у власні повноваження останніх;
в) активізувати процеси реформування в сфері місцевого самоврядування, що мають об´єктивований характер, але на практиці здійснюються дуже повільно та стримано через відсутність політичної волі, активної протидії політичної еліти центрального та регіонального рівнів, необхідного кадрового потенціалу, "пробуксування" адміністративної та конституційної реформ, невід´ємною складовою яких є муніципальна реформа, тощо;
г) створити відповідну структурно-інституційну систему органів регіонального і місцевого самоврядування для її адаптації доінтересів і повноважень територіальної громади та створюваних нею органів.
Вважаємо, що ці завдання, виконання яких має стратегічне значення для існування та функціонування інституту місцевого самоврядування, напряму пов´язані з виникненням, визначенням та формуванням його компетенції, а саме з визначенням предметів відання самого інституту та органів локальної демократії, а також прав та обов´язків інституту та органів локальної демократії.
Водночас ситуацію, в якій перебуває нині Україна, можна визначити як перехідний період у становленні правової, соціальної держави, який, на жаль, дуже затягнувся, тому сучасні процеси реформування характеризуються явно вираженою стагнацією.
Поштовхом до цього процесу має стати муніципальна реформа, яка є складовою широкомасштабної адміністративної реформи, що проводиться в нашій державі. Муніципальна реформа є важливою складового суспільної трансформації в Україні, оскільки без розвитку і зміцнення місцевого самоврядування не може бути громадянського суспільства, правової демократичної держави, сильної завдяки підтримці громадян, їх активній самодіяльності та ініціативі в суспільному житті.
Головна мета муніципальної реформи полягає в зміцненні основ народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу. Насамперед, ця реформа покликана забезпечити поступовий перехід від централізованого державного управління до передачі територіальним громадам та сформованим ними органам місцевого самоврядування необхідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ, тобто фактичну реалізацію принципів правової, організаційної та фінансової самостійності місцевого самоврядування.
В цих умовах особливої актуальності набувають питання, серед яких найактуальнішими є ті, що стосуються чіткого визначення поняття та змісту на законодавчому рівні компетенції місцевого самоврядування, її належного правового забезпечення, розмежування компетенції місцевого самоврядування та державної влади тощо. Адже на сьогодні доводиться констатувати, що місцеве самоврядування не відчуває предмета своєї діяльності. Більше того, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. закріплює не компетенцію місцевого самоврядування, а повноваження його органів та посадових осіб, повноваження ж територіальної громади зовсім не регламентовані.
Таким чином, в умовах муніципальної реформи саме компетенція має стати необхідним правовим інструментом з удосконалення інституту місцевого самоврядування в Україні. При цьому без теоретичного обґрунтування всього комплексу питань, пов´язаних з визначенням сутності та змісту компетенції місцевого самоврядування, важко розраховувати на те, що нове законодавство про місцеве самоврядування і практика його застосування будуть ефективними.
Для вирішення цих проблем необхідним, як для представників науки муніципального права, так і для законодавця, вбачається комплексний підхід до розуміння, розкриття та регламентації змісту компетенції місцевого самоврядування, її особливостей саме в умовах муніципальної реформи в Україні; з´ясування проблем у сфері правового забезпечення та реалізації компетенції місцевого самоврядування на сучасному етапі, а також причин, що породжують ці проблеми; аналіз перспектив удосконалення правового забезпечення компетенції місцевого самоврядування в ході муніципальної реформи, а також вироблення відповідних пропозицій щодо змісту та реалізації цих перспектив.
Для досягнення цієї мети необхідно враховувати численні положення, що характеризують місцеве самоврядування та його роль і значення в соціумі, державі, сучасному конституціоналізмі, а також мати на увазі відповідні вузлові проблеми, що полегшать визначення компетенції локальної демократіїнав сучасному етапі. До них слід віднести, насамперед, такі:
— розуміти та реально визначати місцеве самоврядування як автономну гілку публічної влади в Україні;
— у процесі визначення поняття та розкриття змісту компетенції місцевого самоврядування необхідно комплексно проаналізувати існуючі доктринальні тлумачення цього поняття;
— розглянути та охарактеризувати принципи, які мають бути покладені в основу реформування компетенції місцевого самоврядування в умовах муніципальної реформи в Україні шляхом розстановки пріоритетів та визначення основних шляхів реформування;
- охарактеризувати та падати нормативно-правову характеристику питанням місцевого значення як основному предмету відання місцевого самоврядування;
— проаналізувати чинне законодавство України, яке регламентує сферу компетенції місцевого самоврядування, форми її реалізації та визначити правові колізії, конкуруючу і "подвійну" компетенцію різних суб´єктів та рівнів місцевого самоврядування на предмет їх усунення і превенції виникнення;
— визначити основні проблеми правового забезпечення та реалізації компетенції місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі (проблеми делегування повноважень, розмежування компетенції, вирішення компетенційних спорів), з´ясувати причини, що породжують ці проблеми з метою їх усунення;
— встановити кінцеві завдання щодо удосконалення правового забезпечення компетенції місцевого самоврядування в ході муніципальної реформи.