Муніципальне право України
§ 3. Система місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціальнокорисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст. 140). Очолює виконавчий орган сільської, селищної, міської ради та головує йа її засіданнях сільський, селищний, міський голова, який обирається територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування (частина друга ст. 141).
Перелічені елементи цього організаційного механізму представляють собою систему місцевого самоврядування (ст. 5 Закону).
При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування слід чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і системи місцевого самоврядування окремих регіонів, а отже, України в цілому.
Слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і, в принципі, не може мати єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад — так аргументують свою позицію ці автори.
Нам видається, наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і так звані системні комплекси. У цьому випадку йдеться вже не про одну, а про декілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемиий комплекс або так звану складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст. 5). Саме це ми й мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.
Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частини першої та третьої статті 140 Конституції України, а також Закону (частина перша статті 6) є первинним суб´єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (частина перша ст. 10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є "їх" (частина третя ст. 140 Конституції України), тобто сільських, селищних, міських рад, виконавчими органами, а тому створюються цими радами та є їм підконтрольними і підзвітними (частина перша і друга ст. 11 Закону). Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею та відповідною радою (частина друга ст. 141 Конституції України, ст. 12, 42 Закону).
Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася свого часу деякими вченими і політиками) було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (частина друга ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана "працююча корпорація", яка сама приймає відповідні рішення і сама ж їх викопує. Це не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з частини третьої статті 141 Конституції України та передбачено Законом (частина третя ст. 10, 26-42).
Однією із характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні, в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об´єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (частина перша ст. 5 Закону). Крім того, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування цих міст слід віднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (частина перша ст. 142, п. 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, частина друга ст. 5, частина п´ята ст. 6 Закону).
Слід зазначити, що не всі з перелічених елементів системи місцевого самоврядування села, селища, міста є такими, без яких вона б втратила свою цілісність. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до п´ятисот жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради, виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно (частина третя ст. 11 Закону).
Що стосується відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до Закону, вони "можуть утворюватись" (частина перша ст. 54). Це означає, що на практиці ці органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.
Не є обов´язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (частина друга ст. 5, п. 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).
Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й дозволу сільської, селищної, міської, а також районної в місті ради.
Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається їх оптимальна гармонізація. З другого ж боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (частина перша ст. 12).
У зв´язку з цим в науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою?
Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка, гдо у системі місцевого самоврядування має місце певна субординація її елементів, а зазначені вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за його роботу, так і за організацію роботи самої ради." Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним та обласним державним адміністраціям.
Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади.
Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ та Севастополь.
Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ".´2 Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у статті 7 цього Закону, включає територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради, виконавчі органи районних у місті рад та органи самоорганізації населення.
Першою суттєвою особливістю цієї системи є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 Розд. VII Прикінцеві положення). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключений такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.
Відповідно до Конституції України (частина друга ст. 118, частина друга ст. 140) "особливості здійснення" (підкреслимо це словосполучення) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості мають торкатися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст та відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження мають бути розмежовані. Що ж до системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Це, по-перше, суперечить статті 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.
Питання ж про те, якою має бути система місцевого самоврядування на рівні районів у містах Києві та Севастополі, як і в будь-якому місті з районним поділом, на яких принципах вона має взаємодіяти з системою міського самоврядування, заслуговує на те, щоб зупинитися на ньому докладніше.
Поділ великих міст на окремі райони продиктований, передусім тими ж чинниками, що й поділ державної території на окремі адміністративно-територіальні одиниці — з метою децентралізації державної влади, створення там або місцевих органів виконавчої влади, або ж органів місцевого самоврядування. Що ж слід розуміти під цією децентралізацією — деконцентрацію управлінських функцій, здійснюваних виконавчими органами міської ради на рівні їх периферійних структур, створюваних у міських районах, чи розвиток там місцевого самоврядування територіальних громад районів у містах та тих органів, які вони обирають, — районних у місті рад та їх виконавчих органів?
З цієї проблеми точиться дискусія з моменту проголошення незалежності України. Так, наприклад, уже в Законі Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. та його новій редакції (Законі України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р.) зазначалося, що районні в місті ради є складовою частиною міського самоврядування, що вони здійснюють повноваження, делеговані їм міською радою та її виконавчим комітетом в обсязі, необхідному для здійснення колективних потреб громадян району, затверджують бюджет та звіт про його виконання, управляють переданими їм об´єктами комунальної власності, а також що делегування таких повноважень міськими радами та їх виконавчими комітетами є обов´язковими (частина друга ст. 2, ст. 50).
Проте в наступні роки через, на наш погляд, не стільки об´єктивні, скільки суб´єктивні причини в практиці організації місцевого самоврядування у містах з районним поділом все більше поширюються центристські тенденції. В деяких містах України (Львів, Одеса, Маріуполь та ін.) всупереч чинному на той час законодавству були розпущені районні ради та замість них створені районні адміністрації як периферійні ланки виконавчих органів міських рад. З прийняттям Конституції проблема ця залишилася не вирішеною.
У зв´язку з цим коротко про історію цього питання. Відомо, що в ту історичну ніч, коли приймалася Конституція України, Верховна Рада розглядала два варіанти частини п´ятої статті 140 Основного Закону, а саме:
— "у містах з районним поділом місцеве самоврядування здійснюється на загальноміському та районному його рівнях, у порядку і межах, визначених законом";
— "питання організації управління районами у містах належить до компетенції міських рад".
, Другий варіант, незважаючи на серйозні заперечення, був таки проголосований 307-ма голосами, тобто конституційною більшістю. Це означало, що самоврядування на рівні районів у містах скасовувалося.
Проте при розгляді наступних статей Конституції це питання знову виникло і було вирішене таким чином: територіальні громади районів у містах є суб´єктами права комунальної власності (частина перша ст. 142); районні в містах ради та голови цих рад після набуття Конституцією України чинності здійснюють свої повноваження відповідно до закону (частина третя п. 8 розд. XV "Перехідні положення").
Саме таким законом і став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", автори якого зробили вдалу, з нашої точки зору, спробу подолати начебто суперечність, яка має місце між частиною п´ятою статті 140, частиною другою статті 142 та пунктом 8 Перехідних положень Конституції, і, не порушуючи прав міських рад, вирішувати питання організації управління районами у містах, зберегли на цьому рівні елементи самоврядування, гарантованого Конституцією України.
Це знайшло своє врегулювання в наступних положеннях Закону:
— територіальні громади районів у містах є суб´єктами права комунальної власності (частина п´ята ст. 6 Закону), яка є матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування;
— районні у містах ради після набрання чинності цим Законом здійснюють свої повноваження відповідно до закону. Обрання нового складу цих рад проводиться в порядку, передбаченому цим та іншими законами (абзац другий п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);
— територіальна громада міста з районним поділом або міська рада можуть прийняти рішення щодо утворення (неутворен-ня) районних у містах рад, але не пізніш як за шість місяців до проведення чергових виборів (частина друга п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);
— районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рз´хомим і нерухомим майном та іншими об´єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, здійснюють інші повноваження, обсяг і межа яких визначаються міськими радами за узгодженням з районними у містах з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах. Обсяг цих повноважень не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання (ст. 41 Закону);
— у разі, якщо рішення про утворення районної у місті ради не прийнято, територіальна громада району в місті приймає на своєму референдумі рішення про наділення міської ради правом щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які перебувають в її комунальній власності. А якщо таке рішення не буде прийнято, то і в такому разі міська рада здійснює управління майном, проте має нести певну відповідальність перед територіальною громадою району в місті (частина четверта ст. 16 Закону).
Тепер про чинники, які породили цю проблему.
На Конституційну комісію та її робочу групу, Тимчасову комісію з доопрацювання проекту Конституції України великий вплив справила, як нам видається, громадівська концепція місцевого самоврядування, прихильники якої обмежують його рівень тільки населеними пунктами, бо тільки там, на їхню думку, існує територіальна громада. І хоча ніде в світі місцеве самоврядування не обмежується населеними пунктами, а територіальними спільнотами (комунами, громадами, общинами, муніципалітетами) визначається населення, яке проживає на рівні декількох населених пунктів і навіть частини населеного пункту, ця точка зору була вирішальною при голосуванні статті 140 Конституції.
Неслід недооцінювати, і суб´єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже велика. За Конституцією (ст. 141) він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст. 12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади, а також власними повноваженнями щодо вирішення ряду питань, зокрема кадрових (ст. 42). До того ж, його повноваження щодо організації роботи ради практично нічим не відрізняються від повноважень колишнього голови міської ради, хоча Конституція обмежує його повноваження головуванням на засіданнях ради.
Проте у містах з районним поділом повноваження міського голови фактично "обмежені" тим, що в кожному районі є рада, її виконком та голова цієї ради, а отже, треба рахуватися з певною автономією цих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Видається, що чинний Закон дає можливість в кожному місті з районним поділом легітимно вирішити питання — бути чи не бути районним у місті радам та їх виконкомам. Якщо це питання не було вирішено відповідно до Закону за шість місяців до чергових виборів, треба рахуватися з органами місцевого самоврядування та діяти відповідно до Закону при наділенні їх відповідними повноваженнями.
На жаль, це не враховується деякими міськими радами. Так, наприклад, своїми рішеннями вони значно обмежили повноваження районних у місті рад, в тому числі тих, які, відповідно до частини другої статті 41 Закону, є виключними для них (управління рухомим і нерухомим майном та іншими об´єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження та виконання відповідних бюджетів).
З огляду на це хотілося б звернути увагу всіх, кого цікавить це болюче питання, на Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. (Справа про місцеве самоврядування), в якому, зокрема, зазначається:
— положення частини п´ятої статті 6 та частини четвертої статті 16 Закону, відповідно до яких в містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб´єкти права комунальної власності та не втрачають цього права у разі, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджується з положеннями частини першої статті 142 Конституції України;
— частина перша статті 142 та абзац третій пункту 8 розділу XV "Перехідних положень" Конституції України змістовно не пов´язані з частиною 5 статті 140 та іншими статтями Основного Закону. Проте між цими нормами немає суперечностей, оскільки відповідно до статті 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів визначаються законом.
Отже, передбачені чинним Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" права територіальних громад районів у містах та їх повноважного представництва — районних у містах рад (у разі їх утворення) визнані Конституційним Судом такими, що відповідають Конституції України. Тому будь-яку спробу обійти чи по-іншому тлумачити ці права, чим би вона не мотивувалася, слід вважати такою, іцо не відповідає Конституції України.
Зміни В системі центральних органів державної влади, які будуть здійснюватися в рамках конституційної реформи, у зв´язку з перетворенням України з президентсько-парламентської в парламентсько-президентську республіку, повинні, як про це справедливо зазначається багатьма провідними політиками України, поєднуватися з відповідними трансформаціями, причому радикальними на місцевому та регіональному рівнях.
Ці зміни мають торкнутися і системи місцевого самоврядування, зокрема тієї його моделі, яка передбачена Конституцією. Важливою конституційною проблемою є відновлення повноцінного місцевого самоврядування в районах і областях, тобто на регіональному його рівні. Цим шляхом, як відомо, йде Польща.
Чинна Конституція України не передбачає, але і не забороняє районним, обласним радам створювати свої власні виконавчі органи. Інша справа, чи будуть вони повноцінними. Адже така, наприклад, важлива функція місцевого самоврядування, як підготовка та виконання районних, обласних бюджетів, віднесена Основним Законом України до компетенції районних, обласних державних адміністрацій (ст. 119). У цьому зв´язку заслуговує па увагу ідея про більш повне використання того потенціалу, який закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (частина четверта ст. 141 Конституції). Чинний Закон, як відомо, зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функцій їх секретаріату. Проте ніщо не заважає районній, обласній раді створити у системі свого виконавчого апарату орган типу управління справами чи фонду комунального майна, тобто органу, який би взяв на себе оперативне управління тими об´єктами комунального майна, які є спільною власністю територіальних громад і якими, згідно з Конституціей України, мають управляти районні, обласні ради. Сьогодні ж більшість з них делегують цю свою конституційну функцію районним, обласним державним адміністраціям, хоча Законом (див. ст. 44) таке право не передбачено.
Видається, ідо виконавчий апарат районних, обласних рад має зайняти своє місце в системі місцевого самоврядування в якості її окремого елементу. А от введення статтею 5 Закону до цієї системи в такій якості сільського, селищного, міського голови викликає сумнів. По-перше, це посадова особа, а не орган місцевого самоврядування. Адже не може орган очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях, як про це зазначається в частини другій статті 141 Конституції. По-друге, сільський, селищний, міський голова в силу покладених на нього Конституцією функцій має входити до системи місцевого самоврядування разом з виконавчим органом відповідної ради як його (виконавчого органу) керівник.
Отже в процесі здійснення конституційної реформи слід було б подумати про те, щоб відмовитись від обрання сільського, селищного, міського голови безпосередньо громадою та повернутися до інституту голови ради, який обирається нею з числа депутатів і за посадою очолює її виконавчий орган. Адже в більшості європейських держав саме так обирається головна посадова особа місцевого самоврядування — мер. Саме такий сьогодні в Україні порядок обрання головної посадової особи в системі місцевого самоврядування районів у містах, який ні в кого поки що не викликає заперечень та довів свою дієздатність на практиці. Такий порядок обрання був передбачений і Законом УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р., яким був започаткований процес становлення місцевого самоврядування в Україні відповідно до європейських стандартів та з врахуванням нашої національної специфіки. Запровадження ж у подальшому інституту голови ради, який безпосередньо обирається населенням, а потім і сільського, селищного, міського голови в його теперішньому статусі та позбавлення сільських, селищних, міських рад права мати свого власного голову, було продиктоване, на наш погляд, тими самими причинами, які привели до встановлення в Україні президентсько-парламентської республіки з надзвичайно великими повноваженнями Президента за рахунок Верховної Ради та Кабінету Міністрів, тобто форми державного правління, яка потребує сьогодні кардинального реформування.
Відповідно до Закону органи місцевого самоврядування для більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об´єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об´єднань. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити також до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування (ст. 15).
Важливою особливістю Закону є те, що, дозволивши органам місцевого самоврядування об´єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об´єднань, він забороняє передавати повноваження органів місцевого самоврядування (частина третя ст. 15). З огляду на це постає запитання: а до якої ж тоді соціальної системи слід віднести ці об´єднання — системи громадських організацій чи системи місцевого самоврядування?
Відповідь на це запитання спробував дати сам законодавець при розгляді проекту Закону України "Про асоціації, інші добровільні об´єднання органів місцевого самоврядування", згідно з яким ці інституції розглядаються як елемент системи місцевого самоврядування з власним правовим статусом, визначеним цим Законом. Проте цей законопроект поки що відхилений Верховною Радою України.
Складність цієї проблеми полягає в тому, що не всі асоціації є однорідними. За своїм цільовим призначенням вони поділяються на громадсько-політичні та спеціалізовані.
Громадсько-політичними є такі асоціації, які створюються з метою представництва і захисту прав та інтересів органів місцевого самоврядування в їх взаємовідносинах з органами державної влади, лобіювання там цих інтересів, сприяння поступальному розвитку місцевого самоврядування відповідно до його світових та європейських стандартів.
Прикладом таких асоціацій є Асоціація міст України та громад, Асоціація сільських, селищних та міських рад, Українська асоціація місцевих та регіональних влад, Спілка лідерів місцевих та регіональних влад України. У квітні 2002 р. вони об´єднатися в Конгрес місцевих і регіональних влад України — добровільне недержавне об´єднання, основною метою якого є координація зусиль згаданих асоціацій органів місцевого самоврядування для прийняття узгоджених рішень щодо проведення регіональної політики в Україні на засадах Європейської хартії місцевого самоврядування. Делегація органів місцевого самоврядування України та їх асоціацій представлена і в Конгресі місцевих та регіональних влад Європи — консультативному органі Ради Європи.
Щодо спеціалізованих асоціацій, то вони створюються за так званою функціональною ознакою — з метою координації зусиль органів місцевого самоврядування при вирішенні спільних проблем, які є типовими для окремих категорій територіальних громад сіл, селищ, міст, а також окремих регіонів (районів, областей).
Отже, громадсько-політичні асоціації, на паш погляд, більше нагадують громадські об´єднання типу рухів чи професійних спілок, тоді як спеціалізовані більше наближені до системи місцевого самоврядування і можуть претендувати на роль одного з йсго суб´єктів. Практика ж діяльності асоціацій є свідченням того, що в більшості з них переплітаються функції як тих, так і інших асоціації!, що унеможливлює вирішення питання про делегування їм окремих повноважень органів місцевого самоврядування, а отже, для зарахування їх до системи місцевого самоврядування.
На закінчення слід зазначити, що більшість основних елементів системи місцевого самоврядування (рада, виконавчі органи, органи самоорганізації населення) є також своєрідними соціальними системами, які є предметом самостійного дослідження у цьому підручнику.