Муніципальне право України
§ 2. Основні принципи місцевого самоврядування
Під принципом (лат. рппсіріит — основа, засада) слід розуміти суб´єктивно усвідомлену в науці об´єктивну закономірність, притаманну будь-якому соціально-політичному явищу, сформульовану у вигляді певної ідеї, правила або засади. В юриспруденції більшість принципів є одночасно і правовими нормами (так званими нормами-принципами). Отже, такими принципами слід неухильно керуватися не тільки в теорії, а й повсякденній практиці. Адже вони хоча й не породжують конкретних правових відносин, проте опосередковано визначають зміст інших явищ правового характеру — окремих норм, інститутів та правовідносин.
Що ж стосується місцевого самоврядування, то через призму його основних принципів повніше розкривається зміст цього важливого інституту муніципального права, його місце і роль у суспільстві та державі. Основні принципи місцевого самоврядування обумовлюють характер його системи, територіальної, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, особливості правового статусу територіальних громад, органів та посадових осіб.
Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у статті 4 Закону. Проте не всі вони однаково відображають ті якісні його характеристики, завдяки яким воно принципово відрізняється, наприклад, від державного управління та інших соціально-політичних явищ. З огляду на це основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:
— ті, що є універсал ьними, тобто властивими як місцевому само -врядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;
— ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам.
До перщої групи передбачених статтею 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі, як народовладдя, законність, гласність, колегіальність, виборність.
Вагомими аргументами на користь перших двох принципів (народовладдя, законності) є положення самого Основного Закону України, відповідно до яких "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" (частина перша статті 5), а також що "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов´язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга статті 19).
Що ж стосується інших трьох принципів (гласності, колегіальності, виборності), то вони також є універсальними, тими закономірностями, які притаманні організації та діяльності не тільки місцевого самоврядування та його органів, а й, наприклад, державним органам — Верховній Раді України (виборності, колегіальності), Кабінету Міністрів України (колегіальності), а також всім без винятку органам державної влади (гласності). Адже в демократичній державі влада має бути не тільки ефективною та відповідальною перед народом, а й прозорою.
До другої групи передбачених статтею 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід віднести такі: правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; поєднання місцевих і державних інтересів; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; судовий захиста прав місцевого самоврядування.
Серед цих принципів найбільш вагомими, такими, що дозволяють глибше розуміти суть місцевого самоврядування, є принципи його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом.
Правова самостійність органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в частині першій статті 16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Відповідно до статті 4 Хартії, ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам та в межах яких органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Організаційна самостійність полягає в тому, що основні суб´єкти місцевого самоврядування — територіальні громади та його органи — не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як про це зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи більше загальних законодавчих положень, самі визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне, те що, діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і будь-який адміністративний контроль за їхніми діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 6, 8). Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у статті 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Матеріально-фінансова самостійність місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває у так званій комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст. 9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.
Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об´єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (частина перша ст. 142 Конституції України, частина третя ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб´єкта комунальної власності здійснюють відповідні р&ди (частина п´ята ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними. Вони не включаються до державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (частина шоста ст. 16 Закону).
Слід зазначити, що за радянських часів повноваження місцевих рад визначалися за принципом так званої "матрьошки", відповідно до якого певна частина повноважень, скажімо, сільської ради були одночасно і повноваженнями районної ради, а повноваження районної рада — повноваженнями обласної. Крім того, взаємовідносини у системі міських рад будувалися за принципом "керівництва" зверху вниз, а їх виконавчі органи перебували у так званому "подвійному підпорядкуванні". Що стосується місцевих бюджетів, то вони розглядалися як складова державного бюджету. Природно, таке становище місцевих рад було не сумісне з природою місцевого самоврядування, хоча ці органи були зобов´язані виконувати і деякі функції місцевого самоврядування.
Предметом місцевого самоврядування, як це випливає з його визначення в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які мешкають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний цент]) (сільради); Проте держана (і це не суперечить світовому досвіду, втіленому в Хартії) може надавати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати "за сумісництвом". Ось чому їхні повноваження за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. Якщо при здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і підпорядковуються тільки закону, то при здійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частина третя і четверта ст. 143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, — "у міру можливості... пристосовувати свою діяльність до місцевих умов" (частина п´ята ст. 4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.
Іншим, не менш важливим принципом місцевого самоврядування є принцип поєднання місцевих і державних інтересів. Він, як нам видається, означає, що місцеве самоврядування не може бути повністю не залежною від держави (суверенною) управлінською систе-мс а тобто своєрідною державою в державі. Будучи дієвою формою здійснення децентралізованих державно-владних повноважень недержавними за своєю природою суб´єктами (територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування), воно має гармонійно поєднувати у своїй діяльності місцеві та державні інтереси, зокрема ефективно та відповідально здійснювати окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) йому законом (частина третя ст. 143 Конституції України).
Принцип державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування, як і принцип поєднання місцевих і державних інтересів, також випливає з описаної вище природи місцевого самоврядування. Класичним принципом є відома тріада-самоорганізація, самофінансування, самовідповідальність. Проте ніде в світі, хочуть того чи ні прихильники концепції суверенітету територіальної громади (громадівської концепції), місцеве самоврядування не може обійтися без відповідної підтримки держави, зокрема фінансової. Ось чому в Основному Законі України зазначається: "Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування" (частина третя ст. 142).
Держава має підтримувати місцеве самоврядування й політично, створюючи не тільки фінансово-економічні, а і конституційні, організаційно-правові та матеріально-фінансові гарантії для його ефективного функціонування.
Що стосується останніх двох принципів (підзвітності та відпо-відальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування), то вони також є суттєвими засадами організації та діяльності саме місцевого самоврядування та його органів. Адже відомо, що у системі органів державної виконавчої влади, побудованої за принципом суворої субординації, зазначені принципи не можуть бути застосовані. Та ж обставина, що відповідно до Конституції України (ст. 118) місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині по-вноважеиь, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, рівні і щ і сам інститут делегування самоврядних повноважень державним органам, є винятком з цього правила, проблемою, що, як про це вже зазначалося в попередніх розділах цієї публікації, потребує своєї ґрунтовної науково-критичної оцінки.
( їй гема принципів місцевого самоврядування не вичерпується тими з НИХ, які передбачені статтею 4 Закону, а отже, потребує сьогодні СВОГО розширення. Так, наприклад, звертає увагу та обставина, що Законом передбачений такий принцип, як підзвітність та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами і не передбачена їх відповідальність перед державою. Проте в Законі зазначається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України (ст. 76), що їх повноваження можуть бути припинені достроково у порядку та в межах, визначених цим Законом (ст. 78, 79).
Іншими принципами місцевого самоврядування, які потребують свого законодавчого врегулювання, є так звані принципи субси-діарності та повсюдності. Вони є принципами Європейської хартії місцевого самоврядування, а отже, тим європейським стандартом, до якого має прагнути і практика муніципального будівництва нашої держави.
Принцип субсидіарності означає, що розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня має здійснюватися таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішень до громадянина, а з іншого щоб цей рівень володів відповідними організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами для забезпечення обсягу та якості соціальних послуг, що надаються населенню, відповідно до загальнодержавних стандартів. "Муніципальні функції, — зазначається в Хартії, — як правило, здійснюються тою владою, яка має найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдань, а також вимоги досягнення ефективності та економії" (частина третя ст. 4).
Відповідно до принципу повсюдності місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування. Інша справа, якщо особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих місцевостях можуть бути передбачені окремими законами, як це зроблено стосовно міст Києва та Севастополя (частина друга ст. 140 Конституції України).
У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі як поєднання в правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов´язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з громадськими організаціями і рухами тощо.
Принципи місцевого самоврядування, як уже зазначалося, обумовлюють характер і його системи.