Муніципальне право України
§ 1. Поняття місцевого самоврядування
Демократична держава не може обійтися без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, має бути визнаний у законодавстві країни і, за можливості, у конституції країни (ст. 2). В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).
Що ж таке місцеве самоврядування, як його слід розуміти та визначати?
У кожній державі, залежно від особливостей її політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми управління та політичного режиму, історичних, національних, географічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має специфічну правову форму та назву.
Так, Велика Британія уславилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад (комун) та більш значних спільностей людей, які склалися історично, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління за ініціативи прусського юриста Рудольфа Гнейста стало називатися "місцевим самоврядуванням".1 В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи це "муніципальне управління", в Японії — "місцева автономія", у Франції — "територіальна децентралізація" тощо.
Для з´ясування поняття місцевого самоврядування передусім необхідно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які наводяться в Конституції України, Законі та Хартії.
Місцеве самоврядування зазначається в Основному законі України, "є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об´єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (частина перша ст. 140).
Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об´єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (частина перша ст. 2).
Підкреслені нами деталі в законодавчому визначенні місцевого самоврядування зроблені, безумовно, під впливом Хартії, яка визначає його як "право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3).
Тут слід зазначити, що стаття 3 Хартії наведена нами в її офіційному перекладі з англійської мови, здійсненому МЗС України. Проте на сьогодні існують інші, неофіційні переклади Хартії, в яких мають місце суттєві розбіжності з офіційним перекладом. Це стосується передусім назв суб´єктів місцевого самоврядування (замість "органів місцевого самоврядування" — "місцевих властей"), а також тих питань, які є предметом місцевого самоврядування (замість "суттєвої частки державних справ" — "суттєвої частки громадських або публічних справ") та ін.
Нам здається, що наведене в офіційному перекладі статті 3 Хартії визначення місцевого самоврядування є оптимальним, таким, що узгоджується з державницькою концепцією місцевого самоврядування, яку поділяє автор цього розділу. Проте у спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування висловлюються й інші точки зору.
Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?
Передусім звертає на себе увагу та обставина, що в якості основного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція та Закон України називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.
Цей висновок випливає з порівняльного аналізу змісту частини третьої статті 140 Конституції України ("Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування...") зі змістом частини другої ст. З Хартії ("Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним го-лос/ванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом").
Такий підхід Хартії до визначення місцевого самоврядування більше, як нам видається, відповідає його сучасним європейським стандартам, а головне — здоровому глузду.
Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве самоврядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпосередньої та демократії представницької. Проте форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) при всій їх демократичності та важливості не відзначаються, на жаль, постійністю та оперативністю, а головне — відповідальністю, яку мають та несуть органи і посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування, що визнається навіть послідовними прихильниками громадівської концепції місцевого самоврядування.3
Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?
Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне і можливе власними силами відповідних територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність та бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.
На жаль, в Україні ще не створені всі перелічені умови для ефективного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, наприклад, і проблеми комунізації та оптимізації територіальних громад, а також проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.
До цього ми ще повернемося. Тут же зупинимося ще на деяких проблемах, які випливають із визначення місцевого самоврядування Конституцією України, Законом та Хартією.
Що означає, наприклад, термін "гарантоване державою право", який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядз´вання? Він означає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад (природні чи позитивні), вони мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі і заходами державного примусу. Права місцевого самоврядування, зазначається у статті 145 Конституції України, захищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, частина перша ст. 24 Закону).
Інша проблема пов´язана з природою та межами предмету місцевого самоврядування. Конституція України та Хартія по-різному підходять до визначення його природи (державні, публічні, питання місцевого значення), при цьому обидва правові акти не дають вичерпного переліку цих питань.
Якщо послідовно дотримуватися позиції державницької концепції та Хартії, то визначення переліку цих питань не є проблемою, оскільки будь-яке з них може бути віднесено до компетенції місцевого самоврядування, якщо в цьому є практична необхідність в його децентралізації. Якщо ж дотримуватися громадівської концепції, то тоді виникає проблема виділення та кодифікації так званих природних прав територіальних громад, які держава лише визнає та гарантує. Проте відокремити ці питання від тих, які є сферою інтересів держави, майже неможливо. У зв´язку з цим слід погодитися з висловленою в юридичній літературі думкою про те, що вся складність проблематики місцевого самоврядування корениться в "двоединости местньїх дел". Вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких теж не байдужа держава...
Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених вище визначеннях місцевого самоврядування як гарантованого державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потенційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, як і державне управління, — це процес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визначенні місцевого самоврядування слід, як нам видається, поєднувати елементи статики та динаміки.
У цьому зв´язку близьким до ідеалу були визначення місцевого самоврядування, які наводилися у працях науковців минулих століть. Самоврядування, на думку П. Подлигайлова, — "це такий порядок управління, при якому все населення певної територіальної одиниці через посередництво своїх вільно обраних представників безпосередньо завідує виключно всіма місцевими справами, починаючи від абсолютно самостійного і незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрачання на власний розсуд грошових сум на задоволення всіляких місцевих потреб, охорони громадської особистої та майнової безпеки та закінчуючи задоволенням самих дрібних місцевих громадських потреб".
Динамічний, управлінський момент присутній і у визначаннях місцевого самоврядування, які наводяться іншими авторами. Самоврядування, вважає, наприклад, А. Ященко, "є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншого мірою незалежними від держави особами та установами. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення".
Такої ж точки зору дотримувався і відомий німецький учений Г. Ел-лінек, який визначав місцеве самоврядування як "державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами,, — управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб".
Управлінський підхід до визначення місцевого самоврядування має місце і в сучасній науковій літературі. Місцеве самоврядування представляє собою багатогранну діяльність місцевого співтовариства вирішення тих завдань, які стоять перед ним, на основі принципів самоорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою покращання життя населення.
Сьогодні у зв´язку з конституційною реформою потребує ґрунтовного реформування Розділ XI Конституції України, в якому наводиться визначення місцевого самоврядування. А щоб це зробити на науковій основі, треба передусім визначитися з тією концептуальною основою, якою при цьому слід керуватися. Автор цього розділу вважає, що із двох концептуальних підходів (громадівського та державницького) найсучаснішим, європейським є державницький. Його основні ідеї втілені в Європейській хартії та Всесвітній декларації місцевого самоврядування.
Відповідно до цих міжнародно-правових актів місцеве самоврядування визначається як гарантоване державою право і реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення (ст. З Хартії). Територіальний рівень, на якому має діяти місцеве самоврядування, — це передусім ланки, наближені до громадян, а також ланки середнього та регіонального рівнів, відповідно до наявного в кожній країні порядку (стаття 2 Декларації). Як бачимо, в такому розумінні місцевого самоврядування є як елементи статики, так і динаміки, тобто управлінський підхід до його розуміння.
Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в гарантоване державою право та реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ місцевого значення та управляти нею, діючи в межах Конституції та законів України, під свою відповідальність та в інтересах населення?
Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити основні його принципи.