Муніципальне право України
§ 7. Інші європейські стандарти місцевого самоврядування
До інших європейських стандартів місцевого самоврядування, належить Європейська хартія урбанізму, розроблена і прийнята Постійною конференцією місцевої і регіональної влади РЄ в 1993 році.Робота над цим документом розпочалася ще в 1980 році, коли з ініціативи місцевої влади Європи в рамках РЄ запроваджувалася довгострокова програма під девізом "За краще життя у місті". Ця програма, спрямована на відродження міст континенту, мала і більш конкретні цілі:
— поліпшення міського природного середовища проживання;
— реабілітація існуючої житлової інфраструктури;
— створення кращих соціальних і культурних можливостей у містах;
— комунальний розвиток і участь у ньому громадськості.
Її підсумковим завданням стало розроблення документа, який би був програмою РЄ у сфері міської політики і розвитку. Тому в розробці програми взяли участь і представники міжурядового комітету РЄ, що складається з представників національних міністерств дер
жав — учасниць організації з питань міського розвитку.
Характерною рисою цього досить обсягового документа є наявність у ньому і обґрунтування принципів ефективного міського управління та місцевого життя, що мають бути покладені в основу урбаністичної політики урядів і місцевої влади держав — членів РЄ. Особливий інтерес становлять принципи міського розвитку, дотримання яких, на думку РЄ, сприятиме відродженню і відновленню міського життя. Серед них можна виділити такі:
— розвиток транспорту і транспортної інфраструктури;
— стан навколишнього природного середовища і природи у місті;
— стан міської архітектури і пам´ятників старовини;
— житлове будівництво;
— міська безпека і попередження злочинності;
— несприятливі чинники і становище інвалідів;
— організація спорту і дозвілля в місті;
— міська культура;
— міжкультурна (етнічна) інтеграція;
— організація охорони здоров´я;
— участь громадськості в міському розвитку і плануванні;
— економічний розвиток.
Слід зазначити, що розроблені принципи отримали високу оцінку муніципалітетів держав Західної Європи, через що на пленарній сесії Постійної конференції місцевої і регіональної влади РЄ (березень 1992 р., Страсбург) на їхній основі був прийнятий проміжний документ —Європейська Декларація міських прав. Цей документ становить особливий інтерес і для органів місцевого самоврядування України, оскільки є комплексом умов стабільного розвитку і функціонування міських поселень в сучасних умовах. Крім того, він є своєрідним кадастром міських прав, що, як уявляється, обов´язково має знайти свій відбиток і закріплення в хартіях (статутах) міст з урахуванням індивідуальних особливостей їх розвитку. Президент України Л. Кучма у своєму виступі на звітно-виборних зборах Асоціації міст України у січні 1997 року зазначав, що "...статут міста, іншого населеного пункту має стати важливою формою реалізації територіальною громадою її права самостійно визначати структуру і порядок формування виконавчого органу, схему організації самоврядування...".
Таким чином, положення Декларації міських прав можуть бути прийняті органами місцевого самоврядування міст України.
Важливе значення для системи місцевого самоврядування України мають принципи, які містяться в Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, прийнятій РЄ у 1994 році з ініціативи Конгресу місцевої і регіональної влади. Ця Хартія має єдину з Європейською хартією про місцеве самоврядування 1985 р. природу, оскільки вона прийнята безпосередньо державами — членами РЄ, а отже, має для них обов´язковий характер, як наслідок, національне законодавство цих держав має відповідати положенням Хартії.
Структурно Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті складається з двох частин: перша містить власне принципи, реалізація яких державами її місцевою владою забезпечує реальну участь молоді у функціонуванні місцевої демократії і стимулює процеси становлення громадської самосвідомості та активності підростаючого покоління європейців, друга — принципи процесуальної властивості, спрямовані на реалізацію принципів першої частини.
Уявляється, що глибоке вивчення змісту і шляхів реалізації принципів, які містяться в цій Хартії, є надзвичайно актуальними для державних органів і органів місцевого самоврядування нашої країни у світлі реалізації Концепції державної молодіжної політики в Україні, в якій відбилися її локально-регіональні аспекти. Тим більше, що сьогодні Хартія відкрита для підписання, і Україна як держава — член РЄ має приєднатися до неї і закріпити ці міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування в національному законодавстві.
Процес створення міжнародних стандартів місцевого самоврядування, як і будівництво єдиної Європи, триває і має динамічний характер. У лютому 1992 році РЄ була прийнята Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (не набрала чинності), що передбачає не тільки заходи для прискорення інтеграції громадян іноземних держав, які правомірно перебувають і мешкають на території іншої держави, в життя територіальної общини, а й наділяє таких осіб правом обирати і бути обраними до місцевих органів самоврядування. У рамках РЄ в 1997 році розроблена і прийнята в першій редакції в 1999 р. Європейська хартія регіонального самоврядування", в якій основна увага приділяється становленню та функціонуванню місцевого самоврядування на регіональному рівні. Прийняття цього документа є значним внеском у подальше зміцнення інституту місцевого самоврядування, адже він містить міжнародні стандарти, що регулюють якісно новий рівень взаємовідносин центральної державної влади і найзначніших адміністративних одиниць держави. Після подальшої доробки Хартія буде відкрита для підписання державами — членами РЄ в жовтні 2008 року.
У жовтні 2000 року РЄ прийняла Європейську конвенцію про ландшафти, яка була розроблена Конгресом місцевих і регіональних влад Європи. Вона спрямована на встановлення стійкого розвитку, заснованого на збалансованих і гармонійних відносинах між соціальними потребами, економічною діяльністю і навколишнім середовищем на локальному рівні функціонування людських поселень. У цьому документі закріплена роль місцевих співтовариств і органів місцевого самоврядування з використання, формування і збереження ландшафтів -— "частини території, у тому розумінні, як вона сприймається населенням, відмітні риси якої є результатом дії чи взаємодії природного і/або людського факторів" (ст. 1 Конвенції). Тобто тут, у міжнародному документі рамкового характеру, фактично створюється, закріплюється і легалізується новий предмет ведення територіальних громад і органів місцевого самоврядування, якому мають кореспондувати в національному законодавстві держав — учасниць Конвенції низка відповідних повноважень. Це ще раз демонструє роль міжнародних стандартів у розширенні компетенційної бази місцевого самоврядування.
Міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені і визнані більшістю держав європейського континенту, регулюють не тільки найважливіші питання становлення місцевого самоврядування, (Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р.), а й бага-
тоаспектні питання міжнародного економічного і соціального співробітництва місцевих общин та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транскордонне співробітництво 1980 р.) та питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті 1994 р.). Крім того, слід відзначити зростання ролі такого інституціонального органу РЄ, як Конгрес місцевих і регіональних влад Європи, що представляє інтереси общин і місцевої влади та самостійно розробляє документи міжнародного характеру, які містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, прийняті згодом державами — членами цієї організації як такі (Європейська декларація міських прав 1992 р., Європейська хартія урбанізму 1993 р., Європейська хартія про регіональне самоврядування (проект) 1999 р., Європейська конвенція про ландшафти 2000 р.).
Це свідчить про формування глибоких інтеграційних тенденцій, яке відбувається в рамках РЄ, відображенням якого є розробка єдиного уніфікованого підходу до найважливіших проблем існування єдиної Європи, де кожний житель має почувати себе членом великої і дружньої сім´ї.
Україна приєднується до цих процесів, сприймає, визнає і реалізує міжнародні стандарти місцевої демократії, що є свідченням бажання нашої держави приєднатися до сім´ї європейських народів.
Процес створення міжнародних стандартів місцевого самоврядування є свідченням того, що в державах сучасної Європи відбувається кардинальне переосмислення сутності та змісту конституційного права на участь в управлінні державними справами у розрізі муніципальної демократії, яка стає мегатрендом сучасної європейської демократичної державності. Бо змінюється сама система її діяльності та поведінки у контексті розвитку й функціонування феномену муні-ципалізму: якщо держава має справу з громадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування — з жителями відповідної території держави, причому без урахування їхнього правового стану та статусу. Держави — члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними та суспільними справами належить до загальних для всіх держав демократичних приписів, і це право безпосередньо може бути здійснене саме на місцевому рівні.
Ця проблема має телеологічно-стратегічне значення для прискореної еволюції загального конституційного правового статусу людини в місцевому самоврядуванні. На рівні територіальних громад повністю змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня "громадянин — держава" права людини переходять на рівень "житель — орган місцевого самоврядування" тд трансформуються у муніципальні права особистості. Цей підхід, який існує в деяких країнах (наприклад, у Данії, Бельгії, Польщі, Латвії), безпосередньо пов´язаний із визнанням відмінності різних статусів публічної влади: державної влади як представника суспільства в цілому, його політичної влади та місцевого самоврядування — як публічної влади територіального колективу, є свідченням підвищення ролі локально-територіального чинника в житті суспільства, створенням дієздатних територіальних громад, підтвердженням демократичних намірів національних держав та їх особливої уваги саме до мешканців певних території".
Слід зазначити, що сьогодні, коли на теренах Європи відбувається тріумфальний рух ідей субсидіарності, посилення Європейського Союзу, процеси інтеграції супроводжуються перманентним зростанням ролі регіонів. Рух зарегіоналізм зміцнюється як в Європейському Союзі, так і поза його межами. Він посилює впевненість, що повноваження Європейського Союзу, держав — членів Союзу та регіонів взаємно доповнюють один одного. У зв´язку з цим у 1996 р. Асамблеєю Європейських Регіонів (АЄР) була прийнята Декларація щодо регіоналізму, якою фактично був легалізований принцип розвитку сучасної європейської державності в напрямі реалізації гасла "Європа регіонів". Цей документ вміщує ті норми і стандарти, які встановлюють пріоритети та визначають напрями, за якими відбувається розвиток регіонів — членів АЄР. Згідно з цим документом, регіон — це територіальне утворення, сформоване у законодавчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після загальнодержавного, і наділені´ політичним самоврядуванням. Регіон є виразником певної політичної самобутності, яка може набувати різних політичних форм, що відбивають демократичну волю кожного регіону набувати такої форми політичної організації, якій він надає перевагу. Зазначається, що розмежування повноважень між державою та регіонами має встановлюватися національною конституцією або законодавством відповідно до принципів політичної децентралізації та субсидіарності, згідно з якими функції мають здійснюватися на рівні, максимально наближеному до громадян. Зважаючи на глибокі розбіжності, що існують між законодавствами і традиціями різних європейських країн, бажано і доцільно було б розширити процес регіоналізації в європейських державах на основі певних загальновизнаних та уніфікованих принципів.
Так, у 1997 році в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи, усвідомлюючи, що регіон є адекватним рівнем влади для ефективного здійснення принципу субсидіарності, який вважається одним із основоположних принципів, що підлягає дотриманню державами — членами Ради Європи з урахуванням як європейської інтеграції, так і внутрішнього улаштування держав, які беруть участь у цьому русі, був розроблений проект Європейської хартії про регіональне самоврядування. Він не тільки започаткував роботу над доповненням до Європейської хартії, місцевого самоврядування, а й став відповідним правовим інструментом по захисту та гарантуванню прав інституту регіонального самоврядування. У проекті Хартії під регіонами розуміється рівень вище громад: найбільші територіальні утворення всередині кожної держави, яка має манні виборні органи і адміністративно знаходиться між центральним керівництвом і місцевими органами влади, які користуються прерогативами самоорганізації чи прерогативами, що звичайно асоціюються з центральною владою (ст. З Проекту), а саме — райони, округи, області, провінції тощо.
У документі проголошується, що "регіон як суттєвий компонент держави свідчить про різноманітність Європи, сприяє збагаченню культури з належною повагою до її традицій та історичної спадковості". Під регіональним самоврядуванням розуміється "право і реальні здатність найбільших територіальних утворень всередині кожної держави, що мають виборні органи і знаходяться в адміністративному плані між центральним керівництвом і місцевими органами влади, що користуються прерогативами самоорганізації чи прерогативами, що звичайно асоціюються з центральною владою, брати на себе, під свою відповідальність, та в інтересах свого населення суттєвої частини і суспільних справ згідно з принципом субсидіарності". У документі закріплюються власні і делеговані повноваження регіонів, регулюється порядок взаємовідносин з місцевими органами влади, їх права в сфері міжрегіональних і транскордонних взаємовідносин, питання участі у справах держави, європейських і міжнародних справах, встановлюються принципи організації регіонів, питання регіональних фінансів, порядок захисту права регіонального самоврядування тощо.
Розробка міжнародних стандартів місцевого самоврядування здійснюється в межах інших регіональних об´єднань держав. До них можна віднести -Декларацію про принципи місцевого самоврядування в державах — учасницях Співдружності Незалежних Держав (СНД) (1994 р.). Де міжнародний документ, розроблений в межах Міжпарламентської Асамблеї держав — учасниць СНД. Виходячи з принципів місцевої демократії, проголошених у Європейській хартії про місцеве самоврядування та Всесвітній декларації місцевого самоврядування, в Декларації містяться декілька положень, які стосуються майнових прав територіальних колективів та характеризуються відповідною но-велізацією. Так, підкреслюється, що економічна самостійність місцевого самоврядування гарантується державною підтримкою розвитку продовольчої сфери шляхом податкової, інвестиційної та кредитної політики; наявністю власних бюджетних доходів та достатнім рівнем закріплених доходів; забороною на вилучення вільних бюджетних коштів; забезпеченням стабільності економічного законодавства.
Заслуговує на увагу і такий міжнародний документ регіонального характеру, як Єреванська декларація про децентралізацію, яка була прийнята на міжнародній конференції "Децентралізація в Східній і Центральній Європі та Співдружності Незалежних Держав: умови успіху" (Єреван, 26-28 квітня 1999 р.) 62 . Виборні представники та державні службовці з понад 20 країн регіону, які представляли місцеві і центральні органи управління, а також представники деяких міжнародних організацій зібралися, щоб обмінятися думками з питань децентралізації в їхніх країнах. Мета конференції полягала в наданні допомоги країнам Східної і Центральної Європи та СНД щодо упорядкування та прискорення процесу переходу до належних форм і ступеня децентралізації.
У Єреванській декларації, хоча вона й має недержавну правову природу та рекомендаційний характер, доволі чітко визначено, що правовою основою децентралізації повинні бути конституція і базові нормативні документи. Принципом децентралізації проголошується чітке розмежування сфер компетенції державної адміністрації та органів самоврядування, а також органів різного рівня в системі самоврядування, причому таке розмежування сфер компетенції не виключає співробітництва між цими органами. Також підкреслюється, що необхідно гарантувати різним органам управління та самоврядування бичу фінансових ресурсів, адекватну їхнім функціям та обов´язкам.
Концептуальною ідеєю успішних реформ децентралізації, як зазначається у Єреванській декларації, є необхідність паралельного здійснення широкого комплексу заходів для розвитку людських ресурсів. Ці зусилля повинні стосуватися як виборних посадових осіб, так і адміністративного персоналу. Розвиток людських ресурсів охоплює діяльність з професійної підготовки, орієнтованій на удосконалення і закріплення знань, навичок та етичних цінностей, а також стимулювання організаційних змін. Водночас проголошується, що професійна підготовка може бути ефективною лише у разі, якщо її здійснення підкріплюється цілісною і послідовною політикою у сфері набору та розміщення кадрів, мотивації співробітників і розвитку кар´єри, а сама діяльність з підготовки кадрів належним чином інтегрована у цю політику.
Отже, можна зробити висновок, що міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені і визнані більшістю держав світу, регулюють не тільки найважливіші концептуальні питання становлення місцевого самоврядування (Європейська хартія місцевого самоврядування), а й багатоаспектні питання міжнародного економічного і соціального співробітництва територіальних громад та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транскордонне співробітництво), питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті) тощо. Крім того, слід зазначити зростання ролі таких профільних міжнародних інституцій, як Конгрес місцевої і регіональної влади Європи, якіпредставляють інтереси територіальних громад і місцевої влади та самостійно розробляють документи міжнародного характеру, що містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, прийняті згодом державами — членами цієї організації як такі (Європейська Декларація міських прав, Європейська ландшафтна конвенція, Європейська хартія регіонального самоврядування тощо).