Муніципальне право України
§ 6. Стандарти місцевого самоврядування Європейського Союзу
Стандарти місцевого самоврядування у державах — членах Європейського Союзу (далі — ЄС) фактично співпадають з міжнародними стандартами локальної демократії, які були розроблені в межах РЄ, оскільки, по-перше, всі держави — члени ЄС одночасно є членами РЄ; по-друге, всі держави — члени ЄС, підписали та ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування та інші міжнародні угоди, які містять міжнародні стандарти локальної демократії та аналізуються або будуть розглядатися в цьому розділі дослідження.
Становлення стандартів місцевого самоврядування в рамках ЄС пов´язане з європейською інтеграцією. Це стає більш очевидним на прикладі інтеграційних процесів і тенденцій, особливо економічного характеру, що відбуваються у світі. Початок сучасним інтеграційним процесам у Європі був покладений підписанням 25 березня 1957 року Римського договору про створення Європейського Економічного Співробітництва (ЄЕС, нині — Європейський Союз (ЄС), який об´єднує на сьогодні 27 держав Європи). Але ці тенденції не обмежувалися тільки Західною Європою. Вже в 1958 році група центральноамериканських держав уклала угоду про вільну торгівлю та економічну інтеграцію ("договір Тегусігальпи"), у травні 1959 року виник Західноамериканський валютний союз, у лютому 1960 року була заснована Латиноамериканська асоціація вільної торгівлі, в грудні того ж року оформився Центральноамериканський загальний ринок, в травні 1961 року була утворена Афро-малагасійська організація економічного співробітництва декількох країн Африки, а в липні 1964 року Пакистан, Іран і Туреччина заснували Організацію регіонального співробітництва для розвитку. Нарешті, у 1993 році був підписаний договір між США, Канадою й Мексикою про створення Північноамериканської зони вільної торгівлі.
Кількість таких регіональних міждержавних об´єднань інтеграційного характеру стало стрімко зростати. А це означало, що "межа, яка відокремлює інтеграцію від більш низьких стадій інтернаціоналізації господарського життя, а інтеграційний комплекс — від іншої сукупності світогосподарських зв´язків проходить там, де виробничо-технічна, економічна й політико-правова взаємозалежність національних господарств переходить у взаємопроникнення й переплетіння національних процесів суспільного виробництва".
Кількісні оцінки ступеня взаємозалежності національних господарств в рамках ЄС показали, що різні сфери суспільного відтворення й соціальні інститути мають різну "схильність до інтеграції". Чим вищою є сприйнятливість даної сфери або соціального інституту до економічних процесів в інших країнах, тим сильніша є взаємозалежність щодо цього, тим настійніше виявляється тут спочатку інтерес, потім тяжіння, а згодом і тенденція до інтеграції, тим ширшими є її просторові масштаби й глибше проникнення в територіальну структуру держав. Причому ці інтеграційні процеси не збігаються з офіційними межами групи країн, яка входять у міжнародну організацію, що була покликана сприяти таким процесам. Отже, виходить, що в умовах ринкової економіки просторові масштаби реальної інтеграції та територіальний простір таких організацій різні. Перші можуть бути ширші за другі, ніби переливаючись через державні кордони й офіційні рубежі ММПО, але можуть бути і вужчими.
Регіональні й місцеві влади держав — членів ЄС стали своєрідним індикатором міждержавних інтеграційних процесів, при цьому ці процеси почали набирати таку чинність, що одержали найменування "неорганізованої інтеграції", яка стала розвиватися ширше "організованої" (міждержавної. — Авт.), і останній згодом довелося наздоганяти першу. Причини підвищення ролі місцевої влади в створенні об´єднаної Європи прослідковуються у двох площинах:
— на внутрішньодержавному рівні членів ЄС чітко позначилися тенденції децентралізації й деконцентрації державної влади, що призвели до формування на місцевому рівні, поряд з іншими інтересами місцевих співтовариств, "загального локального інтересу", детермінованого причинами економічного й культурологічного порядку, що робить вагомий вплив на весь процес загальноєвропейської інтеграції;
— на міжнародній арені місцеві й регіональні влади в силу загальних принципів їхнього конституювання, загальних цілей і завдань, що стоять перед ними, та загальної ментальності, змогли швидше досягти позитивних результатів у прикордонному співробітництві, а також працювати в галузі становлення системи міжнародного співробітництва з однойменними та інтими суб´єктами зарубіжних держав, уникаючи бюрократичних зволікань та різних обмежень.
Ці позиції були посилені за допомогою укладання в рамках Європейського Співтовариства нових міжнародних документів, що вплинули на рефлексію інтеграційних тенденцій. Брюссельський акт, підписаний 20 вересня 1976 року, закріпив порядок виборів у Європейський Парламент шляхом загального прямого голосування, а це означало, що країни Західної Європи — члени ЄЕС утворили єдину європейську родину, яка прагне розвиватися за єдиними стандартами. У своїй резолюції від 13 квітня 1984 року Європарламент рекомендував Європейській Комісії встановити офіційні стосунки з представниками регіональної та місцевої влади держав — членів ЄЕС з метою виявлення їхньої думки щодо процесів, що мають місце у Співтоваристві.
З 1 серпня 1987 року був уведений у дію Єдиний Європейський Акт, який розширив компетенцію й повноваження інституцій ЄЕС, прискоривши інтеграційний рух держав-членів в області наукових досліджень, валютного обігу, економічної конвергенції, соціальної політики, навколишнього середовища, співробітництва державних органів і органів місцевого самоврядування, а також юридично закріпив співробітництво держав-учасників у сфері зовнішньої політики. Основною метою прийняття Акта було завершення формування єдиного Загального ринку до 31 грудня 1992 року.
У контексті реалізації Європейського Акта, Європейська Комісія, яка є виконавчим органом ЄЕС, своїм рішенням 88/487/ЕЕС від 24 червня 1988 року утворила Консультативний Комітет регіональної і місцевої влади з метою їх залучення до процесу формулювання й впровадження регіональної політики Співтовариства, яка б стала складовою частиною політики всього ЄЕС.
Консультативний Комітет складався із 42 членів, висунутих від регіональної і місцевої влади і потім призначуваних у персональному порядку для здійснення спеціальних експертиз із урахуванням досвіду у вирішенні проблем регіонального та муніципального розвитку й керування територіями. Вони призначалися на трирічний строк від МНПО місцевої влади, створеної або функціонуючої під егідою Співтовариства — Асамблеї регіонів Європи, Міжнародного Союзу місцевої влади й Ради Європейських муніципалітетів і регіонів.
Важлива роль регіональних і місцевих влад в становленні єдиної Європи знайшла своє закріплення в Маастрихтському договорі, підписаному 1 листопада 1993 року, який трансформував ЄЕС у ЄС. Статті 198 А і 198 С Договору регламентують створення Комітету регіонів, який є органом ЄС консультативного характеру. Мета його створення — забезпечити представництво регіональних і місцевих громад у процесі прийняття рішень ЄС. Це було першою спробою в рамках ЄС не просто визнати (що вже було зроблено), а й урахувати регіонально-локальний фактор як один із домінантних і необхідних в європейській інтеграції.
Комітет регіонів складається з 222 постійних членів, які призначаються від регіональної і місцевої влади кожного з 27 держав-членів строком на чотири роки із правом повторного призначення, причому таке представництво здійснюється на пропорційних засадах, наприклад, від Німеччини, Франції, Італії й Великобританії — по 24 члени, від Іспанії — 21, Австрії, Бельгії, Греції, Португалії — і по 12, а від Данії, Фінляндії, Ірландії по 9. Більшість членів Комітету включаються у нього з урахуванням їхніх виборних повноважень — мери великих міст, глгви регіонів та ін. Призначення постійних членів Комітету й такої ж кількості помічників входить до компетенції Ради міністрів ЄС, який повинен прийняти з цього питання одностайні рішення на основі пропозицій кожної з держав — членів Союзу.
Комітет регіонів із числа своїх членів обирає голову, заступника голови й бюро Комітету строком на два роки. Він має свій регламент, що встановлюється ним самостійно, але підлягає одноголосному затвердженню Радою міністрів ЄС.
Специфічною особливістю Комітету регіонів ЄС є те, що він бере участь у процесі прийняття рішень Союзом тільки як консультативний орган. Однак Маастрихтський договір містить у собі положення, відповідно до яких Європейська комісія або Рада міністрів ЄС можуть не тільки звертатися до Комітету регіонів за консультацією з будь-яких питань, якщо вважають це доцільним, але й зобов´язані робити це по цілому колу питань:
1) освіта (ст. 126 Договору);
2) культура (ст.128);
3) охорона здоров´я (ст.129);
4) фонд регіонального розвитку (ст.130 8);
5) проектування транс´європейських комунікацій (ст.129 В);
6) проекти угод про структурні фонди (ст. 130 В).
Передбачений і механізм таких консультацій, причому Європейська комісія або Рада міністрів можуть поставити за обов´язок Комітету регіонів висловитися по запитуваному питанню в досить короткий строк (один місяць) і у разі запізнення — вони повноважні прийняти рішення, не враховуючи думки Комітету.
Комітет регіонів ЄС, що перебуває сьогодні на стадії реформування, має вісім спеціалізованих комісій, що відображають не тільки специфіку його діяльності як органу, який відображає інтереси місцевої влади, а й основні напрями європейської інтеграції, по яких буде здійснюватися інтенсивне міжнародне співробітництво. Це комісії з регіональної політики, економічного розвитку, місцевих і регіональних фінансів; упорядкуванню сільської зони; по сільському господарству, рибальству, охороні лісів, морів і гірської зони; по транспорту й комунікаційних мережах; урбаністській політиці; упорядкуванню території, охороні навколишнього середовища й енергетиці; освіті та вихованню; дослідженню космополітичних проблем, наукових дослідженнях, культурі, питаннях молоді й захисту інтересів споживачів; економічному і соціальному об´єднанню.
Слід зазначити, що розвиток міжнародних стандартів місцевого самоврядування в рамках ЄС пішов шляхом так би мовити якісного зростання, бо тут почали звертати увагу на якість послуг, які місцева влада надає мешканцям відповідних територій, а звідси — на якість управлінських послуг з боку виконавчих органів місцевої влади. Керівні органи ЄС сприйняли міжнародний стандарт 150 9001:2000 (системи якості менеджменту) та пристосували його вимоги до діяльності органів місцевого самоврядування.
Цей стандарт був розроблений Міжнародною організацією зі стандартизації (130), яка є світовою Федерацією національних органів по стандартизації. Основним завданням 180, яка була створена в 1946 р., є розробка міжнародних стандартів для сприяння міжнародній торгівлі та технічному прогресу.
Весь обсяг робіт по створенню й узгодженню проектів міжнародних стандартів виконується робочими органами 180 — технічними комітетами (ТК), підкомітетами (ПК) і робочими групами (РГ). Питаннями забезпечення якості займається ТК 176, який був організований у 1979 р. та очолюється Канадою.
У роботі ТК 176 активну участь беруть такі країни, як США, Велика Британія, Франція, Нідерланди, Японія, ФРН, Швеція, Австралія, Росія. На сьогодні стандарти 180 серії 9000 прийняті в якості національних усіма розвиненими країнами світу, тому не дивно, що держави — члени ЄС прийняли їх для свого внутрішнього користування. Більше того, загальноєвропейський ринок є основним законодавцем моди в сфері розвитку сертифікації, і сьогодні намітилася така тенденція, коли оцінка системи якості на відповідність стандартам ІЗО 9000 розглядається як обов´язкова умова сертифікації продукції.
Відповідно до міжнародних стандартів якості 150 9000, однією з умов успішної інтеграції відомих промислових підприємств у світову економіку є реорганізація їхньої управлінської структури. Найбільш перспективним можна вважати розвиток у державах-членах ЄС, а також сусідніх їм державах, у тому числі в Україні, сертифікації систем якості підприємств-виробників. Сертифікат на систему якості є документом, який: а) засвідчує всім фактичним і потенційним споживачам, що підприємство має всі можливості й спроможне забезпечити стабільність якості продукції, яка випускається; б) спроможний вплинути на формування суспільної думки про становище підприємства на ринку продукції і, як наслідок, надати підтримку у формуванні портфеля замовлень; в) може служити гарантом для інвестиційних компаній у наданні вагомої інвестиційної підтримки підприємству на розвиток потужностей та удосконалення виробничих процесів; г) може бути підставою для страхових компаній для укладання підприємством відповідних договорів про страхування; д) може бути підставою для юридичного захисту інтересів підприємства при виникненні будь-яких претензій з боку споживача.
Вважаємо, що інтерпретація цих вимог та можливостей на локальний рівень функціонування соціуму, в якому працюють органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, може суттєво вплинути на якість соціальних та комунальних послуг, що надаються ними населенню.
Цей напрям сертифікації, який був розроблений як єдиний комплекс вимог до систем якості та втілився у вигляді міжнародних стандартів серії 180 9000, набув значного поширення в усьому світі. На сьогодні ці стандарти визнані практично усіма країнами світу. В Україні діє вітчизняна версія такого стандарту.
Система якості (СК), розроблена у відповідності зі стандартом 180 9001:2000, — це структурований набір документів, який регламентує певні аспекти виробничої діяльності підприємства та включає політику в області якості, посібник з якості, методологічні інструкції (описання процедур) і робочі інструкції (протоколи, форми звітів, описання робіт та ін.). У цілому цей набір документів містить описання найбільш типових бізнес-процесів, що стосуються якості продукції, яка випускається, та послуг, що надаються.
Розробка документів СК є необхідною, але не єдиною умовою одержання сертифіката зі стандарту 180 9000. На думку визнаних аудиторів, таких як Мооау Іпїегпаїіопаї Псі, найбільш істотним моментом у підготовці компанії до сертифікації є впровадження СК.
Практика роботи на вітчизняному ринку показує, що найважливішою проблемою створення корпоративної СК є ефективна мотивація й навчання. Тільки за умови чіткого розуміння керівництвом органу місцевого самоврядування предмета, цілей, методології й практики впровадження СК, можливе досягнення позитивного результату.
Стандарт ІЗО 9001:2000 містить у собі визначальні базові набори правил і процедур, а також рекомендації, у відповідності з якими вибудовується управління в організаціях різних сфер діяльності, у тому числі в державній і муніципальній сферах.
Він розкриває в узагальненому й систематизованому вигляді світовий досвід ефективного управління (менеджменту). Стандарт не має обмежень по сферах застосування. Він рекомендований як для промислових підприємств, так і для органів державного та муніципального керування. Норми стандарту відображають мінімальні вимоги, які висуваються в усьому світі до органів місцевого самоврядування.
Методологічною особливістю стандарту 180 9001:2000 є те, що він висуває вимоги не стільки до якості продукції чи послуг, скільки до якості управління підприємством або організацією. Оцінює якість роботи будь-якої організації тільки споживач (клієнт). Для органів місцевого самоврядування основними клієнтами є населення та органи влади. Метою функціонування будь-якого органу влади має бути задоволення вимог клієнтів. Тому перше, що повинен зробити будь-який місцевий орган самоврядування, — це виявити і встановити вимоги та потреби своїх клієнтів.
Основний принцип, закладений у стандарт, — постійне поліпшення якості. Воно базується на виконанні моделі поліпшення, що описується "Колесом Демінга". Для безперервного поліпшення якості необхідне виконання чотирьох дій: планування; виконання запланованого; аналіз досягнутих цілей; оцінка результатів, зміна існуючих цілей або поставка нових.
Таким чином, сертифікація муніципальних утворень на відповідність вимогам стандарту 180 9001:2000 може служити об´єктивною оцінкою їхньої діяльності.
Сьогодні, коли в Україні здійснюється адміністративна реформа, головними завданнями якої є децентралізація державної влади та деконцентрація владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування, формування самодостатніх, дієздатних територіальних громад є нагальною потребамою подальшого демократичного розвитку держави. А ще однією з телеологічних домінант (цілей) адміністративної реформи є "формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система управління буде підконтрольною народу, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною". Таким чином, подальший розвиток місцевої та регіональної демократії, безперечно, сприятиме більш активному здійсненню пріоритетного курсу інтеграції України до європейських структур.