Муніципальне право України
§ 3. Європейська Хартія місцевого самоврядування
Поява Європейської хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія, ЄХМС) як першого системного документа в сфері побудови локальної демократії на континенті була спричинена нагальною потребою дати відповідь на запитання стосовно значення місцевого самоврядування в процесі європейської інтеграції та необхідності розробити загальні засади щодо уніфікації процесів його конституювання та інституцїоналізації на територіях держав — членів РЄ.
Прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування стало результатом багаторічної роботи різних європейських структур та свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичного суспільства.
Розроблялася Хартія з 1968 року, коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією прийняти Декларацію принципів місцевого самоврядування.
Ця ініціатива була підтримана консультативною Асамблеєю, яка в 1970 р. подала до Комітету міністрів РЄ розроблену спільно з Конференцією місцевих і регіональних влад Європи рекомендацію № 615, що містила ті самі положення, що й 64-та резолюція. Водночас Декларація носила досить загальний характер і не мала обов´язкової сили.
У 1981 році Конференція місцевих і регіональних влад Європи виступила з ініціативою розробки документа, який би мав конкретний характер і обов´язкову силу для держав — членів РЄ, враховуючи при цьому особливості їх конституційних систем та адміністративних традицій. Результатом цієї ініціативи стала 126-та резолюція Конференції місцевих і регіональних влад Європи, яка була подана до Кабінету міністрів РЄ в 1981 році.
У 126-й резолюції містився проект Європейської хартії місцевого самоврядування, яку пропонувалося прийняти у статусі європейської конвенції.
Наступні події розвивалися так: Кабінет міністрів РЄ передав пропозицію Конференції місцевих і регіональних влад Європи в Організаційний комітет з регіональних та муніципальних питань (СБКМ) для її подальшого розгляду на 5-й конференції міністрів європейських держав, які відповідають в своїх урядах за організацію місцевого самоврядування /Швейцарія/, 5-7 жовтня 1982 р.). З урахуванням результатів обговорення на цій конференції Комітет СБКМ переглянув текст проекту Хартії і подав його новий варіант на VI конференцію міністрів, що відповідають за місцеве самоврядування/Італія/, 6-8 листопада 1984 р.), де його було схвалено.
Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади В рі ііпіх країнах Європи положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи, яка б будувалася на принци-и і демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох документів, яий іии іиканий сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних Підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.
Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як важливого Інструменту демократичного розвитку і важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить те, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до цієї організації самий процес вступу ув´язувався з виконанням 13 обов´язків і 10 пов´язань, які підлягали виконанню і важ-´іпііг місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політику України із захисту прав людини, рамкою документа про правову й судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та цивільно-процесуального кодексів, нових законів про вибори і політичні партії), від реформуванню системи місцевого самоврядування ( її легалізації і легітимації).
Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року після вступу України в Раду Європи цілої низки документів РЄ — Хартії про регіональні мови й мови національних меншин, Європейської соціальної хартії і Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і подальшої реалізації яких шлях до об´єднаної Європи закритий.
Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції), Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської делегації у складі 12 чоловік мають звітувати перед Юридичним комітетом про хід виконання взятих зобов´язань.
Систематичне й логічне тлумачення положень цього документа дає підстави вважати, що, вступивши до РЄ в листопаді 1995 року, Україна вже з цього моменту мала визнати й імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території. Так само правомірно стверджувати, що, готуючись до вступу в РЄ, Україна мала усвідомлювати важливість цього та інших документів і вже до свого діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.
Цим пояснюється увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого самоврядування, до спроб усвідомити й порівняти її положення зі сформованими реаліями. Слід зазначити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості цього документа. Його характеризують як "стандарт місцевої демократії для країн — членів Ради Європи", "еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для всіх держав — членів європейської співдружності , один із результатів інтеграційних процесів, що проходять у Західній Європі, співвідносять з ним "правовий простір муніципальної діяльності на сучасному етапі демократичного реформування".
Проаналізуємо основні положення Хартії, що носять характер міжнародних стандартів, які мають як загальне значення для становлення, розвитку і функціонування системи місцевого самоврядування, так і профільне — у контексті їх реалізації в законодавстві України. Хартія складається із Преамбули та 18 статей, об´єднаних у три частини. Перша є основною (статутарною), дві інші мають процесуальний (технологічний) характер.
У Преамбулі містяться концептуальні положення, які пояснюють мотиви прийняття державами — членами РЄ цього документа і їх ставлення до локальної демократії. Тут необхідно насамперед виділити головну позицію держав — членів РЄ, яка полягає в тому, що органи місцевого самоврядування є однією з основ будь-якого демократичного устрою. Вони також вважають, що право громадян па участь в управлінні державними справами не тільки належить до демократичних принципів, воно може бути безпосередньо здійснене саме на місцевому рівні. Ту´г же констатується, що захист і зміцнення міського самоврядування в різних європейських країнах є значним внеском в побудову нової Сиропи на принципах демократії і децентралізації влади. Це передбачає існування місцевих органів самоврядування, які мають уповноважені для прийняття рішень органи, утворені демократичним шляхом, що мають широку автономію щодо своєї компетенції, порядку її здійснення і необхідних для цього засобів.
Фундаментальне значення має положення, яке міститься у ст. 2 Хартії і проголошує про те, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві або конституції країни. Слід зазначити, що, реалізуючи положення Хартії, у статті 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Понятійний характер має стаття 3 Хартії, що містить визначення поняття місцевого самоврядування і включає основні підходи і принципи автономії місцевих влад та їх взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. "Під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під власну відповідальність та в інтересах місцевого населення". Виходячи з раніше досліджених підходів до місцевого самоврядування в Україні, можна дійти кількох висновків. По-перше, в основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає, насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати, тобто фактично реалізувати значну частину державних справ. Отже, питання місцевого значення як специфічний об´єкт локальної демократії не визначаються і не виділяються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де йдеться про те, що державні справи мають вирішуватися в інтересах місцевого населення. По-друге, первинним суб´єктом місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, є не територіальна громада, а органи місцевого самоврядування.
Визначення місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково прийнято стаття 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, особливо в частині розуміння місцевого самоврядування як "права і реальної здатності" суб´єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання. Правда, таким суб´єктом в Україні є саме територіальна громада.
Вважаємо за необхідне звернути особливу увагу на доктринальну позицію деяких вчених про істотне "одержавлення" самої концепції місцевого самоврядування, що міститься в Хартії. Одні з них думають, що такий перекіс в акцентах став можливий через неправильний офіційний переклад цього документа. Якщо в наведеному вище перекладі, зробленому в Україні, привертає увагу вираз "здійснення регулювання й керування істотною частиною державних справ", то в Росії ет. З Хартії переведена так: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право й реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах міс-цевого населення - . Іакии офіційний переклад на російську мову випливає з ратифікації Європейської хартії федеральним законом РФ від 11 квітня 1998 р. Але є й інші переклади, що також належать до офіційних або близькі до них, а також авторські переклади, що призвело до несумісних тлумачень поняття місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії.
Досить пильну увагу привертає точка зору О.О. Замотаєва, який, проаналізувавши тексти Європейської хартії на англійській і французькій мовах та їх російський переклад, дійшов висновку, що з урахуванням неоднозначності англомовних і франкомовних термінів визначення поняття місцевого самоврядування, дане в Хартії, варто переводити так: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право й реальна здатність місцевих співтовариств регламентувати значну частину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в рамках закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.
Звідси висновок про те, що розходження в перекладі окремих термінів, даних у визначенні місцевого самоврядування Європейською хартією, не слід розцінювати як незначні різночитання, оскільки на основі тих чи інших варіантів перекладу складаються й різні концептуальні установки в розумінні й організації муніципальної влади.
Цє змушує фахівців глибше аналізувати зміст положень Євро-пейської хартії. Як наслідок, вони приходять до відповідних висновків, які ІСТОТНО впливають на якісно інше сприйняття муніципальної влади. ´Гак, М. Крагпов, ВИХОДЯЧИ з ТОГО, що у відповідному визначенні Європейська хартія оперує терміном "місцеве співтовариство", зазначає: "Дійсно, мало де можна зустріти справжнє самоврядування. Та й оцінка такої "дійсності" ще не може бути зроблена. Проте демократичне законодавство оперує саме терміном "місцеве співтовариство". Таким шляхом суспільство через державу резервує обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, у чому конкретно може виразитися реальне самоврядування людей у територіальному розрізі, суспільство вже сьогодні закладає таке юридичне розуміння, яке б не сковувало ініціативу людей, робило б саме їх, а не владні структури, що мають навіть на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самоврядування".
У частині 2 статті 3 Хартії закріплено перелік суб´єктів місцевого самоврядування, що реалізують безпосередньо або опосередковано самоврядні повноваження територіальних громад. "Де право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні й виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або якусь іншу форму прямої участі громадян там, де це допускається законом". Слід зазначити, що ці положення в основному відповідають статтям 140, 141, 143 Конституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 Закону України від 21 травня 1997 року, але, знову ж таки, вони не містять вказівки на первинний суб´єкт місцевого самоврядування, яким в Україні фактично є територіальна громада. Уявляється, що це нівелює її ініціативну роль як у становленні локальної демократії, так і в її реалізації. Отже, можна кон-стантувати, що конституційні й законодавчі формулювання місцевого самоврядування в Україні відрізняються більшою деталізацією і конкретизацією ролі територіального співтовариства як первинного суб´єкта місцевого самоврядування.
Принципове значення має стаття 4 Хартії, в якій закріплена сфера компетенції місцевого самоврядування, а також відбито процеси її становлення і динаміки. По-перше, тут чітко прослідковується залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної - державної влади: "Основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. Разом з тим, це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень". Нагадаємо, що ці вимоги в Україні дотримано. Конституція України закріплює основні повноваження місцевого самоврядування, вони деталізовані і конкретизовані в профільному Законі України від 21 травня 1997 року. Крім того, у поточних законах України закріплені окремі повноваження органів місцевого самоврядування (наприклад, "Про об´єднання громадян" від 16 червня 1992 р., "Про вибори народних депутатів України" від 25 жовтня 2004 р. та ін.).
По-друге, встановлюється самостійність і незалежність органів щ цевого самоврядування в межах власної компетенції: "Органи місцевого самоврядування в рамках, визначених законом, мають певну Свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, и і не виключено з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції Іншого органу влади". Цій вимозі відповідає положення ст. 4 про-´нні.ного Закону України від 21 травня 1997 року, який закріплює, і вред основних принципів місцевого самоврядування, принцип правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в межах Повноважень, визначених цим та іншими законами.
По-третє, закріплюються принципи оптимальної децентралізації і реальної керованості території: "Здійснення державних повноважень, як правило, має в основному покладатися на органи влади, найбільш близькі громадянам. Надання будь-яких з цих повноважень пішому органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії". 1 ´еалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення (>|)ганів місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоврядними повноваженнями, а також можливістю надання їм делего-Ваних повноважень (повноважень виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II "Організаційно-правова основа місцевого самоврядування" Закону України від 21 травня 1997 р.).
По-четверте, визначаються обсяг повноважень органом місцевого самоврядування і підстави їх обмеження та скасування: "Надані органам місцевого самоврядування повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть заперечуватися або обмежуватися іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках, установлених законом". Ця вимога Хартії знайшла відображення у ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 року, який регламентує загальну компетенцію сільських, селищних і міських рад. У ній закріплено, що ці ради є правоспроможними розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їхнього відання. Крім того, при регламентації повноважень виконавчих органів цих рад законодавець у статті 40 профільного закону застерігає, що, крім передбачених даним Законом повноважень, ці органи здійснюють ще й інші надані їм повноваження (повноваження, надані цим суб´єктам іншими законами України. — Авт.).
По-п´яте, передбачається можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий рівень за допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів: "При делегуванні повноважень центральними або регіональними органами місцеві органи самоврядування можуть, наскільки це можливо, мати свободу пристосовувати їх здійснення до місцевих інтересів". Концептуальні підходи до реалізації цього положення Хартії зазначені в частині 3 статті 143 Конституції України. Тут закріплюється механізм забезпечення делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади: держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об´єкти державної власності. Тут же закріплено, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Уявляється, що за таких умов органи місцевого самоврядування України навряд чи мають можливість вільно пристосовувати здійснення делегованих повноважень до місцевих інтересів. Додатковий аргумент на користь такого висновку міститься у статті 44 профільного Закону України від 21 травня 1997 року, який регламентує делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Якщо класична форма делегування повноважень передбачає їх передачу на добровільних засадах "згори вниз", то тут, по-перше, спостерігається фактична делегація повноважень "знизу вгору" — від районних і обласних рад (органи місцевого самоврядування асоційованого рівня) до місцевих державних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади). По-друге, таке делегування не є добровільним — у законі немає слів "можливо", "можуть", а є категорична вказівка — "делегують".
Нарешті, тут же трактується, визнається і закріплюється принцип місцевого самоврядування у відповідних територіальних одиницях і автономія органів місцевої влади через коректні взаємовідносини центру і місць, синергізацію їхніх інтересів: "У процесі планування і прийняття будь-яких рішень, що безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, необхідно консультуватися з цими органами, наскільки це можливо, роблячи це завчасно й у відповідній формі".
Слід зазначити, що це положення Хартії знайшло своє закріплення у статті 4 Закону України від 21 травня 1997 року у вигляді одного з основних принципів місцевого самоврядування — поєднання місцевих і державних інтересів. У статті 71 цього Закону, яка містить гарантії місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб, закріплено, що в разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які торкаються інтересів місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам і посадовим особам місцевого самоврядування. Аналогічне положення міститься у Законі України від 9 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації". Тут же закріплюється, що представники цих органів і посадові особи територіальних громад мають право на участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції (ст. 35).
Розвиток положень статті 4 Хартії містить стаття 5 цього документа, що закріплює принцип цілісності території, на якій функціонує орган місцевого самоврядування. Відповідно до нього стандартизується вимога, щоб за будь-якої зміни центральною владою місцевих територіальних розмежувань здійснювалися б консультації з відповідними органами місцевого самоврядування, а де це вирішується законом — то й шляхом проведення референдуму. Відповідно до Конституції (п. 13 ст. 92), територіальний устрій України, а, отже, і порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою має визначатися виключно законами України. У самій же Конституції України визначаються лише основні принципи й система адміністративно-територіального устрою України (ст. 132, 133), а також право Верховної Ради створювати й ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів та міст, відносити населені пункти до категорії міст, найменовувати і перейменовувати населені пункти.
Стандартизовані установки про право органів місцевого самоврядування на пошук оптимальних структур управління і засобів, що відповідають їхнім завданням, закріплюються у статті 6 Хартії. Тут реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідає місцевим потребам. Слід зазначити, що цей принцип знайшов своє закріплення в законодавстві України про місцеве самоврядування. У ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року закріплено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської рад вирішуються питання:
— утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу;
— внесення змін до складу виконавчого комітету і його розпуск (п. 3 ст. 26);
— затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання (п. 5 ст. 26);
— утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради (п. 6 ст. 26).
У другій частині статті 6 Хартії містяться вимоги щодо створення належних умов роботи й посадового кваліфікаційного зростання службовців самоврядування: "Умови роботи службовців органів місцевого самоврядування мають бути такими, щоб можна було забезпечувати добір висококваліфікованих кадрів, заснований на принципах урахування досвіду і компетентності; для цього необхідно забезпечити відповідні умови фахової підготовки, оплати і просування по службі". На жаль, профільний Закон України від 21 травня 1997 року не містить таких положень. Стосовно цього питання у законі є тільки поняття посадової особи місцевого самоврядування, під якою слід розуміти людину, котра працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядних і консультативно-дорадчих функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст. 1). Як бачимо, це формулювання не містить підходів, записаних у ст. 6 Хартії. Але такі вимоги закріплені у статтях Закону України від 16 грудня 1993 року "Про державну службу" , наприклад у статті 28 "Кадровий резерв державної служби", статті 29 "Навчання і підвищення кваліфікації державних службовців". Виходячи з того, що положення цього закону в більшій своїй частині поширюються на службовців органів місцевого самоврядування України, можна вважати, що згадані положення Хартії все ж знайшли своє закріплення в законодавстві нашої країни. Разом з тим, слід зазначити, що проблема була вирішена з прийняттям Закону України від 7 червня 2001 року "Про службу в органах місцевого самоврядування", в якому визначені вимоги щодо муніципальної служби були закріплені в більш розгорнутому вигляді.
Стаття 7 Хартії закріплює стандартні умови стосовно здійснення виборними особами повноважень на локальному рівні. Найважливішою серед них є умова, що має радше імперативний характер вимоги, відповідно до якої "статус місцевих виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення їхніх повноважень". Інші умови, які містяться в цій статті, немовби доповнюють і конкретизують цю вимогу, розкриваючи сутність і елементи правового статусу депутатського корпусу, що обирається безпосередньо населенням:
— статус місцевих виборних осіб має дозволяти одержувати відповідну грошову компенсацію на витрати при здійсненні своїх повноважень, а також, у разі потреби, компенсацію за упущену вигоду або заробіток і відповідне соціальне страхування;
— функції і діяльність, не сумісні з мандатом місцевої виборної особи, можуть бути встановлені тільки законом або основними правовими принципами.
Можна стверджувати, що правовий статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування (депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова), закріплений у Законі України від 21 травня 1997 року, відповідає вимогам Хартії про вільне здійснення ними своїх повноважень. Так, пункт 2 статті 49 Закону містить положення, відповідно до якого депутат:
1) представляє інтереси всієї територіальної громади;
2) має всю повноту прав, які забезпечують його активну участь у діяльності ради й утворених нею органів; ,´!) має право вирішального голосу з усіх питань, що розглядаються па сесіях рад, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких він обраний (п. 6 ст. 49);
4) має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, відповідним голові, керівникам органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території (п. 7 ст. 49), тощо. У рамках повноважень, закріплених у законі, цілком самостійним є сільський, селищний, міський голова (п. З ст. 42). Він несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (п. 4 ст. 42), проте при їх здійсненні він підзвітний, підконтрольний і відповідальний перед територіальною громадою, перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — ще й підконтрольний відповідним органам виконавчої влади (п. 5 ст. 42).
Міжнародні норми про адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплені у ст. 8 Хартії. Вони встановлюють, що такий контроль:
а) може здійснюватися тільки у формах і випадках, передбачених конституцією або законом;
б) може призначатися тільки для забезпечення дотримання законності й конституційності, включаючи також контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень;
в) має здійснюватися в такий спосіб, щоб міра втручання контролюючого органу відповідала значущості інтересів, які це втручання має захистити.
Щодо цих положень Хартії, Конституція України містить стаття 144, відповідно до якої органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов´язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування за мотивами їх невідповідності Конституції або законам України призупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Отже, по-перше, такий адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні можливий і є легітимним. По-друге, у рішення, прийняті органами місцевого самоврядування в межах законних повноважень, адміністративне втручання заборонене, за винятком випадків, коли такі рішення не відповідають Конституції і законам України. По-третє, можливе не пряме скасування, а тільки призупинення виконання такого рішення в установленому законом порядку (з дотриманням певної процедури) з одночасним зверненням до суду. Крім того, у статті 35 Закону України від 9 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації" міститься заборона на втручання місцевих державних адміністрацій у здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Таким чином, уявляється, що основні вимоги Хартії стосовно цього дотримані.
Найбільш детально, у кількісному й об´ємному аспектах, розроблена стаття 9 Хартії, що регламентує джерела фінансування місцевого самоврядування. Це є обґрунтованим, адже такі джерела складають фінансово-економічну базу місцевого самоврядування, на основі якої воно самостійно реалізує локальні інтереси, здійснюючи профільні функції.
Основними засадами формування фінансових джерел органів місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, є:
а) їх легальне існування, визнане і санкціоноване державою, а також свобода розпоряджання такими джерелами при здійсненні функцій самоврядування;
б) відповідність цих фінансових коштів (у кількісному аспекті. — Авт.) повноваженням органів місцевого самоврядування, на даним конституцією або законом;
в) наявність місцевих джерел прибутків, що покривають принаймні частину фінансових потреб місцевого самоврядування і право його органів на встановлення ставок місцевих податків і зборів;
г) наявність багатоваріантності фінансових систем місцевого самоврядування з метою їх адаптації до завдань і функцій місцевої демократії;
ґ) наявність процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів з метою коригування результатів нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування органів місцевого самоврядування, для захисту більш слабких у фінансовому відношенні аналогічних органів, без обмеження Свободи їхніх дій у межах власної компетенції;
д) погоджувальна процедура центру і місць при перерозподілі фінансів;
є) самостійність органів місцевого самоврядування у витраті виділених субсидій і наявність можливості їх доступу до внутрішнього ринку позичкового капіталу. Слід зазначити, що багато з перерахованих положень Хартії знайшли своє закріплення в законодавстві України. Насамперед, це стосується визначення матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування. Відповідно до статті 142 Конституції ними є рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об´єкти їхньої спільної власності, які знаходяться в управлінні районних і обласних рад. Тут же закріплено, що держава бере участь у формуванні прибутків бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.
Закон України від 21 травня 1997 року деталізує і розширює сферу об´єктів матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування. Зокрема, він включає в них позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, уточнює, що об´єкти природокористування мають бути в комунальній власності територіальних громад, а також змінює правовий режим об´єктів, що належать місцевому самоврядуванню і знаходяться в управлінні районних і обласних рад, із загальної власності на спільну (п. 4 ст. 16). Тут же закріплене положення про те, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (п. 6 ст. 16). Органи місцевого самоврядування, з урахуванням місцевих умов і особливостей, можуть - на підставі договорів перерозподіляти між собою окремі повноваження і власні бюджетні кошти, передавати органам самоорганізації населення відповідні кошти та ресурси, необхідні їм для реалізації своїх повноважень, а також здійснювати контроль за використанням цих коштів (п. 7 і 8 ст. 16).
Більш докладну регламентацію конституційних положень щодо матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування вміщує розд. III профільного Закону України від 21 травня 1997 року, в якому закріплено:
— право органів місцевого самоврядування на самостійне розроблення, затвердження і виконання бюджетів відповідно до цього Закону та Закону України про бюджетну систему (ст. 61);
— підстави державного контролю за витратами місцевих бюджетів, а також можливість вилучення (у Хартії — перерозподілу. — Автп.) з місцевого до державного бюджету частини надлишку (ст. 62);
— принципи формування прибуткової частини місцевих бюджетів (ст. 63) і порядок витрати коштів місцевих бюджетів (ст. 64);
— питання збалансування прибутків і витрат місцевих бюджетів, акумуляції позабюджетних коштів, установлення місцевих податків і зборів, участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах.
Уявляється, що більш повне й реальне сприйняття законодавством України положень Хартії стосовно джерела фінансування місцевого самоврядування можливе, по-перше, у разі позитивних змін в економіці країни, просування економічних реформ на локально-регіональному рівні. По-друге, з огляду на особливу важливість цих проблем для становлення і функціонування місцевого самоврядування, необхідна більш детальна регламентація питань, що регулюють упорядкування, виконання і контроль за виконанням місцевих бюджетів, а також збір і витрату місцевих податків і зборів здійснити в єдиному законодавчому акті, що істотно доповнить наявну нормативну базу України з питань місцевого самоврядування.
Стандарти співробітництва органів місцевого самоврядування, в тому числі й міжнародного, закріплені у статті 10 Хартії та будуть докладно розглядатися у розд. XIII монографії.
У статті 11 Хартії, яка ніби завершує основну частину документа, визначено право на вільне здійснення і дотримання закріплених конституцією і законодавством країни принципів місцевого самоврядування за допомогою встановлення судового порядку захисту цих прав. Слід зазначити, що і Конституція України (ст. 145), і профільний Закон України від 21 травня 1997 року (ст. 4) містять відповідні по. іоження/про те, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. Більше того, стаття 71 профільного Закону України закріплює, що органи й посадові особи місцевого самоврядування мають право на звернення до суду стосовно визнання незаконними ліпні місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Виходячи з того, яка увага приділяється місцевому самоврядуванню в європейській інтеграції, можна дійти висновку, що основна частина Хартії (ст. 1-11) регламентує найважливіші компетенційні і функціональні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми міжнародного характеру. Вони мають істотне значення для становлення і діяльності системи місцевої демократії на території сучасної демократичної держави. Без визнання конкретними державами цих норм, які є профільними міжнародними стандартами, за допомогою їх закріплення у внутрішньодержавному законодавстві й подальшому виконанні важко говорити про спільні підходи країн Європи до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств та їхніх представницьких органів як однієї з основ демократичного устрою, про гармонізацію їхнього національного законодавства в цій сфері, а отже, про беззастережне домінування інтеграційних тенденцій у рамках єдиної Європи.
Отже, необхідно зупинитися на механізмі сприйняття норм Хартії, який пов´язаний з процесуальним механізмом самого документа, закладеним у статті 12. Він полягає в тому, що, по-перше, документ може набрати чинності тільки при виконанні державою — учасницею Хартії 20 із ЗО пунктів першої частини Хартії. Тут же перераховуються 14 особливо важливих пунктів, 10 з яких мають бути обрані державою для обов´язкового і неухильного дотримання. Таким чином, Хартія, як і всі подібні документи, прийняті в рамках РЄ, заснована на принципі суб-сидіарності, а це означає, що вона покладає соціально-політичну відповідальність за вирішення майже всіх питань на уряди держав-учасниць.
По-друге, важливим елементом процесуального механізму Хартії є положення статті 13 про те, що конкретна країна, яка приєднується до цього документа, може "зазначити ті категорії органів місцевого і регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Хартії, або категорії, які вона має намір виключити зі сфери її застосування". Крім того, ст. 16 дозволяє країні "зазначити територію або території, до яких буде застосовуватися Хартія". Тут же встановлена процедура поширення застосування її на інші території країни, що були виключені з дії Хартії при приєднанні до неї. Вона реалізується за допомогою надання окремих повідомлень і декларацій на адресу Генерального секретаря РЄ.
Слід враховувати, що Хартія є закритим міжнародно-правовим документом, до якого можуть приєднатися тільки держави — члени РЄ шляхом її ратифікації, прийняття або схвалення з подальшою передачею на зберігання Генеральному секретареві РЄ відповідного документа про це (ст. 15). Крім того, певний прагматичний інтерес складають положення статті 17 Хартії, що закріплюють порядок її денонсації. Важливим при цьому є те, що країна-учасниця не може денонсувати Хартію до закінчення п´ятирічного терміну з дня набрання нею чинності для цієї країни. Це положення, очевидно, спрямоване не тільки на стабільну участь у міжнародному договорі, а й має стимулювати процес детального обмірковування держав при приєднанні до Хартії.
Важливо зазначити, що нині чинне національне законодавство України про місцеве самоврядування в переважній більшості сприйняло положення Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 року, яка виступає своєрідним концептом локальної демократії на Європейському правовому просторі. Реалізуючи свої міжнародно-правові зобов´язання зі становлення місцевого самоврядування, Україна прийняла ряд законодавчих актів національного характеру що регламентують правовий статус як самого інституту місцевого самоврядування, так і його органів.