Муніципальне право України
§ 5. Основні концепції щодо походження місцевого самоврядування у XX ст.
Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася в своєму існуванні, то на Заході теорія і практика демократичного управління йшли пліч-о-пліч, розвиваючись та вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20-30-х роках спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переважно пов´язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. В цей період висувається теорія функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у,місцевому, управлінні мають бути представлені не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники водночас є і користувачами, функціональне і представництво має забезпечити більш повне суміщення інтересів членів місцевих спільної´.
У період після Другої світової війни в Європі та США відбувався тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до неспроможності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали провідними принципами європейської політики. Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські і соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. та всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується цього принципу, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією із традиційних цінностей європейського політичного устрою.
Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері привели до появи муніципальних концепцій, пов´язаних з теорією держави соціального добробуту, серед яких насампередінеорія соціального обслуговування. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє інтереси усіх класів та прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один із проявів надкласової природи держави загального добробуту. Ця теорія робить наголос на тому, що одним із основних завдань муніципалітетів є організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, мало подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління, з іншого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем та місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежність від центральної влади. Еволюція місцевого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у адміністративну та фінансову залежність від уряду і міністерств".
Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування стверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогодні зустрічаються прихильники громаді вської ніколи місцевого самоврядування.
Здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральній влади у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні вчені, як правило, тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських учених, муніципалітети не є нерегульованою "державою в державі", але виступають як місцеві політичні одиниці з відносною незалежністю, яка вписується в загальну систему держави. Аналогічних позицій дотримуються М. Мутталіб і М. Алі Хан, які стверджують, що "положення про місцеве самоврядування як невід´ємне право населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць більш не є актуальним", оскільки місцеві органи "діють як агенти держави, а місцеве управління в цілому є інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною".
Порівнюючи різні точки зору на природу місцевого управління та самоврядування, російський дослідник О.Т. Черкасов робить висновок про певну дуалістичність позицій місцевого управління в рамках державного механізму. З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим та організаційно уособленим елементом державного механізму, який залежить від центру та виступає в якості адміністративної організації з надання послуг населенню у відповідності із загальнонаціональними стандартами та загальним політичним курсом центрального уряду. Однак, на відміну від суб´єктів федерації, автономія територіальних громад має не конституційний, не законодавчий, а лише адміністративний характер. Місцеві органи не мають так званої компетенції встановлювати свою компетенцію, тобто самостійно визначати коло своїх повноважень, оскільки встановлюються вищестоящими органами, а також судами.
З іншого боку, на його думку, місцеві органи мають свою легітимність, враховуючи, що вони формуються безпосередньо населенням або за участю населення. Окрім того, вони мають певну самостійність, оскільки володіють власними фінансовими (податки, які стягуються па користь територіальної громади, збори, інші грошові надходження), матеріальними (муніципальна власність) та людськими (штат службовців) ресурсами, а також юридичними повноваженнями (наприклад, можливість укладати договори та порушувати позови). Звідси загальний висновок, що місцеве управління, з одного боку, залежить від центральної влади і є своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні нижче центрального, а з іншого — слугує легітимним відображенням ідей місцевих спільнот.
Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знайшов своє відображення в теор ії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і, відповідно, повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування не залежать від держави лише в громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як державні органи, що виконують її функції і повноваження. Відповідно, і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділя-´ тися на так звані "власні" і "делеговані". Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.
Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво у нашій країні. Теорії як грома-дівського, так і державницького напряму істотно вплинули на зміст відповідних положень Конституції України та законодавства про місцеве самоврядування. Так, за статтею 7 Конституції в Україні "визнається" місцеве самоврядування, що зводить даний інститут у ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу статтю 140, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб´єкт міс це кого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір у нашій, країні зроблено на користь громадської теорії. Про це свідчить і тон ´´факт, що місцеве самоврядування здебільшого самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як "природних" населених пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб´єктом місцевого самоврядування. У цьому зв´язку варто зазначити, що Конституція України і профільний закон про місцеве самоврядування 1997 року, декларуючи статус територіальної громади як провідного, центрального суб´єкта, є "надреволюційними" та, безумовно, "йдуть далі" навіть Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 року, розглядаючи систему місцевого самоврядування через призму "людського вимірювання", тобто від конкретної особи, людської спільноти, тоді як Хартія опікується системою бюрократичних інституцій — органів місцевого самоврядування. Однак ці норми залишаються декларацією, механізму функціонування територіальних громад, умов для формування дієздатного місцевого самоврядування, а звідси — розвитку муніципальної влади, на жаль, створити не вдалося.
Водночас чимало важливих положень Конституції написано в дусі державної теорії. В них послідовно проведиться ідея, що коріння місцевого самоврядування у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, тобто за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом". На користь державної теорії "працює" і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоча і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Державницький підхід проводиться також в профільному законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна громада фіксується як первинний суб´єкт муніципальної влади, то в Законі закріплюється фактична конкуренція суб´єктів локальної демократії — якщо територіальна громада буде не здатна здійснювати своє право на місцеве самоврядування (а хто це буде визначати, залишається не відомим), то воно буде здійснюватися під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, фактично усуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свідчать про те, що держава потенційно не довіряє територіальній громаді і в будь-який час може повернутися до централізованого управління, тим більше, що виконавчі органи рад наділені цим Законом не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади, в межах реалізації яких вони фактично трансформуються в одержавлені структури. Крім того, згідно зі статтею 143 Конституції України, з питань здійснення повноважень органів державної виконавчої влади нони підконтрольтгі відповідним органам державної виконавчої влади. До того ж, колосальний обсяг делегованих повноважень фактично унеможливлює здійснення справ громадських. Тому, на думку деяких учених, прогноз реалізації такого сценарію не є безпідставним. Думається, що політико-правові вчення про походження місцевого самоврядування, сформульовані протягом століть вітчизняною та зарубіжною науковою думкою, не втратили своєї актуальності до наших днів, а знання уявлень про природу місцевого самоврядування, взаємозв´язок держави та інститутів громадянського суспільства необхідне для успішного вирішення проблем формування місцевого самоврядування в сучасній Україні.