Муніципальне право України
§ 4. Комбіновані (громадсько-державницькі) та анархо-синдикалістські підходи до місцевого самоврядування
Відносно самостійними концепціями місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в рамках юридичної школи конституційного права (Ю. Панейко, О. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього погляду, органи самоврядування виконують функції державної влади, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів.
Так, Георг Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне, яке є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллі-неком, громади мають подібно до держави територію, населення та самостійну владу. Але відрізняються тим, що цій владі ніколи не належить первинне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право владарювати, дароване їй як індивідуальні права. Власне право владарювання громади, у Г. Єллінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави".
Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної адміністрації, Юрій 1 Іанейко вважав, що хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, за всіх часів, проте самоврядування, як правне поняття, постало тоді, коли ставлення монарха до підданих в абсолютній державі почало перетворюватися зі ставлення влади в правне ставлення, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічних прав і це становище її супроти державної влади перенесено на існуючі колективи, передусім на громади. З моменту, коли конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об´єднання і включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньому значенні; тим самим постала і наука про самоврядування.
На рубежі століть значну активність виявляли анархо-синдикалістські теоретики та практики, які вбачали у самоврядуванні заперечення держави. По суті у рамках анархістського напряму сформувалася анархо-синдокалістська теорія місцевого самовряду-вання. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. були схильні вбачати у самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Основоположником анархізму іноді вважають У. Годвіна, однак він пропонував не негайне зниіцення держави, що є наріжним постулатом анархізму, а мінімізацію ЇЇ функцій з можливою наступною ліквідацією. Засад-ничі положення анархізму були сформульовані у 40-х роках XIX ст. П. Прудоном, який запровадив термін "анархія", та М. Штірнером. Політичну доктрину анархізму розробили М. Бакунін і П. Кропоткін. До відомих теоретиків цієї суспільно-політичної течії належать також Дж. Белделлі, Е. Рекліо, Б, Такер, Д. Уоррен, К. Хесс та ін.
Спільним для ідеологів анархізму є критика капіталізму і проголошення необхідності його заміни іншим ладом за умови ліквідації ! держави. Державу вони вважали другою після церкви основною помилкою людей. Будь-яка концентрація, централізація влади проголошувалася несумісною зі свободою. Висловлювалися застереження і щодо переродження соціалістичної держави, в якій народні обранці та чиновники можуть зловживати службовим становищем, посилаючись на "державний інтерес".
Заперечення теоретиками анархізму держави спричинило невизнання нав´язаних зовні, хай навіть рамкових принципів діяльності вільних асоціацій та об´єднань індивідів, у тому числі органів місцевого самоврядування. М. Бакунін, наприклад, вважав, що "експлуатація та управління, з яких перша дає засоби управляти та складає необхідну базу, так само як і мета будь-якого управління, яке, у свою чергу, гарантує та узаконює можливість експлуатації, є двома нероздільними сторонами того, що називають політикою. З початку історії вони складали власне реальне життя держав".
Інший ідеолог анархізму Л. Гумплович стверджував, що протилежністю до "державної діяльності" в більш вузькому її значенні є поняття "самоврядування"... Якщо "самоврядування" слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то його можна розглядати, безумовно, .лише як доповнення до необхідної діяльності держави, а отже уявляти його лише в обмеженому обсязі. За Л. Гумпловичем, самоврядування проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми спілкування та союзи; наділені правом самоврядування вони відають великою або малою кількістю своїх громадських справ за допомогою ними ж обраних представників та посадових осіб. Найменшими самоврядними організмами є громади.
Відомо, що для анархізму характерне висування і розвиток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також самоврядування, самоорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. В проектах анархістів планувалося створити місцеві представницькі органи громадського самоврядування — міські союзи та ради, міські думи та районні управи; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми союзів та рад, анкетно-статистичні бюро; інші інституції — виборний суд, міліція (міська армія), добровільна армія самооборони, різні "громадські служби" тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися різні форми безпосередньої демократії та громадської самодіяльності — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби тощо, які мали компенсувати в організаційному плані відсутність держави. Так, П.Ж. Прудон, по суті, ототожнюючи самоврядування і анархію, розумів федерацію як договір, контракт, угоду, союз, завдяки якому група глав сімей, об´єднання кількох громад або держав зобов´язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — за комунами і провінціями та адміністративно — за окремими галузями суспільного життя. Л. Мамут зазначає, що для визначення самоврядування П. Прудон обрав англійський термін, який, на його думку, точніше передає соціально-лрганізаційний сенс анархії.
Наприкінці XIX — на початку XX ст. набули поширення соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального (комунального) соціалізму, її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідеологів цієї теорії були М. Загряцков та М. Курчинський. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повної демократизації місцевого життя. Першого вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, — наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати життя на нових засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти І центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади в суспільстві.
Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного з соціалізмом у звичному для нас (радянському) значенні не має. Тези муніципального соціалізму висувалися більшістю буржуазних партій. Ця ідеологія знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г. Плеханов писав, що самоврядування незрівнянно "краще, ніж бюрократичний режим у новому політичному устрої". Під час революції 1905-1907 рр. між Плехановим та біль-- шовицьким напрямом РСДРП виникли серйозні суперечності з питань організації місцевого самоврядування. В. Ленін вважав доктрину муніципального соціалізму політично ілюзорною та теоретично помилковою. На його думку, він відволікає маси від класової боротьби і є "соціалізмом у питаннях місцевого управління. Те, що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфери муніципального соціалізму. У нього ж ми знаходимо тезу про те, що місцеві органи завжди залежні від реакційного центру, який в умовах капіталістичної держави, безумовно, знищить будь-яке місцеве самоврядування. За образним висловом В. Леніна, "якщо центральна влада не буде повною мірою демократичною (республікою та ін.), то місцеві влади можуть залишитися лише у дрібницях автоном-ними, самостійними лише у питанні про луження умивальників.
Перемогли погляди В. Леніна. В резолюції IV з´їзду РСДРП перед пролетаріатом висувалося подвійне політичне завдання: утворення тимчасового революційного уряду та організація революційного місцевого самоврядування у всіх листах та громадах, які підтримують нову владу. Безумовно, позиція прихильників муніципального соціалізму була неприйнятна для більшовицької партії. Ставлячи перед собою мету завоювати державну владу, більшовики зосередили зусилля па вирішенні цього завдання. Природно, що місця у теорії та практиці радянського будівництва муніципальній владі не було.
Певний інтерес до питань місцевого самоврядування проявлявся у період непу. Однак, незважаючи на це, поняття "самоврядування" в його класичному розумінні так і не було поновлено в правах. У другій половині 20-х років стали з´являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з´явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким шляхом, на якому самостійності територій не було місця.