Муніципальне право України
§ 3. Державницький підхід до місцевого самоврядування
У другій половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіги в управлінні суспільством своїми вищими цілями зійшла з історичної арени і поступилася місцем державній (державницькій) теорії походження місцевого самоврядування.
На відміну від громадської теорії, теорія місцевого самоврядування вбачає в ньому частину держави та розглядає владу місцевого самоврядування як різновид державної. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-і роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування є однією з форм організації державної влади. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною.
Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Лоренцем Штейном і Рудольфом Гней стом та більш детально розвинуті їхніми послідовниками. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних засадах1".
За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядішх органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування мають своїм джерелом державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передавати повноваження на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною". Однак, на відміну від центральної державної влади, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління, Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".
Згідно з теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою, по суті, не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише доцільність: є справи, щодо яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установками (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а щоб вирішити безпосередньо їм відомі проблеми місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".
При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основних напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їхню думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно або в тому, що вони обираються на посади, а не призначаються. Р. Гнейст вбачав істотну відмінність самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними. Саме в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, гарантує, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві і таким чином буде досягнута гармонія держави і суспільства.
Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн, який вважав, що самоврядування є "першою формою, в якій здійснюється ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян в функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки природі цих відносин, які породжують та роблять необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність в межах своєї сфери утворювати основні форми та органи держави і таким чином застосовувати принципи згідно з державним устроєм урядового права.... Саме тому громадівський устрій є основою будь-якого самоврядування. Народ без вільної громади за будь-якого вільного державному устрою буде невільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він стверджує, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу.
Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державної влади. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка відносно держави є особливою юридичною особою публічного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власника-. ми, вступати в різноманітні зобов´язальні відносини. Така майнова правоздатність надає самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб´єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення, функцій державного управління.
В українській політико-правовій думці також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокрема, М.І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має співіснувати із системою державних органів, причому муніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи з великих організацій, що охоплюють великі райони і групи населення, аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сотень родин". В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сформульований ученим політико-економічний принцип: "Кожна муніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами має бути покладене правило, щоб усе/що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. Туган-Барановського, має стати "першою корективою" до "централізуючого начала державності".
Демократичний за суттю, але значною мірою державницький підхід до влади та самоврядування спостерігався у роботах видатного українського вченого М. ГІалієнка. На його думку, державна влада за своєю суттю — це явище колективно-психологічного характеру, яке визнається підвладними17. Він стверджував, що державна влада та право повинні служити загальному добробуту, а не інтересам окремих осіб, груп населення або суспільних класів. При цьому формою самообмеження держави виступає місцеве самоврядування, під яким він розумів таке управління, коли місцевому населенню надається право самостійно відати завданнями державного управління на місцях під контролем уряду щодо законності дій органів місцевого самоврядування... Держава, на його думку, ніби говорить: "Ви будете самостійно вирішувати ті чи інші справи на підставі наданого вам статуту або так, як, на вашу думку, корисно та доцільно, але тільки за однієї умови! Вам передається влада адміністративна у певних межах та обсязі, отже, ви не маєте права видавати власні закони, це належить владі верховній, державній. Закон надає вам право вирішувати лише місцеві, адміністративні справи за допомогою своїх виборних осіб та шляхом самообкладання, не порушуючи прав третіх осіб, інших союзів та законів, за цим буде слідкувати уряд"... Місцеве самоврядування ... дається державною верховною владою, законами самої держави... Джерело влади самоврядного союзу перебуває у верховній владі держави.
Тобто, автори, по суті, акцентують увагу на похідному, вторинному, дарованому державою характері самоврядної влади. Муніципальна влада за цією концепцією є різновидом державної, її продовженням на місцевому рівні.