Муніципальне право України
§ 2. Громадівський підхід до місцевого самоврядування
У процесі становлення та розвитку муніципальної науки сформувалося декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту та особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно, стає гаслом більшості політичних рухів та політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був Алем и де Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асоціацій та громад Сформульована теорія пр иродних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на управління з усіма негативними сторонами, коли увага
теоретиків філософії держави та права перемістилася а конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. де Токвіль, О. Лабанд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б.М. Чичерін та інші вчені.
Ця теорія поряд з трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) вимагала визнати четверту — громадівську (муніципальну). Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає Ш За А. де Ток-вілем, громада є тим "об´єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"4. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він вбачав реальну альтернативу державній автократії.
Отже, перші концепції локальної демократії виходили саме з розуміння місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади — публічної влади територіальної громади (муніципальної влади). Найбільш поширена у ті часи теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях конституції Бельгії 1831 року про особливу "громадівську" владу, а також у розробленій франкфуртськими Національними зборами конституції 1849 року, яка містила статті про особливі основні права громад.
На думку прихильників цієї теорії, соціальна основа муніципальної влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада є інституцією, рівною державі. Вона має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужува-ний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади/Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави. Основоположними висновками цієї теорії є:
1) коло громадських справ є відмінним від справ державних;
2) громада є суб´єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме;
3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади;
4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державі"
Логічним продовженням цієї теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія походження місцевого самоврядування, яка І зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб´єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О.І. Васильчиков, В.М. Лещков тощо. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади відповідно їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб´єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування — запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада, недержавна за своєю природою,
має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються "самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.
Обидві теорії набули свого розвитку у громадській (громадівській) теорії походження місцевого самоврядування. Найбільш відомими представниками цієї теорії були вже згадувані В.М. Лешков та О.І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справами. Тобто вона виходить а протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. У протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Оскільки органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї справи. За цією теорією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом "дозволено все, що не заборонено законом".
Прихильник цієї теорії П.М. Подлігайлов вважав, що децентралізацією та самоврядуванням слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію громад, зосереджує повністю всі місцеві справи у віданні самої місцевої спільноти, при цьому остання не лише обирає зі свого середовища всіх посадових осіб, а й безпосередньо підпорядковує їхні дії своєму контролю. Розглядаючи місцеве самоврядування як "питання, яке має невимірно величезну державну важливість та зачіпає рішуче всі різноманітні сторони складного народного життя", П.М. Подлігайлов зазначав, що "за відсутності самоврядування центральна влада або повністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і проблеми таселення, визначаючи своїм агентам на місцях безумовно виконувати тільки свої вимоги, або, бажаючи йти назустріч цим проблемам наказує піклуватися про їх задоволення, чим санкціонує свавілля", тому що ці особи є чужими для даної місцевості та її проблем.
Усі місцеві інтереси добре відомі тільки самому місцевому населенню, яке до того ж найбільше зацікавлене в їх правильному задоволенні". Тому ці питання "повинні розроблятися в тій установі, яка для цього є найбільш компетентною — в органі самоврядування".
Про кардинальну відмінність місцевого самоврядування від державної влади писав і відомий учений П. Корф. На його думку, та чи інша організація та діяльність вищого державного управління, безумовно, має велике значення, але розуміння питань, які йому належить вирішувати, є покликанням інтелігентної меншості, здебільшого недоступної для маси, якій іноді бракує часу перейматися державними питаннями. А між тим, поки десь там обговорюються питання та інтереси вищого порядку, тут, внизу, життя не стоїть на місці. Державний бюджет, стан збройних сил країни, міжнародні відносини, державний кредит — усе це розуміють далеко не всі. Та навіть те чи інше вирішення державних питань менше підбивається на повсякденному житті населення, аніж розкладка і стягування місцевих податків та зборів, боротьба з крадіями та розбійниками, розрахунки хазяїв з робітниками, сільські шляхи, пожежі, лікарні, початкові школи. При цьому, незначні зміни у місцевому управлінні — ближчі, а тому й важливіші для населення, ніж перетворення цілого міністерства.
Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадівський соціалізм), у своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу догори" політично вільній державі; свобода всіх "живих складових частин народу", взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної Спілки" детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої мало стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно — вищого чи нижчого типу".