Муніципальне право України
§ 5. Проблеми підготовки спеціалістів із питань муніципального права та місцевого господарства
Специфіку діяльності професіонала в сфері теорії муніципального права та практики місцевого господарства, а також відповідну до неї еволюцію системи підготовки муніципальних кадрів яскраво ілюструє історичний та сучасний досвід країн з розвинутою системою місцевого самоврядування.
Так, наприклад, у Німеччині перші вищі навчальні заклади, спеціально утворені для надання муніципальної освіти, були створені ще на початку хх ст. У 1911 року у Дюссельдорфі була заснована Академія комунального управління з юридичним ухилом, перетворена у вищу школу в грудні 1917 року. У 1914 році у Кельні була відкрита Вища муніципальна школа.
Варто згадати й позитивний вітчизняний та російський досвід підготовки муніципальних кадрів наприкінці XIX — у першій чверті XX ст. Муніципальні спеціалісти завжди користувалися особливою повагою як населення, так і представників органів влади: від якості їх підготовки та професіоналізму залежали робота громадського транспорту і надання якісних комунальних послуг, медичне та культурне обслуговування тощо. Почесне місце в суспільстві завжди посідали правознавці, важлива роль відводилася фінансовим працівникам та банківським службовцям, земським та міським статистикам. Усі вони мали спеціальну освіту, гарантією якості якою були відповідний диплом та щорічна практика кваліфікаційних іспитів.
Більше того, в Росії кожний міський орган самоврядування спеціалізувався на будь-якій галузі міської діяльності. Існували особливі "муніципальні школи" (напрями): Московська славилася вмінням організовувати міські фінанси; Рязанська — архітектурною школою; Київська — школою комунального господарства, яка першою втілювала всі новаторські ідеї в цій сфері; Харківська — глибокою розробкою теорії муніципального самоврядування; Санкт-Петербурзька — витонченим підходом до формування архітектурно-художнього вигляду мита. Кожне з цих міст працювало не тільки на себе, а й на спільну справу, готуючи спеціалістів, розроблюючи норми і правила організації міського життя.
Наприкінці XIX ст. в усіх університетах Російської імперії читалися курси з місцевого права та фінансів (П. Гензель, Г. Озеров, М. Загряцков та ін.). Кадри спеціалістів готувалися розгалуженою системою навчальних закладів. їх бурхливий розвиток випадає на початок XX ст. У 1904 році в Петербурзькому інституті цивільних інженерів ставилося питання про відкриття кафедри з міського будівництва (по типу вже існуючої кафедри Зітте у Відні), але вона так і не була відкрита. У 1908 році виникає факультатив з міського господарства в Московському комерційному інституті. Відкриваються курси з міської гігієни в Санітарно-технічному інституті Петербурга.
У 1909 р. почалася спеціалізація підготовки кадрів. Москва (Московський комерційний інститут — М. Загряцков, П. Гензель) та Київ (Київський політехнічний інститут — Г. Дубелір) готували працівників земського та міського господарства. Петербург випускав спеціалістів з міського планування (Академія мистецтв — М. Перетяткович). У 1910 році питання підготовки кадрів обговорювалися на І з´їзді російських міських діячів в Одесі (Г. Дубелір, В. Семенов). У 1914 році виходить перший підручник з планування та забудови міст і викладається курс у Ризькому політехнічному інституті (А. Ен-шем).
До 1914 року належить перший проект спеціального вищого навчального закладу в Києві із земсько-міської справи. Міська дума Києва навіть виділила ділянку землі під забудову, але війна зірвала ці плани. До ідеї відкриття спеціальних навчальних закладів для земсько-міських діячів повернулися у 1918 році Планувалося відкрити два навчальних заклади: із земсько-міської справи в Києві та з підготовки спеціалістів для місцевого самоврядування (по суті — "менеджерів сфери освіти") в Уфі. На цей раз на заваді став "воєнний комунізм" і Декрет РНК та ВЦВК, якими, по суті, ліквідовувалося самоврядування.
Щоправда, певне повернення відбулося вже в 1919 р. у зв´язку з прийнятим VII Всеросійським з´їздом рад курсу на децентралізацію господарського управління. У 1922 році в Петрограді при Музеї міста (3. Френкель) відкрилися курси комунальних працівників, які в 1925 році були реорганізовані в технікум, а в 1929 році — в Інститут комунального господарства (Г. Дубелір).
У Москві перші курси при Музеї міста утворюються у 1925 році (М. ІЦепкін, А. Вернер, М. Ситін), а наступного року за рішенням Головного управління комунального господарства НКВС організовує курси з міського планування при МВТУ, які з часом перетворилися у факультет (А. Іваницький). У 1930 році вони стали базою ДЛЯ організації комунального відділення Всесоюзного архітектурно-будівельного інституту, реорганізованого в наступному році в Інститут комунального господарства. В Ростові-на-Дону та Новочеркаську на кафедрах місцевого управління та господарства читає свої курси Л. Веліхов. Відкривається Комунальний інститут у Харкові (1925 р.). Ллє територіальна реформа 1925-1928 років та курс на індустріалізацію остаточно знищили інститут самоврядування, а разом з ним зникла і потреба в підготовці професійних кадрів.
Інша ситуація склалася в зарубіжних країнах, зокрема в США. Глибокі та кардинальні зміни у соціальному та економічному розвитку суспільства в динамічному XX ст. привели до появи нової професії в галузі розвитку місцевих спільнот, а потім і відповідного напряму в науці. Так, у післявоєнний період в США утворюється система підготовки кадрів в галузі розвитку територіальних громад. Запровадження предмета "Розвиток місцевих спільнот" в університетський навчальний процес американські автори пов´язують з іменем У. Біддла, який з 1947 року почав викладати курс "Динаміка спільноти" в Ерлхемському коледжі (Річмонд, штат Індіана). Сьогодні аналогічні навчальні курси існують у більш ніж 80 американських університетах і коледжах.
У довіднику "Навчальні та освітні програми по розвитку місцевих спільнот", укладеному в 1987 році американським дослідником У. Робертсоном, наведено перелік 39 вищих навчальних закладів, які видають дипломи за спеціальністю "Розвиток місцевих спільнот". Також він називає 52 програми, частина яких безпосередньо орієнтована на підготовку спеціалістів даного профілю, частина — на поглиблене вивчення курсу "Розвиток місцевих спільнот" за суміжними спеціальностями. Зростає кількість навчальних закладів, які здійснюють підготовку магістрів. У 1977 році їх було лише п´ять. У 1987 році вже сім навчальних закладів США надавали своїм випускникам ступінь магістра безпосередньо за цією спеціальністю та 17 американських і канадських — за суміжними професіями, але з поглибленою підготовкою в галузі розвитку територіальних громад.
Програми підготовки магістрів включають не тільки навчальні дисципліни спеціалізації, а й базові навчальні предмети, зокрема антропологію, соціологію, психологію, економіку, географію, соціальну діяльність та дорослу освіту.
Спостерігається тенденція спеціалізації у підготовці спеціалістів з розвитку місцевих спільнот. Значного поширення набули п´ять напрямів спеціалізації: планування розвитку місцевих спільнот; економічний розвиток місцевих спільнот; проблеми міста; розвиток села; місцеве управління. Називаються й інші напрями: соціальний розвиток, розробка та оцінка програм розвитку місцевих спільнот, організація місцевої спільноти, освіта в місцевих спільнотах (егкісаііоп), дослідження місцевих спільнот, робота з молоддю та особами похилого віку, міжнародний розвиток місцевих спільнот.
Таким чином, сучасна система "ікстеншн" склалася в результаті розвитку кількох напрямів: 1) практичної діяльності з надання широкомасштабної допомоги людям в адаптації до швидких радикальних змін у соціальному, економічному, культурному, екологічному середовищі, а отже, в способі їхнього життя; 2) підготовки кадрів професіоналів з університетською освітою, здатних забезпечити процес розвитку на рівні територіальних громад; 3) формування наукового напряму, покликаного усвідомити процеси, які відбуваються в територіальних громадах, та створити інструменти управління розвитком; 4) розвитку структур та каналів передачі наукової інформації у формі прикладних знань з метою планованого розвитку територіальних громад.
Значний інтерес викликала організація системи "ікстеншн". У загальній структурі університету, наприклад у штаті Вісконсін, виділяються два автономних напрями — стаціонарна освіта та університетська система розвитку освіти ("ікстеншн"). У свою чергу, університетська система розвитку освіти включає три великих підрозділи: відділення університетської підтримки розвитку місцевих спільнот; відділення розвитку безперервної освіти; відділення розвитку телекомунікаційних засобів та програм освіти.
Кожний підрозділ виконує відповідні його назві функції. Безпосередньо роботою з територіальними громадами займається відділення університетської підтримки розвитку місцевих спільнот, яке використовує університетські ресурси.
Описуючи сучасний стан системи "ікстеншн", важливо зазначити, що, встановивши міцні зв´язки з територіальними громадами, з одного боку, та науковими і навчальними підрозділами університетів — з другого, вона не стала структурним елементом ні місцевих адміністрацій, ні університетів. Система "ікстеншн" зберігає автономію, має свій бюджет і структуру, самостійно визначає стратегію і концепцію розвитку.
Залежно від характеру діяльності персонал університету поділяється на різні категорії: 1) викладачі (гасику) переважно зайняті навчально-педагогічною роботою в системі стаціонарної освіти, але за необхідності їх залучають до проведення занять, які організовуються відділеннями університетської системи розвитку освіти; 2) дослідники здебільшого працюють у дослідницьких інститутах університету та його підрозділів; 3) спеціалісти зайняті переважно розробкою та реалізацією програм, орієнтованих на різні групи населення, місцеві уряди і організації.
Головна діюча особа в системі — агент з розвитку місцевої спільноти. З одного боку, він є штатним працівником "ікстеншн" і отримує заробітну плату у центральному управлінні цієї служби, з іншого — мешкає та працює у певному графстві. У своїй діяльності він орієнтується на потреби територіальної громади, отримуючи при цьому науково-методичну та будь-яку іншу підтримку від центральних установ "ікстеншн". Будучи порівняно молодою, ця професія відрізняється тим, що не має жорстких меж, окреслених певною галуззю знань чи виробництва, як, наприклад, професія архітектора чи фінансиста, її витоки можна шукати в таких сферах діяльності, як географія, ділове адміністрування, громадські фінанси, міське планування, політична економія тощо. Однак тут є суттєве зауваження. Професія, пов´язана з розвитком місцевих спільнот, запозичує із цих сфер не танта, ініціатора розвитку, організатора місцевої спільноти. Так, як консультант спеціаліст з розвитку надає точну технічну інформацію, забезпечує поширення знань та вмінь, необхідних для вирішення проблеми в тій чи іншій ситуації, пропонує варіанти можливих рішень. Як ініціатор розвитку територіального колективу він виконує роль каталізатора змін, прагне об´єднати людей та надати їх об´єднанню найбільш оптимальної організаційної форми. Він виступає не стільки у ролі експерта, скільки в ролі посередника між місцевою спільнотою та бюрократичними структурами, які можуть надавати технічне сприяння в реалізації конкретного проекту.
Слід зазначити, що межі між різними ролями є здебільшого розмитими. Спеціаліст може розпочати діяти як організатор територіальної громади, а потім із зміцненням позиції групи (організації), яку він презентує, змінити цю роль і діяти як консультант.
Історія підготовки фахівців у сфері муніципального управління, позитивний зарубіжний та вітчизняний досвід свідчать, що єдиного муніципального знання, рівного для всіх груп муніципальних працівників, не існує: корпус спеціалістів занадто строкатий, необхідні їм знання індивідуалізовані та стосуються різних сфер життєдіяльності територіальних громад. Більшість із професій, необхідних для органів муніципальної влади, готуються (та відносяться) різними відомствами; інші лише з´являються та потребують розробки спеціальних програм і технологій вивчення.
Отже, підготовка кадрів з питань муніципального управління та розвитку територіальних громад потребує різних знань. Водночас, поступово намітилася тенденція, коли різні спеціалісти орієнтуються на спільні цілі та мають справу із спільним об´єктом, фінансуються з єдиного джерела та підпорядковані спільному регулюючому центру в особі муніципальної влади. Досягнення спільності потребує створення механізму взаємодії різних спеціалістів, що передбачає зміну характеру прийнятих рішень: від переважно виконавчих до переважно розпорядчих, самостійних; від галузевої доцільності до функціональної корисності для місцевого населення.
Останнє передбачає формування не тільки професійних знань, але й чіткого розуміння кожним спеціалістом місця та ролі в спільній муніципальній діяльності. Сьогодні має бути інша, ніж у радянського службовця, ціннісна позиція муніципального діяча (депутата, професіонала управлінця).
Таким міпіпм, підготовка професіоналів з питань місцевого самоврядування, комунальних службовців потребує єдиного підходу та загальної основи, іандання якої спираючись на вже сформовані галузеві знання відродити гуманітарну основу освіти спеціалістів з питань муніципаліьної влади та муніципального господарства за рахунок розширення обсягу знань, які складають сутність професіональної діяльності будь якого "муніципала".