Муніципальне право України
§ 4. Методологічні проблеми сучасної науки муніципального права
Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний інструментарій, за допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні процеси, робить висновки та дає пропозиції для практики. Методологія належить до галузі найбільш актуальних та складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях учених, правотворчості та правореалізації. Від рівня ефективності рішення цієї проблеми безпосередньо залежить продуктивність навчальної, наукової та практично-прикладної праці.
Думається, що успішне вирішення наукою муніципального права центрального завдання — вивчення процесів становлення, розвитку, організації та функціонування муніципальної влади і реалізації та захисту муніципальних прав особистості, знаходиться в безпосередній залежності від стану методології. Наука муніципального права використовує притаманні всьому вітчизняному державознавству наукові методи досліджень — загалі,попаукоиі (діалектичний, синергетичний, системного аналізу, соціологічний) та спеціальні (порівняльного правознавства, нормативно-логічний, структурно-функціональний, історико-юридинний, методи переходу від загального до особливого, від абстрактного до конкретного тощо).
Загальні методи — це філософські, світоглядні підходи, які відображають найбільш універсальні принципи мислення. Так, методологічну основу дослідження муніципально-правової дійсності складає загальнонауковий метод діалектики. Діалектичний метод дозволяє розглянути динаміку соціальних процесів: зв´язок муніципальної влади з іншими інститутами громадянського суспільства, а також з державою та державною владою; становлення і розвиток муніципальної влади в Україні та у зарубіжних країнах тощо. Діалектика розглядає всі самоврядні явища у розвитку, в органічному зв´язку з розвитком політичних, економічних, соціальних, культурних та інших процесів, які відбуваються у суспільстві. Саме такий підхід дозволяє виявляти та вирішувати виникаючі у суспільстві муніципально-правові проблеми, розкрити діалектичну єдність та детермінованість загальних процесів формування соціально-правової, демократичної та сервісної держави в Україні з інституціопалізацією муніципальної влади.
Діалектична методологія дослідження муніципально-правових проблем вимагає підходити до будь-якого явища як до системи. Тому в науці муніципального права важливе значення має метод системного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально-правові явища у сукупності соціальних зв´язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади. Системний підхід дозволяє розглянути особливості організації та здійснення місцевого самоврядування з урахуванням його політичного та соціального, публічно-правового та приватноправового характеру, інституціональної та функціональної складових.
Також специфіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає у тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку муніципальної влади як самостійного виду публічної влади та самодостатнього і цілісного соціального організму. Так, аналіз системи місцевого самоврядування доводить, що вона, безумовно, є цілісною системою як з позиції її виникнення, так і її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем управління має своє виявлення у формуванні внутрішніх структур муніципального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах та оптимальній реалізації функцій і повноважень структурних елементів системи локальної демократії. Метод системного аналізу дає можливість виявити специфічні форми взаємозв´язку муніципально-правових інститутів по забезпеченню цілісності системи. Так, компетенція кожного органу або посадової особи місцевого самоврядування залежить від їх функціонального призначення та місця у механізмі муніципальної влади.
Аксіологічний (ціннісний) метод налаштовує на розгляд муніципальної дійсності з точки зору тих чи інших соціальних цінностей. За нею, як за будь-якими іншими подіями суспільно-політичної дійсності, об´єктивно знаходяться будь-чиї потреби, інтереси як базові соціальні цінності. Відповідь на запитання, чиї інтереси сьогодні забезпечують широкі нормативні прерогативи місцевого населення або все ж таки спільноти муніципальних чиновників, можна отримати виключно за умови, якщо ми виявимо дійсні інтереси різних груп місцевого населення, можливості щодо здійснення цих інтересів, їх співвідношення з реальною поведінкою тих чи інших суб´єктів.
Також аксіологічний метод змушує звернути увагу на цивіліза-ційно-історичний контекст розвитку місцевого самоврядування у країні. Без цього важко зрозуміти сучасну модель організації місцевого самоврядування, відповісти на запитання про причини уособлення в суспільстві місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади, розглянути еволюцію тих чи інших форм залежності між політико-правовою моделлю місцевого самоврядування та детермінуючими її соціально-економічними, духовно-культурними, циві-лізаційними чинниками.
Герменевтичні методи можуть бути використані як пізнавальна процедура з метою досягнення ясності у застосуванні юридичних термінів, їх точного визначення та встановлення тотожності смислів, узгодження стилю викладення. Дана методика є цінною й тим, що допомагає забезпечити поєднання знання, яке фіксує об´єктивний стан предмета пізнання, з суб´єктивним світом людей, які вибудовують та реалізують у правовій сфері свою активну життєву позицію; виявити та пояснити смисл правових документів, вчинків суб´єктів правового життя та правової політики, які виходять з визнання того, що існує сторона не тільки зовнішня, а й внутрішня, прихована, така, що виходить зі свідомих або підсвідомих прагнень´0.
Синергетичний метод в юридичній науці почав використовуватися лише останнім часом. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у тому числі випадкових), та процесів, наприклад ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональ-них відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ та процесів, де втручання держави обмежене або взагалі невідчутне. Так, територіальна громада, будь-то великого мегаполісу чи невеликого провінці-ального містечка, села або селища є, власне кажучи, самоорганізованого системою, життя якої так чи інакше "самоналагоджується" без участі держави відповідно до місцевих умов: самоорганізація виявляється опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільностей, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне.
Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не відразу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації якраз і став потужний напрям науково-методологічного спрямування — синергетики, науки про системи, що самоорганізуються та саморегулюються, яка зародилася у біології, хімії та інших науках, далеких від науки місцевого самоврядування. Особливий розвиток методологічні основи синергетики отримали у працях Й. Пригожіна та його колег, де розглядаються механізми і принципи самоструктурування природних систем, якою, по суті, і є місцеве самоврядування. Адже не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування, безумовно, є цілісною природною самоорганізовуючою системою. Багатогранні прояви муніципальної влади, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади — це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити. Вона лише визнає, створює умови для їх розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політичного життя, повинно обмежитися найнеобхіднішими визначеннями, встановлюючи лише загальні, широкі засади, дозволяючи законом тільки установчі питання.
Тому якщо підійти до характеристики муніципальної влади з методологічних позицій, які розроблені у синергетиці, вона розкриє досліднику нові сторони та аспекти: у знайомих, звичних реаліях дійсності виявляються ознаки та властивості нової системної цілісності у процесах самоорганізації. Синергетика має справи як правило, з процесами та феноменами, де ціле (наприклад, місцеве самоврядування як природне право людини, вид публічної влади та соціального управління, інститут системи конституційного ладу, історичне, суспільно-політичне, соціально-економічне, культурне, духовне явище та специфічний спосіб мислення) наділене властивостями, яких немає у жодної з частин, але частини (місцеві жителі, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування) відображають якості цілого. Це відкриває нові шляхи для вивчення феномену муніципальної демократії, а в подальшому — шляхи оптимізації процесів інституціоналізації муніципальної влади в Україні. Предметом уваги при цьому є не фрагменти реальності (органи публічної влади, люди, територія, власність, нормативні акти тощо), а скоріше сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів та явищ, процеси функціонування муніципальної влади як цілісної системи.
Синергетичне дослідження муніципальної влади дозволяє виробити більш точний методологічний підхід до нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування не тільки з точки зору природи та характеру цього явища, але й точки зору сучасних процесів її становлення та розвитку. При цьому, наприклад, диференційованість правового регулювання інститутів місцевого самоврядування полягає, з одного боку, у наданні стійкості його окремим ознакам та властивостям, з іншого — у стимулюванні та виявленні певних тенденцій його розвитку та реагуванні на ці тенденції відповідним чином, з урахуванням їх позитивного або негативного запалу.
Так, нелінійний метод пізнання у межах синергетичного підходу вказує, що результат не завжди є адекватним зусиллям. Муніципальна влада, як це не парадоксально, не адекватна моделі відносин, які держава прагне врегулювати за допомогою своїх правових норм. І справа не в тому, що законодавець при цьому не враховує будь-які чинники. Просто можливості права завжди обмежені. Система місцевого самоврядування може адекватно відреагувати тільки на ті збуджуючі її впливи, які передбачені нормативно-правовими актами. Інші впливи не компенсуються та викликають відповідні зміни у законодавчій моделі місцевого самоврядування. В Україні, виходячи зі змісту Конституції, законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення" або "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", законодавець навіть не намагається екстраполювати будь-яку модель муніципальної влади, яку він бажав би бачити.
Високий ступінь стохастичності системи місцевого самоврядування у період її становлення, незважаючи на законодавчі рамки, які покликані стримувати розвиток системи в необхідних параметрах, не гарантує того, що місцеве самоврядування буде розвиватися у бажаному для інтересів держави та суспільства напрямі. Як це не парадоксально, але ніхто не знає і не може знати, що з цього вийде. Навіть у західних європейських країнах з міцними демократичними традиціями функцірнування систем місцевого самоврядування муніципальна влада ге відрізняється стабільністю та одноманітністю. Про це свідчать реформи 70-х років XX ст. у Великобританії, Франції, Італії та інших країнах. Але, як свідчить історія, місцеве самоврядування там розвивалося паралельно із визріванням інших демократичних інститутів, які були для нього опорою. До того ж слід наголосити на високій політичній культурі та традиціях цих народів, що також треба брати до уваги.
Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, статичним без з´ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів муніципальної науки посідає метод функціонального аналізу. Так, наприклад, функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню у політико-правову природу цього суб´єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномена конституційного права. Без функціонального аналізу неможливе вивчення будь-якого елемента системи локальної самоорганізації. .Лише визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль відіграють вони в системі місцевого самоврядування, в державному механізмі, суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення.
У методології науки муніципального права важливе місце посідає історичний метод дослідження місцевого самоврядування. Всі муніципально-правові інститути вивчаються у їх історичному розвитку на загальному фоні розвитку суспільства, притаманних йому деформацій та протиріч. Принцип історизму передбачає дотримання двох важливих умов: по-перше, розгляд муніципальної влади з точки зору її виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розвитку, по-друге, вивчення муніципальної влади з позицій сучасності. Історизм — шлях зв´язку минулого і сучасного, теорії і практики, тому що нове у теорії муніципального права в кінцевому результаті виростає із узагальнення досвіду, із практичних потреб суспільного розвитку. Історичний підхід передбачає розвиток теорії на основі фактів.
Феномен муніципальної влади може бути повністю зрозумілий лише у зв´язку з аналізом її еволюції в теоретичній площині та законодавчій практиці. Історичний аналіз законодавства про місцеве самоврядування, виявляючи основні напрями і тенденції муніципального розвитку, дозволяє сприйняти все найкраще, що виробила практика місцевого будівництва в Україні та інших країнах, дати йому оцінку з позицій сьогодення та утворити більш ефективне законодавство.
Щільно пов´язаний з історичним методом так званий генетичний метод, який націлює на виявлення першопричин того чи іншого інституту місцевого самоврядування та місцевого самоврядування в цілому. Він допомагає дослідникам просуватися вперед у пошуку відповіді на запитання про причини уособлення у суспільстві місцевого самоврядування, що передбачає встановлення залежностей між політико-правовою формою місцевого самоврядування та соціально-економічними, духовно-культурними, цивілізаційними та іншими чинниками, які породжують її. Генетичний аналіз в деяких випадках неможливий без спирання на історичні факти. Але вони потрібні йому як матеріал для виділення в їх переважною мірою випадковій наступності причинно-наслідкові залежності та закономірності.В науці муніципального права широко використовується і метод порівняльно-правового аналізу. Велике значення для розвитку муніципальної влади має вивчення та використання практики місцевого самоврядування в найбільш розвинутих, демократичних державах. Необхідність компаративного аналізу зарубіжного досвіду не викликає сумнівів. Саме таким шляхом можна вести пошук нових ідей та механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку права і політики. Більшість конституційних та муніципальних проблем держав сучасного світу мають тотожний характер, і тому завжди корисно знати, наскільки ті чи інші країни прогресують у вирішенні таких проблем, які механізми були при цьому ними задіяні.
Для сучасної України, яка прагне стати демократичною, соціально-правовою державою, компаративний аналіз світового муніципального розвитку має величезне значення. Це пояснюється кількома обставинами. Так, тріумфальний рух принципів субсидіар-ності, посилення позицій Європейського Союзу, ролі регіонів у процесі євроінтеграції породив тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права.
Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання. Муніципалізація конституції життя та права, передусім маючи вихід на локальний рівень, торкається усіх процесів трансформації та модифікації публічної влади і! умовах демократизації держави та суспільства.
Завдяки порівняльному методу науковий характер правових досліджень публічної влади піднімається на нову висоту, виходячи за межі однієї національної правової системи. Порівняння у сфері конституційного права, за словами М. Ташнета, є "формою ліберальної освіти у праві. Воно краще дозволяє зрозуміти специфіку вітчизняного конституційного розвитку у контексті світового досвіду, допомагає подолати теоретичні "пгори" у конституційно-правовій сфері. Цим пояснюється важлива роль порівняльного (компаративістського) методу вивчення феномену муніципальної влади.
Але слід мати на увазі, що інколи порівняльно-правовий метод у муніципальному праві застосовується не цілком коректно. Так, деякі автори, виходячи із суто формально-догматичних позицій, порівнюють однойменні інститути абсолютно різних за рівнем суспільно-політичного розвитку зарубіжних країн. Де призводить лише до дискредитації порівняльно-правового методу, а результат — оберненопропорційний меті: справжні відмінності приховуються, а формальні спільності — роздуваються. Цей спекулятивний прийом у науці означає зрівнялівку різних за своєю природою муніципально-правових систем, що спотворює наукову картину дійсності.
Наука муніципального права широко використовує соціологічні методи: опитування, інтерв´ювання, анкетування, соціального експериментування, організаційно- та нормативно-правового проектування, імітаційно-ігрового моделювання ситуацій в області муніципального права тощо. Так, моделювання як метод дослідження соціальних процесів має важливе значення для поглиблення наших знань, їх додаткової перевірки, для свідомого управління суспільними процесами. Кожна наукова модель передбачає виявлення найбільш загальних закономірностей розвитку, головних рис того чи іншого явища та дозволяє апробувати їх практичну доцільність. Важливою умовою теоретичного моделювання муніципальних явищ та процесів є урахування об´єктивних закономірностей розвитку суспільства (зокрема, високий рівень індивідуальної та масової правової культури, здатність населення до самовідповідальності, наявність міцної фінансово-економічної бази тощо).
Певне значення у науці муніципального права має метод статистичного аналізу, який допомагає виявляти ефективність дії муніципально-прагових норм, визначати їх вплив на суспільні процеси. Кількісний фактор — важливий показник реальності демократичних інститутів, врегульованих муніципальгю-правовими нормами. Тому наука муніципального права аналізує статистичні дані, які торкаються усіх сфер місцевого і державного життя та робить на їх основі відповідні висновки. Так, статистичний метод використовується, зокрема, коли досліджуються структура депутатського корпусу місцевого самоврядування, кількісні показники форм зв´язку депутатів з виборцями, динаміка активності виборців на основі виборчої статистики тощо.
Метод кібернетики (науки про закони управління складними динамічними системами в природі та суспільстві) розкриває широкі можливості для науки муніципального права. Особливість кібернетики полягає в тому, що вона досліджує кількісні зв´язки та співвідношення в процесах управління. Саме через кількісні характеристики можна підійти до аналізу якісних змін в муніципально-правових процесах. Предметом правової кібернетики можуть бути якісні та структурні зміни, а також формально логічні зв´язки та відносини, які виникають у процесі становлення та розвитку муніципальної влади, в локальній правотворчості та правозастосувальній практиці. Кібернетичні моделі можуть використовуватися, зокрема, для розробки оптимальних систем побудови органів місцевого самоврядування. Кількісне відтворення функцій тих чи інших органів в моделі сприятиме формуванню кращого варіанту їх структури та компетенції; кількісне відтворення певних процесів роботи місцевих рад, наприклад, свідчило б про проникнення математики в аналіз муніципальної діяльності. Він дозволить повніше з´ясувати закономірності структури і функцій відповідних органів, устрою адміністративно-територіальних одиниць, визначити ступінь їх самоврядності та ефективності. Вже одне це дає широке поле для діяльності для використання методів кібернетики при аналізі муніципальної влади.
В умовах пошуку оптимальних моделей організації публічної влади, що відбувається в Україні на сучасному етапі, дедалі більшої уваги набуває метод державно-правового експерименту. У загальному вигляді експеримент у муніципальному праві — це науково поставлений дослід, який проводиться з метою перевірки гіпотез, нововведень і змін в організації роботи органів публічної влади. В основі цього методу лежить діалектико-матеріалістичний постулат про практику як критерій істини. Водночас цінність державно-правового експериментування полягає не тільки в практичній спрямованості на вирішення конкретних проблем організації роботи органів публічної влади, але й у тому, що воно слугує джерелом нових ідей, гіпотез, теоретичних положень, тобто дозволяє комплексно підійти до вивчення відповідних проблем.
Окрім перелічених, наука муніципального права використовує й і інші методи дослідження. У сукупності всі методи наукового пізнання дають нам оптимальну уяву про ті чи інші сторони муніципально-правової дійсності, організаційні або функціональні прояви муніципальної влади. Використання різноманітних методологічних засобів дозволяє з різних боків підійти до дослідження муніципально-правової реальності, простежити вплив конституційних норм, міжнародно-правових та локальних актів на соціальну практику, краще зрозуміти феномен муніципальної влади.
Застосовуючи різні методи для пізнання муніципальної влади, слід пам´ятати, що кожний метод має той потенціал, який дозволяє нам усвідомлювати ту чи іншу сторону існуючої муніципальної дійсності. Водночас він має й певні обмеження, які закладені у самому існуванні кожного з методів. Тому неможливо відкрити єдиний універсальний метод пізнання всього феномену муніципальної влади, як неможливо винайти, наприклад, один універсальний вид транспорту, зручний для всіх випадків життя. Звернення до того чи іншого методу залежить передусім від аспекту дослідження даного виду публічної влади, від його цілей тощо.
Таким чином, такий підхід до феномену муніципальної влади передбачає не побудову жорсткої схеми, а розгляд на основі системного аналізу моделі, яка постійно розвивається та дозволяє узагальнювати та структурувати складний об´єкт дослідження. Можна передбачити у зв´язку з цим перспективність застосування синергетичного підходу у правознавстві. Однак, безумовно, щоб мати найбільш повну уяву про предмет, дослідник у процесі творчості повинен синтезувати ці методи, що й призводить до цілісного, системного результату. Це дозволяє усвідомити особливе значення науки муніципального права в процесі вивчення, а також становлення та розвитку муніципальної влади в Україні.