Муніципальне право України
§ 3. Функції науки муніципального права
Найоптимальніше сутність, зміст, соціальне, науково-пізнавальне та навчальне призначення науки муніципального права розкривається у її функціях. Функції науки муніципального права — це напрями її впливу на певні сторони суспільної практики. Вони науки визначаються насамперед специфікою її основного предмета.
Юридичний мозок нації, своєрідну корпорацію законників, яка має свою юридичну свідомість, спільність інтелектуальних і професійних інтересів, утворюють не кухарі, не ремісники від юриспруденції, а професіонали з юридичною освітою. Тому наука муніципального права, виконуючи свою пізнавальну функцію, сприяє формуванню повноцінної юридичної освіченості. Пізнавальна функція муніципального права полягає у тому, що дає характеристику основних інститутів місцевого самоврядування.
Яким же чином здійснюється таке пізнання? Як і будь-яка наука, наука муніципального права має свою мову. Понятійний апарат муніципального права України ще знаходиться на стадії становлення, тому науці про місцеве самоврядування необхідно розробити власний інструментарій пізнання, власні категорії та термінологію. Саме мова науки« основним засобом пізнання. Наука муніципального права потребує чіткого мовного оформлення, вироблення уніфікованих понять і категорій, які б адекватно відображали такі явища реальної громадсько-політичної дійсності, як муніципальна влада, муніципальні права людини, місцеве самоврядування, територіальна громада, субсидіарність, децентралізація та деконцентрація влади тощо. Наприклад, фактично жодний з відомих нам юридичних, у тому числі з конституційного права, та політологічних словників, не дають тлумачення категорії "муніципальна влада".
Формулювання наукових категорій та визначень служитиме завданням з´ясування змісту муніципально-правових інститутів, виявленню творчого потенціалу місцевого самоврядування, максимально ефективного використання його можливостей для цілеспрямованого впливу на муніципальну практику. Правильне використання понятійного апарата, напрацьованого муніципально-правовою наукою, відіграє важливу роль у процесі законодавчої діяльності та локальної правотворчості. Від чіткості, конкретності приписів, філігранності мови правової норми залежить ефективність діяльності місцевого самоврядування. Тільки чітко оформлена правова норма, доступна широким верствам населення, може ефективно працювати".
Виділення політичної функції муніципальною права обумовлюється особливим місцем місцевого самоврядування в політичній системі суспільства. Відомий російський вчений В. Чиркін категорично заявляє: ядро політичної системи — існуюча у країні публічна політична влада народу, яка здійснюється у формі державного та муніципального управління. На його думку, незважаючи на різні завдання державної влади та місцевого самоврядування, така "рольова автономія" не є абсолютною, оскільки йдеться про складові частини однієї політичної системи. Аналогічно міркують і Б. Страшун та В. Рижов, на думку яких держава і система місцевого самоврядування в сукупності своїй — інститути публічної влади, а відносини, які пов´язані з функціонуванням цієї влади, — утворюють політичну систему.
Політична спрямованість сучасної муніципальної науки рельєфно проявляється в ході аналізу місцевої політики. Така політика засновується на множинності місцевих інтересів та спрямована на їх ефективну реалізацію. Місцева політика необхідна, але можлива лише за умови усвідомлення цього центром, за наявності відповідної юридичної бази та сприятливих політичних умов. Поряд із суто місцевими інтересами у такій політиці враховуються переломлені масштабом важливості для тієї чи іншої території загальнодержавні інтереси. Серед них не тільки питання обороноздатності, національного інтересу в міжнародних справах, політичної стабільності у суспільстві, але й ті, рішення яких залежить від взаємодії центральної та муніципальної влади. До них слід віднести зміцнення правопорядку та забезпечення прав людини, утворення ефективної фінансово-податкової системи, формування нормальних міжрегіональних зв´язків та політичних відносин, охорону та розумне використання природи в інтересах населення.
Місцеве самоврядування зачіпає або може зачіпати практично всі елементи політичної системи суспільства та навіть може виходити, а іноді й виходить за рамки власне політичної системи суспільства. По суті, місцеве самоврядування — це політична система суспільства в мініатюрі, хоча не будь-яке самоврядування має політичний характер. Водночас функціонування системи місцевого самоврядування, яке має політичний характер або впливає (може впливати) на ті чи інші політичні процеси, безумовно, не вичерпує всієї політичної системи суспільства, а виступає лише як один з її численних функціональних аспектів.
Тому вивчення муніципальної влади у політичному вимірі, зокрема через призму її взаємодії з інститутами політичної системи, — важливий напрям сучасної науки муніципального права. Саме в політичному плані місцеве самоврядування надає можливість членам територіальних громад безпосередньо керувати своїми спільними справами або здійснювати це через виборні та інші сформовані ними ж (членами місцевих спільнот) органи. Важко, мабуть, знайти іншу більш доступну та зрозумілу для населення школу практичного політичного виховання хоча водночас, місцевому самоврядуванню притаманний надполітичний характер.
Ідеологічна функція науки муніципального права полягає в тому, що вона вивчає ідеї, духовні цінності у процесі здійснення місцевого самоврядування, реалізації Конституції та законів України. Норми та інститути муніципального права справляють значний ідеологічний вплив на всі грані муніципального життя.
Евристично-прогностична функція полягає у пошуках способів вирішень фундаментальних питань, які стоять перед муніципально-правовою наукою, прогнозуванні й пошуках того прогресивного і цінного, що має велике значення для майбутнього. Вдосконалення механізму муніципальної влади, пошук найоптимальніших форм муніципальної структури, сучасне вирішення соціально-побутових проблем, тенденції у соціально-економічній сфері тощо багато в чому залежать від ефективності дослідження суспільних явищ, розробки науково обґрунтованих прогнозів і практичних рекомендацій. "Спілкування" з наукою муніципального права дозволяє передбачати зміни в ставленні держави до самоврядних процесів, перетворення у системі місцевого самоврядування, моделювати поведінку муніципальних лідерів та депутатів, прогнозувати наслідки пропонованих ними рішень.
Прогностична функція науки муніципального права тісно пов´язана з прогностичною силою Конституції України, в якій відображені прагнення, цілі та завдання майбутнього — побудова правової, соціальної та демократичної держави, а ефективно діюче місцеве самоврядування — магістральний шлях таких перетворень. Програмне значення має проголопіення первинної ролі територіальної громади в процесі здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування, виділення в системі форм власності особливого виду публічної власності — комунальної та, якщо бути об´єктивним, існування муніципальної влади як самостійного та незалежного виду публічної політичної влади.
Прикладом можливостей реалізації прогностичної функції муніципального права є проблема інституціоналізації органів самоорганіаації населення. Так, досі не будуть сформовані цивілізовані правові основи взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування з органами самоорганізації населення, останні будуть "зайвим", не функціонуючим елементом, "п´ятим колесом" у системі місцевого самоврядування. Значною мірою вирішити ці проблеми має наука про місцеве самоврядування. Вона повинна випереджати процеси, підводити під них концептуальну основу. Таким чином, прогностичний характер муніципально-правових досліджень відображає значущість науки в обґрунтуванні перспектив суспільного розвитку.
Інтегративна (системотворча) функція полягає в тому, що наука муніципального права допомагає об´єднувати знання різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти здійснення місцевого самоврядування в цілісну систему. І це природно, адже такі поняття, як "публічна влада", "комунальна власність", "місцеве господарство", "місцеві податки та збори" тощо є предметом вивчення для багатьох юридичних наук. Муніципальне право тісно пов´язане з наукою муніципального менеджменту, муніципальної економіки, регіональної економіки тощо, кожна з яких має власне характерне відношення до процссін, які відбуваються у просторі функціонування територіальних громад. Безумовно, між ними існує певний "розподіл праці", однак значне наукове перехрещення та взаємопроникнення дає значну користь, вносячи в розвиток цих наукових комплексів синтез явищ і процесів.
Враховуючи це, наука муніципального права в ході дослідження феномену місцевого самоврядування повинна використовувати досягнення як правознавства, так і суміжних наукових напрямів (соціології, політичної економії, економічної теорії, психології, педагогіки, менеджменту тощо). Це, однак, не повинно призводити до розмивання юридичного тлумачення муніципальної влади як самостійного виду публічної політичної влади, нормативно-правового змісту проблем економічної та фінансової основи місцевого самоврядування, управління комунальною власністю, взаємовідносин муніципальних органів з підприємствами, установами, організаціями на своій території тощо. Але без використання відповідного наукового матеріалу неможливо сформувати цілісне бачення проблем становлення та функціолування муніципальної влади, управління муніципальним господарством, діяльності місцевих органів влади та управління тощо.
Прикладна (практична) функція полягає у тому, що муніципальне право орієнтує державні та муніципальні структури в їх практичній діяльності. Наука про місцеве самоврядування впливає на практику та виступає в якості теоретичної бази муніципального будівництва в Україні. Вона повинна дати реалістичні висновки щодо змісту, шляхів та методів ліберально-демократичних перетворень в політичній, економічнії!, соціально-культурній тощо сферах громадського життя. Наука на основі аналізу реальних потреб соціальної практики, систематичного вивчення соціальних процесів, узагальнення практики муніципального будівництва і чинного законодавства в Україні та зарубіжних країн дозволяє розробити найкращі варіанти муніципального устрою, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування, її взаємовідносин з державою, органами державної виконавчої влади, запропонувати рекомендації по їх удосконаленню. Муніципально-правова наука має велике значення для ефективного розвитку правотворчої діяльності.