Муніципальне право України
§ 2. Історія муніципального права України
Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з давніх часів і характеризувалося, як правило, реальним демократизмом. Як писав грецький історик ГІрокопій, слов´янами і антами не править один муж, вони здавна живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі, вирішують спільно.
Найбільш відомими формами місцевого самоврядування часів Київської Русі були віче (міські, територіальні), або збори (сходи) верв (жителів кількох сіл або інших населених пунктів).
Віче — це, як правило, збори (зібрання) дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, які скликалися для вирішення найважливіших питань. Це були вищі органи самоврядування міських громад.
Поряд з військовими і господарськими справами віче нерідко вирішувало і долю князя та інших посадових осіб.
Збори (сходи) верв — територіальних спільностей, громад являли собою органи самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. їх роль була, як правило, багатогранною.
Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їхні інтереси у взаємовідносинах з органами та посадовими особами державної влади й сусідніми общинами.
Але на вічах та інших зборах громад вирішували переважно найбільш важливі питання. Для вирішення інших питань обиралися війти або інші посадові особи. З середини XIV століття українські землі поступово переходять до складу Польської і Литовської держав. Із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток у формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 років. Міська громада ("копа", "купа") обирала війта на міських віче.
15 українських містах вводитися магдебурзьке (німецьке, саксонське) право, яке передбачало надання міським громадам права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим українським містом, якому було надано магдебурзьке право, був Сянок (1339 р.). Київ отримав його 1498, Львів у 1356, Вінниця — в 1640 році.
Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами влади, і лави -органи судової нлади. Ради обиралися на один рік. Очолювали їх один або дна бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, а й судами які розглядали і вирішували цивільні справи.
Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи міщан. Лаву очолював війт, який призначався королем, хоча в окремих містах його дозволялося обирати (Київ). Він вважався вищою посадовою особою в місті.
Магдебурзьке право існувало в українських містах до входження українських земель до складу Російської держави. Останнім втратив магдебурзьке право Київ (1834 р.), де воно проіснувало більше 300 років.
У Запорозькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова Рада, яка вирішувала, як правило, лише найважливіші питання та обирала старшину. Вища влада — військова, адміністративна, судова і духовна належали кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Вищою судовою інстанцією в Запорозькій Січі був кошовий отаман, а іноді й весь кіш.
З утворенням козацьких полків і сотень, які були одночасно військовими і адміністративно-територіальними одиницями, система органів публічної влади складалася з трьох урядів — генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину,
В сотнях владу здійснював сотник і його помічники, в містах — міські старшини, в селах — сільські отамани. В деяких містах влада належала магістратам.
Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка демонструє стійку прихильність до них. Місцеве самоврядування у властивих Україні формах знайшло визнання й закріплення в Конституції Пилипа Орлика 1710 року. Для попередження зловживань з боку гетьмана та його адміністрації і підтвердження традиційних прав козацтва в ній закріплюється принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, визначаються основи взаємовідносин між центральною владою та органами місцевого самоврядування.
Ллє в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався Росією.
У першій половині XVIII століття Росія перетворюється в імперію, що супроводжується значними змінами в системі органів дер-жавної влади і місцевого самоврядування. Українська державність поступово ліквідується: у 17(І4 році — гетьманство, в 1775 — Запорозька Січ, згодом — полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування. У 1782-1783 роках на відповідних українських територіях вводиться губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування.
Земська реформа 1864 року зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. її представницькими органами були губернські і повітові збори, виконавчими — управи відповідного рівня. Члени земських зборів — гласні — обиралися трьома куріями (виборчими групами, які відрізнялися за соціальним станом).
На волосних зборах обирались представники повітів, які потім призначали гласних повітових земських зборів.
Але в Україні ця системи поширювалася лише на Лівобережжя, на Правобережжі органи земського самоврядування були створені в 1911 році. В 1870 році реформа місцевого самоврядування була здійснена і в Росії, зокрема створені міські представницькі органи — міські думи. Думи обирали виконавчі органи — міські управи, які очолював міський голова.
Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади внаслідок Лютневої революції в 1917 році, залишив органи земського самоврядування без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських та повітових земських управ.
Центральна рада України з моменту свого створення значну увагу приділяла місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти та Універсали, Конституція УНР. Так, в III Універсалі (листопад 1917 р.) Центральна Рада звертала увагу Генерального секретаріату внутрішніх справ на необхідність вжити заходів щодо закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, а в IV (листопад 1918 р.) вказувалося на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їх злиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. Збереження місцевого самоврядування передбачала і Конституція УНР.
В Конституції УНР передбачалося покласти вирішення питань місцевого значення на ради і управи громад волостей та земель, яким передавалася вся влада на місцях.
Але більшість положень актів УНР та її Центральної Ради не були реалізовані. В цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.
"Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу" гетьмана П. Скоропадського хоча й передбачав право українських козаків і громадян об´єднуватися в громади та союзи з метою, що не суперечить законам, не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.
Директорія УНР, зокрема доопрацьована нею Конституція УНР, передбачала створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялися широкими повноваженнями у податковій сфері.
Радянська влада не визнавала місцеве самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а у волостях, повітах і губерніях — з´їзди рад і обрані ними виконавчі комітети як органи державної влади.
Конституція УРСР 1937 року перетворила ради у представницькі органи на всіх рівнях, а 1978 року закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.
Реальне місцеве самоврядування об´єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в Україні воно поступово склалося лише після здобуття незалежності.
Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом удосконалення їх структури.
Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989-1990 роках, поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії та голови рад. Щоправда, передбачалося обрання на посади голів рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалася, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.
Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" та прийнятий на її основі її у відповідності з нею Закон УРСР від 7 грудня 1990 року "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування". Цей Закон вперше в умовах Союзу РСР і радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів.
Було ліквідоване структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради, але фактично породжено функціональне двовладдя, у зв´язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувалися одночасно органами місцевого самоврядування та органами державної влади.
Двоїстий характер (дуалізм) цих органів влади не лише об´єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, робив його символічними, а й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв´язку з цим 26 березня 1992 року була прийнята нова редакція Закону і частково змінена його назва. В цьому Законі, який одержав назву "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають усіх питань місцевого життя в межах Конституції, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони створюють, питань місцевого життя в межах Конституції та законів України.
Прийняття нової редакції Закону стало значним кроком у відході від дуалістичної теорії та практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування й передбачив утвердження місцевого та регіонального самоврядування, проголосивши практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільська рада, селище, місто, а регіональною — відповідно район, область.
На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв´язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувалися, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.
Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.) ради всіх рівнів оголошувалися органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.
Поряд з цією новелою ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялися функціями органів державної влади, позбавля-ючи тим самим її представників Президента України.
Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це ослаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 року він видав Указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад.
В цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно відбувався пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.
У травні 1995 року був прийнятий Закон "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні", яким місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у містах), областях, містах Києві і Севастополі оголошувалися державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад шляхом призначення їх Президентом України керівниками адміністрації.
Первинними суб´єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів. Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя були відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувалися.
Ця система місцевого самоврядування була прийнята новою Конституцією, а згодом Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", доповненим, зокрема, інститутом сільського, селищного, міського голови, розділивши посади голови районної і міської рад, районних, державних адміністрацій.