Міжнародне публічне право. Том 2

11.7. Правове забезпечення антитерористичних заходів

Оскільки тероризм - міжнародне за своєю суттю й злочинне за міжнародним правом явище, протидія йому лежить у сфері міжнародних соціальних і політичних відносин, глобальної економіки, тобто пов’язана з облаштуванням світоустрою, світопорядку.

Провідна правосуб’єктність держав у системі цього світопорядку, їхній політичний ресурс, соціально-економічні можливості, воєнно-силовий потенціал і, нарешті, чітка, ієрархічна система внутрішнього права залишає за ними також провідну «виконавчу» суб’єктність і в боротьбі з тероризмом.

Отже, якщо навколо реалізації функцій міжнародного співтовариства у сфері боротьби з тероризмом існують певні проблеми, викликані різними підходами щодо оцінки глобальних детермінант цього міжнародного злочину, то на рівні держав, які на своїй території стикаються з конкретними терористичними актами, проблеми в такій гострій суперечності не існує. По-перше, в міжнародно-правовій доктрині та правозастосовчій практиці держав суттєвих розбіжностей щодо кваліфікації злочинного характеру терористичних методів дій немає. По-друге, терористичні ознаки складу злочину «терористичний акт» (на відміну від не зовсім «матеріалізованих» і криміналізованих глобальних причин, що породжують тероризм і поширюють його в часі та просторі) об’єктивовані, вони проявляються через конкретні насильницькі дії і передбачають застосування відповідних (досить усталених) правових норм, а також правоохоронних і збройно-силових заходів у відповідь.

Утім, така діяльність держави й суспільства потребує чіткого розуміння об´єкта і предмета впливу, визначення й дотримання відповідних норм права. Тому Закон України «Про боротьбу з тероризмом» (ст. 1), окреслюючи спрямованість впливу, визначає боротьбу з тероризмом як діяльність щодо запобігання, виявлення, припинення й мінімізації наслідків терористичної діяльності.

Більш широке визначення боротьби з тероризмом містить словник АТЦ СНД: це діяльність з метою викорінення тероризму як деструктивного, руйнівного й суспільно небезпечного явища, що охоплює підготовку та реалізацію державами й уповноваженими органами комплексної системи політичних, соціально-економічних, інформаційних, виховних, організаційних, оперативно-розшукових, правових, спеціальних та інших заходів, спрямованих на запобігання, виявлення, припинення терористичної діяльності, мінімізацію її наслідків, встановлення та усунення причин та умов, які їй сприяють. У визначенні також передбачено, що поліпшена система заходів, які здійснюються на державному рівні в межах боротьби з тероризмом, охоплює також і заходи зі встановлення та усунення причин та умов, які сприяють тероризму.

Отже, безпосередня боротьба з тероризмом охоплює значне коло дій і заходів органів державної влади та місцевого самоврядування з визначення змісту цього злочинного явища, його сутнісних характеристик; попередження тероризму шляхом виявлення й усунення причин та умов, що його породжують; виявлення, упередження, припинення, розкриття та розслідування терористичних актів; протидії і знищення незаконних збройних формувань, які використовують терористичні методи дій; ліквідації наслідків проявів тероризму.

В Україні протягом останнього десятиліття відбувалося активне формування загальнодержавної антитерористичної системи.

Антитерористична діяльність організовується через комплекс заходів різного рівня, змісту та спрямованості. Беззаперечною також є наявність загальної об’єднуючої ці заходи мети - придушення та знищення тероризму. За цими та іншими ознаками є підстави розглядати питання про наявність в Україні антитерористичної системи і визначення цього поняття. Таке визначення упорядковує й збагачує понятійний апарат у сфері боротьби з тероризмом, надає послідовності й системності діям суб’єктів антитерористичної діяльності.

Узагалі система (від гр. systema- складене із частин, поєднане) - категорія, що-означає об’єкт, організований як цілісність, у якій енергія зв’язків між елементами системи перевищує енергію зв´язків з елементами інших систем. І. Кант свого часу писав, що під системою розуміє єдність багатоманітних знань, об’єднаних єдиною ідеєю.

Чи наділений об’єкт даного розгляду специфічно системними якостями? Безсумнівно.

Адже, щонайменше, в ньому можна виділити елементи, зв’язки та структури, а також залежність між зв’язками.

Елементи системи утворюються відповідно до основних аспектів антитерористичної діяльності, а саме:

- створення й удосконалення правової бази;

- організація інформаційного забезпечення;

- здійснення розвідувально-контррозвідувального пошуку;

- організація фізичного захисту об’єктів, уразливих у терористичному плані;

- проведення антитерористичних операцій із силового припинення терористичних проявів;

- діяльність з усунення причини та умов виникнення та поширення тероризму;

- попереджурально-профілактична діяльність, формування певної громадської думки.

Функціональну структуру системи складають органи, установи, підприємства й організації суб’єктів боротьби з тероризмом, що визначені Законом України «Про боротьбу з тероризмом».

Нарешті, зв’язки між елементами системи та залежність між зв’язками забезпечується Антитерористичним центром при Службі безпеки України, функціонуванням його внутрішніх і міжвідомчих механізмів.

Таким чином, можна контактувати наявність усіх ознак антитерористичної системи в державі, яку пропонується визначити як певну цілісність функціональних структур і органів, процесів і заходів пов’язаних і скоординованих у межах Антитерористичного центру при СБ України, упорядкованих як елементи, що утворюються наявністю правової бази, інформаційного забезпечення, веденням розвідувально-контррозвідувального пошуку, організацією фізичного захисту об’єктів, уразливих у терористичному плані, проведенням антитерористичних операцій і попереджувальної профілактичної роботи й об’єднаних гуманітарною ідеєю та спільною метою придушення та знищення тероризму як злочинного соціального явища.

Оскільки термін «антитерористична система» фактично вживається саме в такому значенні, в семантичному його наповненні слід виходити із цього визначення.

Таким чином, у межах антитерористичної системи у внутрішньому праві поступово складається група норм, покликана забезпечувати регулювання зазначеної антитерористичної системи.

Сукупно із загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права, міжнародними угодами України, на ґрунті Конституції України, правову основу боротьби з тероризмом у державі утворюють:

Закони України:

«Про боротьбу з тероризмом»; «Про основи національної безпеки України»; «Про оперативно-розшукову діяльність; «Про контррозвідувальну діяльність»; «Про розвідувальні органи України»; «Про Державну охорону органів державної влади України та посадових осіб»; «Про міліцію»; «Про Збройні Сили України»; «Про внутрішні війська МВС України»; «Про Державну прикордонну службу в Україні»; «Про Цивільну оборону України»; «Про прокуратуру»; «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом)»; «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»; «Про правовий режим надзвичайного стану».

Кримінальний кодекс України:

Ст. 112 «Посягання на життя державного чи громадського діяча»; ст. 147 «Захоплення заручників»; ст. 209 «Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом»; ст. 255 «Створення злочинної організації»; ст. 256 «Сприяння учасникам злочинних організацій та укриття їх злочинної діяльності»; ст. 258 «Терористичний акт»; ст. 259. «Завідомо неправдиве повідомлення про загрозу безпеці громадян, знищення чи пошкодження об’єктів власності» - ст. 260 «Створення не передбачених законом воєнізованих або збройних формувань»; ст. 261 «Напад на об’єкти, на яких є предмет що становить підвищену небезпеку для оточення»; ст. 266 «Погроза вчинити викрадення або використати радіоактивні матеріали» - ст. 278 «Угон або захоплення залізничного рухомого складу, повітряного, річкового та морського судна»; ст. 346 «Погроза або насильство щодо державного чи громадського державного діяча»; ст. 349 «Захоплення представника влади або працівника правоохоронного органу як заручника»; ст. 439 «Застосування зброї масового знищення»; ст. 443 «Посягання на життя представника іноземної держави»; ст. 444 «Злочини проти осіб та установ, що мають міжнародний захист».

Укази Президента України:

«Про Антитерористичний центр»; «Про Положення про Антитерористичний центр та його координаційні групи при регіональних органах СБ України»; «Про порядок взаємодії з міжнародними антитерористичними організаціями»; «Про Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи»; «Про Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань»; «Про Державний комітет фінансового моніторингу України»; «Про Положення про Державний комітет фінансового моніторингу України».

Постанови Кабінету Міністрів України:

«Про оперативний штаб з керування антитерористичною операцією»; «Про порядок реагування на загрозу вчинення терористичного акту»; «Про затвердження порядку прийняття в органах державної влади поштових відправлень, службової кореспонденції, інших документів з ознаками підозрілих вкладень»; «Про організацію підвищення кваліфікації з питань протидії тероризму посадових та інших осіб, які залучаються до участі в антитерористичних операціях»; «Розпорядження про затвердження плану заходів щодо протидії терористичним актам із застосуванням бактеріальних засобів».

Наведена система правових актів і норм у цілому охоплює регулювальною дією увесь спектр проблем, пов’язаних із боротьбою дроти тероризму.

Ключовим нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні основи боротьби з тероризмом, повноваження й обов’язки органів виконавчої влади, об’єднань громадян і організацій, посадових осіб та окремих громадян у цій сфері, порядок координації їхньої діяльності, гарантії правового та соціального захисту громадян у зв’язку з участю їх у боротьбі з тероризмом є, безумовно, Закон України «Про боротьбу з тероризмом».

Закон уперше визначає зокрема низку понять, що само по собі створює підґрунтя для скоординованих і узгоджених дій різновідомчих сил і засобів. Зокрема, дається визначення понять «тероризм», «міжнародний тероризм», «технологічний тероризм» та ін.

Принциповою новацією є чітка правова регламентація в законі порядку проведення антитерористичної операції, чому присвячено окремий III розділ.

Антитерористична операція визначена як комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення злочинних діянь, здійснюваних із терористичною метою, звільнення заручників, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичного акту чи іншого злочину, здійснюваного з терористичною метою (ст. 1).

Можливість і механізм проведення антитерористичної операції значною мірою визначаються дієздатністю Антитерористичного центу при СБ України. Тому, попри наявність Положення про Антитерористичний центр, оголошеного указом Президента України, структура і функції цього важливого координаційного органу закріплені законодавчо (ст. 7).

Закон визначає умови проведення антитерористичної операції (ст. 10), порядок прийняття рішення щодо проведення антитерористичної операції (ст. 11).

Для безпосереднього керування антитерористичною операцією та силами й засобами, які до цього залучаються, утворюється оперативний штаб, очолюваний керівником Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (координаційної групи при відповідному регіональному органі СБ України) або особою, яка його заміщує. Порядок діяльності оперативного штабу з керування антитерористичною операцією визначається Положенням про нього, затвердженим Постановою Кабінетів Міністрів України.

Управлінський механізм здійснення антитерористичних операцій. передбачений українським законодавством, привертає увагу своєю простотою, гнучкістю й ефективністю.

Передусім, антитерористична операція проводиться за наявності ознак терористичного акту, що чітко визначено ст. 10 Закону, тобто злочину, склад якого передбачений ст. 258 Кримінального кодексу України. Це дає змогу зорієнтуватися щодо компетенції і сфери визначення предмета регулювання.

Утім, такий підхід зовсім не виключає реагування антитерористичної системи на інші, не менш суспільно небезпечні, злочини терористичної спрямованості, перераховані вище. Адже із надходження первинної інформації про вчинену дію терористичної спрямованості кваліфікувати цю дію як певний склад злочину (остаточно) неможливо, оскільки за ознаками об’єктивної сторони значна частина злочинів терористичної спрямованості схожі, а нерідко й збігаються. Тому не дивно, що під час слідства такі склади злочинів піддаються перекваліфікації.

Водночас, це не означає, що утворюється вірогідність залишити якийсь небезпечний злочин поза реагуванням відповідного рівня з боку правоохоронних органів і правозастосовчих сил. Адже зорієнтованість закону на «основний» терористичний злочин, яким є терористичний акт, дає змогу керівникові Антитерористичного центру уникнути розпорошення сил та засобів і використання їх не за призначенням. Залежно від небезпечності дії й ознак юрисдикції можливості Антитерористичного центру можуть не задіюватись, а реагування за узгодженням доручається керівником Антитерористичного центру відповідному правоохоронному відомству чи органу згідно з компетенцією. При цьому слід узяти до уваги важливу обставину. Будь-яку невизначеність ситуації навколо вчиненої небезпечної дії або погрози її вчинення закон вимагає тлумачити у бік кваліфікації її як можливого терористичного акту, що тягне відповідне реагування антитерористичної системи (ст. 11 ч. 2).

Підстави для задіяння Антитерористичного центру в законі чітко визначені, коли:

- терористичний акт загрожує загибеллю багатьох людей чи іншими серйозними наслідками або його вчинено одночасно на території кількох областей, районів чи міст;

- ситуація, пов’язана із вчиненням або загрозою вчинення терористичного акту, є невизначеною щодо причин та обставин її виникнення та подальшого розвитку;

- вчинення терористичного акту зачіпає міжнародні інтереси України та її відносин з іноземними державами;

- реагування на вчинення дій з ознаками терористичного акту належить до компетенції різних правоохоронних та інших органів виконавчої влади;

- очевидною є неможливість відвернення або припинення терористичного акту силами правоохоронних і місцевих органів виконавчої влади окремого регіону (ст. 11).

Передбачена регламентація підстав для проведення антитерористичної операції, механізм визначення та втілення їх.

Статтею 10 Закону, зокрема, передбачається, що антитерористична операція проводиться лише за наявності реальної загрози життю та безпеці громадян, інтересам суспільства або держави. Умови для втілення цього загального положення утворюються приписами Порядку реагування на загрози вчинення терористичного акту, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України. Встановлені цим актом критерії визначення загрози вчинення терористичного акту і відповідні ступені реагування з боку суб’єктів боротьби з тероризмом надають універсального характеру механізмам реагування антитерористичної системи. Утворюється надійно продубльована конструкція правового забезпечення прийняття обґрунтованого рішення щодо проведення антитерористичної операцій, яка дає можливість уникнути використання цього потужного силового інституту не за призначенням і створення підстав для звинувачень у порушенні прав людини. До того ж, регламентований Законом, зазначеною Постановою Кабінету Міністрів України та іншими нормативними актами порядок завчасного визначення конкретних терористичних загроз за певними ознаками ступенів їхньої реальності та небезпечності в умовах наявності розгалуженого і розвиненого інституту превентивного планування та цільової Підготовки відомчих сил і засобів, дає можливість для ретельної підготовки антитерористичної операції з урахуванням об’єктивації цих ознак.

Цьому сприяє нормативно-правова оптимізація та узгодженість механізмів прийняття рішень як щодо проведення антитерористичної операції, так і щодо приведення в готовність за відповідним ступенем усіх або окремих суб’єктів боротьби з тероризмом В обох випадках рішення приймається керівником Антитерористичного центру при СБ України за письмовим дозволом Голови Служби безпеки України з обов’язковим негайним інформуванням Президента У країни. У випадку локального характеру терористичного прояву керівник Антитерористичного центру (за погодженням з Головою Служби безпеки) має право особисто санкціонувати (письмово) антитерористичну операцію з негайним інформуванням Президента України.

Зазначена гармонійність і простота прийняття рішень створює умови для оперативності реагування на виявленні факти або ознаки злочинних дій. З іншого боку, неодноосібність і високий рівень санкціонування убезпечує від трагічних помилок і суб’єктивізму в цій гострій сфері правовідносин.

Керування антитерористичною операцією регламентоване ст. 12 Закону та Положенням про оперативний штаб з керування антитерористичною операцією ОПТУ АТО. Цими нормами передбачається оптимальний механізм створення керівництва операцією на базі структур Антитерористичного центру при СБ України або керівником координаційної групи відповідного регіонального органу Служби безпеки України.

Склад ОШУ АТО формується на основі складу Міжвідомчої координаційної комісії (МКК) Антитерористичного центру при СБ України (перші заступники або заступники міністерств і відомств, визначених у законі як суб’єкти боротьби з тероризмом) або координаційної групи АТЦ при регіональному органі служби безпеки України. За необхідності, згідно зі ст. 4 Закону, до складу ОШУ АТО залучаються інші посадові особи органів та підрозділів суб’єктів боротьби з тероризмом.

Остаточної конкретності ці норми набувають у межах превентивного планування, коли персональний склад ОШУ АТО визначається завчасно під час розроблення плану антитерористичної операції відносно об’єктів і напрямів вірогідної терористичної спрямованості .

Керівник оперативного штабу діє за принципом єдиноначальності Втручання в оперативне керування антитерористичною операцією будь-яких осіб незалежно від посади законом не допускається.

Коло питань, яке підлягає розв’язанню керівником оперативного штабу, досить широке та багатоаспектне. Зокрема, він визначає межі району проведення антитерористичної операції, необхідність встановлення спеціального порядку (патрульної охоронної служби, встановлення оточення тощо); приймає рішення щодо припинення роботи підприємств, установ і організацій, що знаходяться в районі проведення операції (ст. 14); приймає рішення про приведення в готовність за відповідними ступенями усіх або окремих суб’єктів боротьби з тероризмом або про перехід до іншого ступеня готовності сил і засобів Антитерористичного центру при СБ України.

У разі потреби, за наявністю передбачених законом підстав, керівник вносить на розгляд Ради національної безпеки й оборони України пропозиції щодо введення режиму надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях (ст. 12); приймає рішення про використання під час проведення антитерористичної операції сил і засобів суб’єктів боротьби з тероризмом, тобто, особового складу, спеціалістів, зброї, спеціальних і транспортних засобів; визначає також участь в антитерористичній операції підприємств, установ і організацій у порядку, визначеному законом.

Такий підхід утворює також передумови до обґрунтованого коригування антитерористичного законодавства у бік його здатності до регулювання антитерористичних заходів зі значною питомою вагою присутності військового елементу. Зорієнтованість же чинних норм права у сфері боротьби з тероризмом на так звані «точкові» терористичні акти, тобто вчинювані спорадично щодо окремих об’єктів і осіб невеликими групами терористів, є очевидною та становить собою найзначнішу ваду національного законодавства у сфері боротьби з тероризмом. Відчутно це проявляється у змісті й обсязі регулювання Участі в антитерористичних операціях Збройних Сил України.

За ст. 17 Конституції України оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості покладаються на Збройні Сили при тому, що вони (як і інші військові формування) ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їхній діяльності.

Згідно із Законом України «Про Збройні Сили України» вони забезпечують стримування збройної агресії проти України та відсіч їй. охорону повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України (ст. 1).

Застосування і використання зброї та бойової техніки для ЗСУ передбачається зокрема, для:

- припинення протиправних дій повітряних суден у повітряному просторі України, якщо вони використовуються з метою здійснення терористичних актів;

- примушення до посадки захоплених (викрадених) повітряних суден;

- забезпечення виконання покладених на ЗСУ завдань щодо відсічі можливої збройної агресії проти України, забезпечення недоторканності повітряного простору та підводного простору в межах територіального моря України, запобігання терористичним актам у випадках, передбачених іншими законами.

Також ЗСУ можуть залучатися до здійснення заходів правового режиму воєнного і надзвичайного стану (ст. 1).

Отже, певним надбанням законотворчості у сфері, що розглядається, слід вважати розв’язання проблеми залучення Збройних Сил до антитерористичних заходів не тільки в принципі, але й у конкретних сферах регулювання антитерористичної діяльності. Зокрема, ст. 5 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» окрім забезпечення захисту від терористичних зазіхань на свої об’єкти, застосування сил і засобів Сухопутних військ, Військово-повітряних Сил та Військ Протиповітряної оборони, Військово-Морських Сил у разі вчинення терористичного акту в повітряному просторі в територіальних водах України, передбачена участь Збройних Сил у проведенні антитерористичних операцій на військових об’єктах та в разі виникнення терористичних загроз із-за меж України.

Отже, наявність правових підстав для залучення Збройних сил України до антитерористичних заходів під час масштабних оперативно-військових операцій проти терористично-диверсійних формувань (3-й стадії протиборства), що вдаються до повстансько-партизанської тактики, не викликає сумнівів. По-перше, за масштабом і цілями збройної боротьби вони утворюють загрозу цілісності держави й навіть її існуванню. По-друге, реальність правового визнання збройного протиборства регулярних військових сил держави із незаконними збройними формуваннями терористичної спрямованості як збройного конфлікту, що підпадає під юрисдикцію права збройних конфліктів і міжнародного гуманітарного права, дає підстави передбачати реальність перспективи набуття збройними силами статусу основного суб’єкта боротьби з тероризмом і, що вірогідніше, монопольного суб’єкта в частині силового протиборства зі збройними терористичними угрупованнями. Це повною мірою стосується і протидії поодиноким терористичним актам. Є очевидним, що природність силової спеціальної функції й утримання відповідних підрозділів стає для спецслужби дедалі менш логічною функцією, оскільки, як відомо, її завданням чітко викристалізовується здобуття інформації для забезпечення безпеки держави. До того ж зосередження силових структур різної спеціалізації у профільному міністерстві вигідне і з фінансової, і з професійної точок зору.

По-третє, зважаючи на глобалізацію міжнародного життя, інтернаціоналізацію діяльності терористичних мереж і угруповань, організація ведення збройної терористичної боротьби, що тягне загальнодержавну мобілізацію ресурсів у відповідь, без матеріально-технічної та політичної підтримки з боку іноземних держав і організацій (частіше опосередкованої), неможлива.

Звідси вважається за необхідне «розгорнути» правове забезпечення участі Збройних Сил України повною мірою й регламентувати в Законі можливі варіанти їхніх дій під час антитерористичних операцій. Це, передусім, містить потужний попереджувально-профілактичний ефект, оскільки передує бойовим діям і застерігає від фатальних кроків радикально налаштованих екстремістських елементів і рухів.

Слід зауважити, що сучасний антитерористичний закон у Російський Федерації¹ постав на крові значних людських втрат бійців Регулярного війська та мирного населення..

Застосування Збройних Сил Російської Федерації у боротьбі з тероризмом у ньому визначено окремою статтею (ст. 9), яка передбачає чотири режими такого застосування, які, своєю чергою, регламентовані окремими статтями:

Для припинення польотів повітряних суден, що використовуються для вчинення терористичного акту або захоплених терористами - ст. 7 «Припинення терористичних актів у повітряному середовищі»;
Для припинення терористичних актів у внутрішніх водах та в територіальному морі РФ, на об’єктах морської виробничої діяльності, розташованих на континентальному шельфі РФ, а також для забезпечення безпеки національного морського судноплавства - ст. 8 «Припинення терористичних актів у внутрішніх водах, у територіальному морі, на континентальному шельфі РФ та при забезпеченні безпеки національного морського судноплавства»;
Для участі в проведенні антитерористичної операції в порядку, передбаченому Федеральним законом «Про протидію тероризму» - ст. 9 «Участь Збройних Сил РФ у проведенні антитерористичної операції». Передбачає два рівні залучення: керівником антитерористичної операції - для підрозділів і частин, Президентом РФ - для з´єднань ЗС РФ;
Для припинення міжнародної терористичної діяльності за межами території Російської Федерації - ст. 10 «Виконання Збройними Силами РФ завдань із припинення міжнародної терористичної діяльності за межами території РФ».

Така чіткість і поглибленість регламентації участі та використання збройних сил в антитерористичних заходах зумовлені, насамперед, зростаючою роллю військової сили в цій сфері, важливістю та чутливістю проблем застосування їх з точки зору положень і норм права прав людини та гуманітарного права.

Новація закону, що пов’язана із застосуванням збройних сил для припинення терористичної діяльності за межами території держави, додає обґрунтування нашому твердженню щодо міжнародної суті тероризму в цілому. Інтенсивна практика боротьби з тероризмом у Росії, США, Ізраїлю (саме в цих країнах законодавчо передбачаються антитерористичні заходи за кордоном) показує, що навіть у силовій сфері антитерористичної боротьби важко досягти потрібних результатів, діючи лише в межах держави.

З іншого боку, така, зумовлена практикою тенденція підтверджує висновок про формування міжсистемної галузі права - міжнародного антитерористичного права. Адже ця тенденція в даному випадку виявляється в русі національного права до сфери юрисдикції міжнародного права. При всій полемічності проблеми заперечувати актуальність формування міжсистемних правових норм, призначених регулювати боротьбу з тероризмом, було б, щонайменше, безпідставним.

Об’єктивним чином поступово легітимізується ситуація, коли за нормою внутрішнього закону передбачається регулювання елементів, які належать до сфери міжнародних правовідносин. Це виходить, наприклад, зі способу, яким регламентовано припинення міжнародної терористичної діяльності за межами Російської Федерації:

1) через застосування озброєнь з території РФ проти терористів та їхніх баз, що знаходяться за її межами;

2) шляхом використання формувань ЗС РФ для виконання завдань із припинення міжнародної терористичної діяльності за межами території РФ (ст. 10).

Як уже зазначалося, таке міжсистемне у сфері боротьби з тероризмом нормоутворення фактично фіксує правовим урегулюванням нагальну практику, що складається об’єктивним чином. Досить згадати ракетний обстріл з боку США об’єктів на території Судану в 1993 p.. операцію ізраїльського спецназу зі звільнення заручників в аеропорту Снтебе (Уганда) ще в 1977 р. та ін.

Між тим, такий розвиток права містить і небезпеку, оскільки одностайності в оцінюванні поняття тероризму між державами не досягнуто і застосування збройної сили в міжнародному просторі за суперечливою оцінкою певної ситуації з боку різних держав може призвести до катастрофічних наслідків. Реальним шляхом убезпечення від свавілля та стихійної правотворчості у сфері, що прямо стосується міжнародних відносин, є формування міжгалузевої міжсистемної групи норм, що уособлювали б нову галузь - міжнародне антитерористичне право, в якому певне місце мають посісти норми, що покликані регулювати дії антитерористичних сил спеціальних операцій.

Тому вдосконалення українського антитерористичного законодавства мусить відбуватися й за іншими напрямами. Насамперед, виникає потреба в гармонізації норм і положень антитерористичного права на внутрішньодержавному рівні, особливо у сфері силової протидії тероризму. Адже Закон про боротьбу з тероризмом, з одного боку, «випередив» деякі положення нормативно-правових актів, які вже мали чинність. З іншого - практичний розвиток силових механізмів антитерористичної системи, зважаючи на міжнародний і іноземний аспект, диктує потребу «підтягнути» до певного рівня відповідності окремі норми закону.

Що стосується першого аспекту, найнагальнішою є необхідність усунення дисбалансу між організаційно-управлінською основою регламентації за законом діяльності Антитерористичного центру при СБ України й суто координаційними (узгоджувальними) механізмами її реалізації за підзаконними актами, зокрема за Положенням про Антитерористичний центр при СБ України.

Передбачена в цьому документі функціональність (і сформована з огляду на неї структура) Штабу АТЦ, на який покладається вся поточна робота з реалізації завдань АТЦ, не може забезпечити виконання цих завдань у повному обсязі через відсутність або недосконалість відповідних повноважень і механізмів.

Оскільки значущість цього підрозділу в загальнодержавній антитерористичній системі надзвичайно висока, слід, передусім, регламентувати його діяльність окремим підзаконним актом - Положенням про Штаб Антитерористичного центру при СБ України. Положення повинне містити функції і завдання Штабу, що визначали б пріоритети його організаційно-управлінської ролі в межах повноважень і статусу Антитерористичного центру та його, керівника, і створювати жорсткий режим правової відповідальності, якою Штаб, як суто координаційний орган, практично не обтяжений.

Воєнізованість, чітка регламентація розпорядчо-виконавчих функцій (за загальним смислом призначення такого органу у військовій системі) надаватиме мобільності Антитерористичному центрові, наділить його високими оперативно-бойовими характеристиками і сприятиме виведенню на високий рівень дієспроможності. При цьому важливо, що розвиток антитерористичної системи в напрямі її воєнізації утворює підґрунтя для вдосконалення правової бази щодо регулювання правовідносин в умовах використання й застосування сил спеціальних операцій проти організованих терористично-диверсійних формувань.

Виходячи з цього, Положення про Штаб АТЦ повинне містити норми, які б регулювали його функції і відповідність щодо: моніторингу впродовж доби «теророгенних» ситуацій із налагодженим розвідувально-контррозвідувальним супроводженням оцінок і реалізації інформації; організації ситуативного реагування на факти й події залежно від рівня прогнозованої (або реальної) небезпечності; організації приведення певних відомчих сил і засобів до відповідного рівня боєготовності з виділенням при цьому функцій ЦІЛЬОВОГО оповіщення (конкретних підрозділів і оперативних груп); підготовки керівникові АТЦ рішень щодо проведення антитерористичних операцій; забезпечення (в межах створення робочого механізму) професійного керування антитерористичною операцією, зокрема її оперативно-військовими, аварійно-рятувальними та іншими специфічними різновидами; організації універсальної фахової підготовки керівного й особового складу підрозділів, що залучаються до антитерористичних заходів.

Такий сутнісний зміст Положення про Штаб АТЦ сприятиме гармонізації й узгодженості правової бази, що мусить регулювати антитерористичну діяльність. Він усуває регламентаційні прогалини, що мають своїм наслідком вади в організації й управлінні антитерористичними заходами.

Практика антитерористичної боротьби породжує нові форми, прийоми і способи дій, механізми їхнього втілення, які потребують законодавчого врегулювання та регламентації.

Так, слід адаптувати до Закону про боротьбу з тероризмом положення Порядку реагування на загрозу вчинення терористичного акту. Зміст дій суб’єктів боротьби з тероризмом має узгоджуватись із передбаченим законом алгоритмом дій керівника Антитерористичного центру під час підготовки та проведення антитерористичної операції. Це надасть ефективності обом згаданим нормативним актам.

Не може задовольнити нині чинна регламентація такого важливого сегменту антитерористичної операції, як надання військової авіації на потреби доставки особового складу до місць оперативних дій. Це питання регулюється на рівні спільних міжвідомчих наказів, що не забезпечує відповідного рівня гарантованої реалізації оскільки не застраховане від випадків зволікання й навіть зриву антитерористичних заходів.

Потребує законодавчого закріплення практика створення тимчасового силового антитерористичного угруповання, яке за необхідністю створюється із представників спецпідрозділів різної ВІДОМЧОЇ приналежності. Така оптимізація знайшла застосування й поширення насамперед у регіонах внаслідок малочисельності та значної завантаженості за основними функціями підрозділів спеціального призначення різних відомств. Вона впроваджується на різних рівнях і в різноманітних комбінаціях бойового застосування і, як важливий елемент побудови бойового порядку антитерористичного заходу, має бути чітко врегульований законом.

За законом механізми антитерористичної діяльності передбачаються на рівні Антитерористичного центру та координаційних груп при регіональних органах СБ України. Тобто, з територіально-об’єктової точки зору законодавча регламентація не повною мірою охоплює межі реального театру дій, оскільки значна кількість об’єктів, уразливих у терористичному плані, знаходяться поза межами обласних центрів. Наприклад, це стосується атомних електростанцій. Визначення в законі повноважень, функцій і завдань первинних ланок (зазвичай, районних) реагування на злочинні дії з ознаками терористичних проявів повністю відповідало б важливій ролі та значущості цих антитерористичних утворень. їхнє вирішальне значення є очевидним в умовах недовготривалого терористичного акту, коли можливість повного розгортання сил і засобів регіональної координаційної групи залишається під сумнівом.

Поза нормативною «увагою», на жаль, залишається таке важливе питання, як організація фахової підготовки та сертифікація керівного складу, умови його допуску до керування антитерористичною операцією. Парадоксальним є сам факт, що функція певної категорії керівників, яка за всіма критеріями може кваліфікуватись як основна, зумовлюється аматорськими підходами й позбавлена законодавчого обґрунтування її реалізації на професійному рівні, тоді, як у підпорядкуванні керівника антитерористичної операції знаходиться велика кількість її учасників і ще більша кількість людських життів може залежати від його професійної підготовки.

Отже, зрозумілою стає необхідність правового регулювання використання антитерористичних сил спеціальних операцій. Це не таке вже й складне завдання, як може здаватися на перший погляд. Масштабна антитерористична операція оперативно-військовою рівня цілком вписується в ті норми й положення, що регулюють діяльність Антитерористичного центру при СБ України. Використання сил спеціальних операцій у зазначеному форматі не потребує створення якогось нового органу адміністративного та оперативного керування залученими до них частинами й підрозділами різної відомчої приналежності.

Напрацьовані Антитерористичним центром механізми керування антитерористичною операцією, регламентовані положеннями Закону України «Про боротьбу з тероризмом» і Положенням «Про оперативний штаб з керуванням антитерористичною операцією» з урахуванням певних змін і доповнень, які наведені вище, цілком адаптовані до концепції використання сил спеціальних операцій в антитерористичній системі держави.

З огляду на зазначені правові механізми цілком прийнятним є те, що загальне керівництво оперативно-військовою антитерористичною операцією здійснює керівник АТЦ при СБ України або керівник регіональної координаційної групи АТЦ. Завдяки комплексному складу оперативного штабу (ОШУ АТО), в таких масштабних оперативно-військових антитерористичних операціях забезпечується керування профільними складовими, напрямами або фазами операції, які потребують спеціальних знань і досвіду відповідного члена штабу. Пріоритет оперативно-військової складової в таких операціях мусить передбачати правові можливості нарощування військового угруповання та оперативно-управлінського забезпечення його використання за рахунок посилення цільової управлінської групи «профільним» членом штабу.

Це відповідає також і підходам до керування та планування під час використання військового спецназу в локальних воєнних конфліктах у цілому. Адже, на відміну від «повномасштабної війни», у якій підрозділи спецпризначення мають використовуватись як мінімум на рівні армії, а частіше - фронту, в умовах локального воєнного конфлікту пороговий рівень значущості прийнятого рішення знижується до рівня дивізії, полку, а також батальйону. Саме з такими рівнями пов’язане використання сил спеціальних операцій антитерористичного призначення залежно від визначеного ступеня загрози. До того ж, відсутня потреба розроблення якихось додаткових регламентуючих норм із налагодження міжнародної взаємодії, оскільки в системі Антитерористичного центру цю сферу діяльності розроблено достатньо кваліфіковано, вона є предметом постійної уваги та вдосконалення.

Зважаючи на те, що йдеться про сили спеціальних операцій Антитерористичного центру при СБ України як міжвідомче військове утворення, воно потребує окремого нормативно-правового регулювання, яке, водночас, не порушувало б чинний нормативно-правовий інструментарій у цій сфері.

З цією метою доцільним варіантом розв’язання проблеми було б введення Положення «Про сили спеціальних операцій Антитерористичного центру при СБ України», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України.

Положення повинне містити мету та засадничі принципи створення і використання сил спеціальних операцій; роль і місце їх в антитерористичній системі держави та завдання, що підлягають виконанню; порядок задіяння та підпорядкованість; статус особового складу та його соціальний захист.

Положення мусить відповідати вимогам Конституції України і чинному законодавству держави та нормам міжнародного права.

Література

Антипенко В.Ф. Теории мирового развития и антитеррорис- тического право. Логика сопрягаемости / В. Ф. Антипенко. - К. : ЮНОНА-М, 2007. - 440 с.
Бек У. Что такое глобализация? / У Бек; пер. с нем. д. Григорьева и В. Седельника; общая редакция и послесл. А. Филиппова. - М. : Прогресс-Традиция, 2001. - 304 с.
Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы: пер. с нем. / Р. Дарендорф. - М. : «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2002. - 228 с.
Иноземцев В. Л. Расколотая цивилизация: наличествующие предпосылки и возможные последствия постэкономической революции / А. И. Антипова (ред.). - М. : Academia, 1999. - 274 с.
Коваленко Б. В. Политическая конфликтология: учеб. пособие для студентов высших учебных заведений / Б. В. Коваленко, А. И. Пирогов, О. А. Рыжов. - М. : Ижица, 2002. - 400 с. (Серия «Серебряная сова»),
Козер Л. Функции социального конфликта / JI. Козер; пер. с англ. О. А. Назаровой. - М. : Идея-Пресс, Дом интеллектуальной книги, 2000. - 208 с.
Мартин Г.-П. Западня глобализации: атака на процветание и демократию / Г.-П. Мартин, X. Шуманн; пер. с нем. - М. : Издат. дом «Альпина», 2001. - 335 с.
Неклесса А. И. Постсовременный мир в новой системе координат / А. И. Неклесса // Глобальное сообщество: новая система координат (подходы к проблеме). - СПб. : Алетейя, 2000. - 320 с.
Смелзер Н. Социология: пер. с англ. / Н. Смелзер; науч. ред. изд. на рус. яз. (и авт. предисл.) В. А. Ядов. - М. : Феникс, 1994. - 687 с.
Тодд Э. После империи. Pax Americana - начало конца /Э. Тодд. - М. : Междунар. отношения, 2004. - 240 с.
Хантингтон С. Столкновение цивилизаций / С. Хантингтон // Полис. - 1994. - № 2. - С. 33-48.
Этциони А. От империи к сообществу: новый поход к международным отношениям / А. Этциони; пер. с англ. под ред. В. Л. Иноземцева. - М. : Ладомир, 2004. - 384 с.