Міжнародне публічне право. Том 1
8.3.2.1. Дипломатичні (рекомендаційні) засоби
Дипломатичні засоби або політичні процедури врегулювання спорів мають погоджувальний характер і спрямовані на зближення позицій сторін. Вони не спричиняють обов’язкових для сторін рішень, тобто носять рекомендаційний характер. Ст. 33 називає з-поміж них: переговори, обстеження, посередництво і примирення. Доктрина традиційно надає, поруч із зазначеними вище, характеристики й інших дипломатичних засобів - таких як добрі послуги, консультації та ін.
1. Переговори. Це найпоширеніший, завдяки своїй гнучкості й загальнодоступності, засіб мирного розв’язання спорів. Він має переваги щодо інших засобами, оскільки дає сторонам змогу в режимі безпосереднього зворотного зв’язку швидко й докладно знайомитися з позиціями одна одної та безпосередньо домовлятися про необхідні й можливі поступки, на які можуть піти сторони. Як зазначає В. Г. Буткевич, саме переговори передують застосуванню практично всіх інших мирних засобів розв’язання спорів, але, додамо, за умови, що сторони в принципі спроможні вдатися до переговорів.
Міжнародне право не встановлює одноманітного порядку ведення переговорів. Зазвичай переговори проходять такі стадії:
1) виступ держави або групи держав чи інших суб’єктів міжнародного права з ініціативою проведення переговорів;
2) досягнення домовленостей про переговори між сторонами спору (час, місце, рівень представництва і т. п.);
3) розроблення процедури ведення переговорів;
4) власне переговори;
5) прийняття погодженого під час переговорів акта.
Переговори мають вестися на основі взаємної згоди й рівноправ´я учасників, поваги до суверенітету кожного з них, дотримання інших принципів і норм міжнародного права. Учасники переговорів самі визначають мету, рівень представництва, інші організаційні питання. Не повинні допускатися ультимативність, тиск чи погрози.
Визначаючи порядок ведення переговорів, учасники спору мають зробити вибір: чи обрати спосіб розв’язання спору безпосередньо (шляхом звернення, пропозиції, заяви про готовність розпочати переговори, вручення ноти, меморандуму, листа або навіть проекту врегулювання спору), чи зробити це опосередковано - через треті держави, міжнародний орган, організацію або уповноважену особу.
Переговори можуть вестися на двосторонньому чи багатосторонньому рівні. Багатосторонні переговори ведуться, зокрема, на з’їздах, конгресах, конференціях. Переговори можуть бути усними й письмовими (обмін нотами, посланнями, меморандумами, пам’ятними записками).
За предметом обговорення, переговори традиційно поділяють на мирні, з політичних питань, територіальні, з прикордонних питань, спеціальні (економічні, торговельні, соціальні, культурні та ін.).
За рівнем представництва сторін переговорів, вони можуть вестись на рівні глав держав, глав урядів, послів чи спеціально уповноважених представників, керівників міністерств і відомств держави.
Визнання державами й міжурядовими організаціями важливості переговорного процесу знайшло втілення в багатьох міжнародних договорах. Так, відповідно до ст. 42 Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р. за умови виникнення спору між учасниками Конвенції, вони будуть намагатися вирішити його шляхом проведення консультацій і переговорів. За ст. 15 Договору про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу і активів СРСР 1991 р. усі спори між двома або кількома сторонами з виконання й тлумачення Договору вирішуватимуться шляхом переговорів на основі подання відповідної письмової претензії.
2. Обстеження. Цей інститут міжнародного права склався у першій половині XX ст. на основі Гаазьких конвенцій 1899 і 1907 pp. і документів Ліги Націй, де він полягав у формуванні слідчих комісій. Проте, наприклад, механізм ГАТТ і сучасний механізм урегулювання спорів у СОТ, зафіксований у Додатку II до Маракеської угоди, також фактично передбачає цю процедуру - шляхом створення груп експертів і комісій експертів, які також здійснюють обстеження і виступають з доповідями про його результати. У своїй резолюції, названій «Питання про методи встановлення фактів» 1963 р. ГАООН підкреслила значення встановлення фактів у межах міжнародних організацій.
Основна мета обстеження - встановлення фактичної сторони ситуації - зокрема, фактів порушення угод. Для цього зазвичай створюється змішана комісія, що складається з однакової кількості представників сторін. За інших умов у склад комісії входить і третя сторона. Такою третьою стороною часто може виступати посадова особа міжнародної організації, наприклад Генеральний секретар ООН або Генеральний директор СОТ.
Процедура може охоплювати слухання сторін, опит свідків, відвідини відповідних місць. Результатом обстеження є доповідь, що повідомляється сторонам.
Слідчі комісії створюються на паритетних засадах із представників учасників спору з метою детальнішого вивчення обставин і в результаті доповіді - створення передумов для врегулювання спору. До роботи в слідчих комісіях можуть допускатися представники третіх держав. Слідчі комісії зобов’язані сприяти розв’язанню спорів шляхом добросовісного, неупередженого з’ясування фактичних обставин спору. Вони формуються на підставі спеціальної угоди між учасниками спору, в якій визначається: що, як і в якому обсязі має бути з’ясовано, порядок утворення комісії, коло її повноважень, місцеперебування, робоча мова. Сторони спору зобов’язані надавати комісії потрібну інформацію про факти та необхідні документи, забезпечувати виступи свідків, експертів тощо. Слідчі комісії складають доповідь, яка має рекомендаційний характер для учасників спору. Слідчі комісії можуть бути постійними і тимчасовими.
3. Посередництво. У міжнародному праві посередництво є також досить давнім інститутом. Посередництво розглядається як активна діяльність третьої сторони з організації й проведення переговорів між учасниками спору. Посередник як активний учасник переговорів, впливає на їхній перебіг і результати. Він має доступ до матеріалів, які розкривають суть спору, може давати поради, рекомендації, навіть пропонувати проекти рішення, хоча вони для учасників спору не є обов’язковими. Як зазначено у ст. 4 Конвенції про мирне врегулювання спорів 1907 p., завдання посередника полягає в «узгодженні протилежних претензій і в гамуванні відчуття неприязні, якщо воно виникло між державами - сторонами спору». Особливість процедури посередництва - неформальність і конфіденційність.
Посередництво може бути ініційоване учасниками спору, самим посередником або третьою стороною. Але незалежно від ініціативи на посередництво необхідна згода учасників спору. Посередник зобов´язаний брати участь у переговорах, вносити власні пропозиції, пом’якшувати категоричність претензій. Він може вести переговори, а за умови досягнення згоди - бути гарантом виконання її умов.
Посередник повинен сам дотримуватися принципів і норм міжнародного права, не допускати тиску, погроз чи шантажу, бути неупередженим, поважати статус учасників переговорів, не втручатись у їхні внутрішні справи. Сторони - учасники спору - повинні допомагати посередникові виконувати його функції. Результати посередництва знаходять віддзеркалення в спільному комюніке, угоді або в джентльменській угоді. Посередництво не є обов’язковим. Усі пропозиції посередника мають значення рекомендацій. Посередник виконує функції миротворця, але не арбітра.
Росія у XVIII-XX ст. неодноразово виступала як посередник у вирішенні спорів між іншими державами. Наприклад, Версальський (англо-американський) мирний договір 1783 p., що визнав незалежність США, був підписаний завдяки посередництву Росії й Австрії.
Посередником у спорі між Індією та Пакистаном у 1952 р. був МБРР.
У 1979 р. посередником у спорі Чилі проти Аргентини виступав католицький кардинал.
4. Примирення поєднує в собі встановлення фактів і рекомендації щодо примирення. Зазвичай воно здійснюється комісією з примирення.
На відміну від слідчих комісій, комісії з примирення не обмежуються встановленням фактів, а можуть розробляти і пропонувати варіанти розв’язання спору, хоч такі пропозиції також не є обов´язковими для сторін. Така комісія з’ясовує предмет суперечки, збирає необхідну інформацію і пропонує сторонам шляхи до угоди. Комісії з примирення дають можливість кожному учасникові спору отримати й обговорити інформацію про бачення іншою стороною суті спору, її аргументи та фактичні обставини: виробити проект угоди примирення.
Порядок утворення й діяльності комісій із примирення було розроблено в Загальному акті про мирне розв’язання міжнародних спорів від 1928 p., який із деякими поправками був підтверджений Генеральною Асамблеєю ООН у 1949 р. Відповідно до Загального акта впродовж шести місяців після клопотання одного з учасників спору мають бути створені постійні або спеціальні комісії з примирення. Комісії складаються з п’яти членів. Кожна сторона призначає одного члена (який може бути чи не бути громадянином відповідної держави), три інші, за спільною згодою, призначаються з громадян третіх держав (з-поміж них і голова комісії). Термін повноважень комісії - три роки. Комісії з примирення ухвалюють рішення більшістю голосів, а рішення по суті ухвалюються за участю всіх членів комісії.
Термін сесійних засідань погоджувальних комісій не перевищує п’ятнадцяти днів, якщо немає іншої домовленості між сторонами. Якщо комісії не вдається виробити єдиний проект доповіді для учасників спору, то всі пропозиції можуть бути використані в кінцевій доповіді на іншій сесії.
«Загальний акт» не набрав чинності, і комісії з примирення утворюються на основі численних двосторонніх угод про процедуру примирення (за першу половину XX ст. було укладено понад п´ятсот таких угод).
У багатосторонні міжнародні угоди також часто вводиться процедура формування слідчої комісії. До таких угод, зокрема, належить Конвенція про міжнародну відповідальність за падіння космічних об´єктів від 29 березня 1972 р. У ст. XIV Конвенції передбачається процедура врегулювання спорів із питань про компенсацію збитків: якщо переговори сторін у спорі не призводять до вирішення спору впродовж одного року, на прохання будь-якої зі сторін спір передається в Комісію з розгляду претензій із рисами погоджувального, слідчого і арбітражного органу. Комісія складається за такою схемою: кожна із сторін призначає в її склад одного свого громадянина. Держави спільно призначають третього, який стає головою комісії. Якщо впродовж чотирьох місяців з дати пред’явлення заяви про створення комісії сторони не дійдуть згоди щодо голови, передбачено звернення до Генерального секретаря ООН, із проханням призначити такого голову (впродовж двох місяців).
Досить докладно порядок утворення й діяльності комісії з примирення викладено у ст. 85 Віденської конвенції про представництво держав у їхніх зносинах з міжнародними організаціями універсального характеру 1975 р. Якщо спір не було врегульовано шляхом проведення консультацій, то будь-яка держава, що бере участь у консультаціях, може передати спір до комісії з примирення й повідомити про це письмово організацію, при якій діє представництво такої держави, а також інші держави, що беруть участь у консультаціях. Комісія з примирення складається з трьох членів: двох членів, що призначаються кожною зі сторін спору та голови. Кожна держава - учасник Конвенції - заздалегідь призначає особу, що діятиме як член такої комісії і повідомляє про це призначення Організацію. Організація веде список призначених осіб. Якщо держава не зробила це завчасно, вона може зробити таке призначення під час процедури примирення до того моменту, коли комісія почне складати доповідь про результати своєї діяльності.
Голова комісії обирається двома іншими членами. Якщо між останніми впродовж одного місяця після надходження повідомлення про початок процедури примирення в Організацію не було досягнуто згоди, або якщо одна із сторін спору не використала свого права призначити одного з членів комісії, голова призначається за клопотанням однієї зі сторін головною посадовою особою Організації. Це призначення має бути здійснене впродовж одного місяця після надходження такого клопотання. Головна посадова особа Організації призначає головою кваліфікованого юриста, який не може бути ні співробітником організації, ні громадянином держави - сторони спору.
Комісія визначає власні правила процедури і приймає рішення та рекомендації більшістю голосів. Вона може рекомендувати організації, якщо остання на те уповноважена ООН, зробити запит на консультативний висновок МС ООН щодо застосування або тлумачення Конвенції 1975 р. Якщо комісія не спроможна досягти згоди між сторонами спору впродовж двох місяців із моменту призначення голови, вона повинна підготувати в найкоротший термін доповідь про свою роботу і надіслати її сторонам спору. Доповідь повинна містити висновки комісії з фактів і питань права, а також рекомендації, які вона зробила сторонам спору в цілях сприяння розв’язанню спору. Рекомендації комісії не мають обов’язкової сили для сторін доти, доки сторони не приймуть їх. При цьому будь-яка сторона спору має право заявити в односторонньому порядку, що вона викопуватиме ті рекомендації комісії, які її стосуються.
Як приклади двосторонніх комісій із примирення можна назвати франко-марокканську комісію з континентального шельфу (1958) та норвезько-ісландську з рибного промислу (1981). У 1961 р. Генеральна Асамблея створила погоджувальну комісію з Конго, члени якої були призначені головою Асамблеї. Як міжнародна комісія з примирення кілька разів (п’ять) виступила й Постійна палата третейського суду.
5. Додаткові дипломатичні засоби мирного вирішення спорів. Добрі послуги часто розглядаються як передумова переговорів, у ст. 33 Статуту вони не згадані, хоча в міжнародному праві мають досить давню історію. Суть процедури добрих послуг чітко визначена в Американському договорі про мирне врегулювання спорів від ЗО квітня 1848 p., де у ст. 9 зазначено: «Процедура добрих послуг полягає в спробі одного або кількох видатних громадян будь-якого американського штату, неупереджених у спорі, зв´язати сторони між собою, створивши, таким чином, можливість для безпосередніх переговорів і позитивного розв’язання питання».
На Паризькому мирному конгресі 1856 р. добрі послуги разом з посередництвом розглядатися як єдиний механізм міжнародного права, хоч деякі учасники вже виокремлювали добрі послуги як дружню послугу третьої держави. Лише на Берлінській конференції 1885 р. добра послуга закріплюється в Підсумковому акті від 26 лютого 1885 р. як окремий засіб урегулювання спору. Згідно зі ст. 2 Конвенції 1907 р. держави за умови серйозних розбіжностей між ними зобов´язані вдатися до добрих послуг або посередництва однієї чи кількох дружніх країн: право пропонувати добрі послуги чи посередництво мають не причетні до спору держави. З прийняттям Статуту Ліги Націй, добрі послуги отримати докладне закріплення, як окремий інститут міжнародного права.
Потреба в добрих послугах виникає, коли учасники спору не можуть безпосередньо розпочати переговори або коли використання інших мирних засобів виявилося безрезультатним. До них удаються на прохання учасника спору або з ініціативи третьої держави, яка вирішила допомогти учасникам спору організувати проведення переговорів.
При наданні добрих послуг третя сторона докладає зусиль лише для створення сприятливих умов ведення переговорів, для чого з’ясовує й інформує сторони про умови, прийнятні для переговорів, може надавати місце для зустрічі чи інші умови, необхідні учасникам спору для переговорів. З початком переговорів процедура добрих послуг завершується, хоча держава, яка надавала добрі послуги, може бути присутньою на переговорах за згодою учасників спору. Але на розв’язання спору вона впливати не може.
Посередництво відрізняється від добрих послуг за способами ініціювання (для запрошення посередника обов’язкова згода обох (всіх) учасників спору, а добрі послуги можуть розпочатися зі згоди однієї сторони - учасника спору), а також за метою (мета добрих послуг - організувати переговори, а посередництва - довести переговори до позитивних результатів). Крім того, повноваження суб’єкта добрих послуг припиняються з початком переговорів, а Для посередника саме тоді тільки починається основна діяльність. Обов´язки посередника припиняються лише тоді, коли одна зі сторін, що сперечаються, або сам посередник упевняться, що запропоновані засоби примирення не були прийняті.
Добрі послуги або посередництво можуть надавати держави (зокрема й колективно) або міжнародні організації, які беруть участь у переговорному процесі і висувають усні або письмові пропозиції по суті спору.
Прикладом успішного надання добрих послуг може бути місія СРСР у 1966 р. під час урегулювання індо-пакистанського збройного конфлікту з приводу Кашміру. СРСР, своєю чергою, в 1962 р. скористався з добрих послуг Генерального секретаря ООН у зв’язку з Карибською кризою. Генеральний секретар ООН взагалі досить часто надає добрі послуги і здійснює посередництво під час розв’язання міжнародних спорів і конфліктів.
Генеральний секретар ООН надавав добрі послуги при мирному врегулюванні в Афганістані. Можливість використання їх була передбачена в угодах про мирне врегулювання в цій країні 1988 р.
Консультації - ця процедура, як і добрі послуги, не названа з- поміж засобів мирного вирішення спорів у ст. 33 Статуту, хоча цей спосіб мирного врегулювання спорів склався ще на початку XX ст. У міжнародній практиці використовуються два різновиди консультацій: факультативні й обов’язкові. Факультативними є консультації, до яких сторони звертаються ad hoc за взаємною згодою. Звернення до обов’язкових консультацій передбачене у двосторонніх і багатосторонніх міжнародних угодах. Наприклад, у ст. XXII ГАТТ- 47 зазначається, що кожен член ГАТТ повинен сприяти проведенню консультацій, створюючи належні для цього умови. У ст. 283 Конвенції ООН з морського права 1982 р. передбачено, що держави-учасниці повинні проводити обмін думками, коли процедура врегулювання спору призупинена без досягнення врегулювання або коли спір врегульовано і обставини вимагають консультацій щодо способу реалізації умов врегулювання. Відповідно до ст. IX Договору про космос 1967 p., коли держава-учасник Договору має підстави вважати, що запланована нею діяльність може створити потенційно загрозливі перешкоди діяльності інших держав - учасників Договору, то перш, ніж приступити до такої діяльності, вона зобов’язана провести відповідні міжнародні консультації із зацікавленими державами-членами.
Консультації зазвичай стосуються питань, уже врегульованих правом. Якщо консультації проводяться на підставі раніше взятого зобов’язання консультуватися, вони є обов’язковими (наприклад, за механізмом, передбаченим Додатком II до Маракеської угоди про заснування СОТ), і сторони мають право наполягати на зверненні до них. Консультації не можуть здійснюватися за умов конфронтації чи висунення завідомо неприйнятних пропозицій.
Консультації найчастіше застосовуються як засіб попередження спору на його початкових стадіях. Проте до консультацій часто вдаються й за необхідності оперативного розв’язання конфліктної ситуації.