Міжнародне публічне право. Том 1

8.1.3. Кодифікація норм міжнародної відповідальності

Резолюція ГА ООН № 56/689 під назвою «Відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння» від 12 грудня 2001 р. (далі «Статті про відповідальність» 2001 р.) започаткувала нову структуру характеристики міжнародної відповідальності та кодифікувала ключові положення, які необхідно і достатньо висвітлити для цілісної характеристики цього інституту.

«Статті про відповідальність» 2001 р. складаються з трьох частин: перша присвячена розкриттю поняття «міжнародні протиправні діяння держав»; друга - змісту міжнародно-правової відповідальності (залежно від характеру протиправних діянь); третя - особливостям реалізації міжнародної відповідальності.

Частина І «Міжнародні протиправні діяння» містить п’ять розділів.

У розділі першому «Загальні принципи» (ст. 1-3) перша стаття розкриває «Основний принцип міжнародно-правової відповідальності»: будь-яке протиправне діяння держави тягне міжнародну відповідальність цієї держави. У ст. 2 «Елементи міжнародно-протиправного діяння держави визначено дві ознаки діянь, за які держава має понести міжнародно-правову відповідальність: 1) дія або бездіяльність здійснюється саме державою; 2) ця дія є порушенням міжнародно-правового зобов’язання держави. Ст. З уточнює, що кваліфікація діяння як міжнародного визначається лише міжнародним правом: кваліфікація дій національним правом не впливає на визначення діяння як правомірного чи протиправного.

Мета другого розділу «Кваліфікація поведінки держави» (ст.ст. 4-11) - встановити, що в усіх, перерахованих у розділі випадках, дії, вчинені від імені держави її органами чи посадовими особами, - розглядаються як дії держави, мають ознаки міжнародного правопорушення і вимагають міжнародно-правової відповідальності. Зокрема, відповідно до п. 1 ст. 4 поведінка будь-якої державної установи розглядається як поведінка цієї держави - відповідно до міжнародного права - незалежно від того, законодавчі, виконавчі, судові чи будь-які інші функції здійснює ця установа, від значення цієї установи в організації, державі та від того, здійснює протиправні діяння орган (посадова особа) центральної влади чи адміністративно-територіальної одиниці держави: в усіх цих випадках суб’єктом міжнародно-правової відповідальності виступає держава.

Відповідно до ст. 5 дії осіб або утворень, що здійснюють елементи державної влади, - тобто не будучи органами влади, уповноважені правом цієї держави здійснювати елементи державного (політичного) управління (наприклад, політичні або релігійні партії) - відповідно до міжнародного права повинні розглядатися як дії держави.

Відповідно до ст. 6 поведінка органу, наданого в розпорядження однієї держави іншою державою (наприклад, військовий підрозділ, що забезпечує військову підтримку панівного режиму), має розглядатися як діяння першої держави, якщо такий орган здійснює елементи влади держави, в розпорядження якої його надано. Ст. 7 стосується випадків, коли особа чи установа, уповноважена здійснювати певні елементи державної влади, вчинила протиправні дії від імені держави, внаслідок перевищення своїх повноважень - такі дії також розглядаються як протиправні дії держави. Відповідно до ст. 8 поведінка особи чи групи осіб (незалежно від їхнього громадянства і посадового становища) розглядається як діяння держави, якщо фактично їхні дії виконуються за вказівкою або під керівництвом чи контролем цієї держави. Ст. 9 кваліфікує як дії держави - дії особи або групи осіб, які фактично здійснюють елементи державної влади за відсутності офіційної влади або при її неспроможності - в умовах, які вимагають здійснення таких елементів влади.

Не зачіпаючи положень ст.ст. 4-9, ст. 10 кваліфікує поведінку повстанського або іншого руху, який стає новим урядом держави, як діяння цієї держави; якщо повстанський рух створює нову державу на частині території старої держави, то його дії розглядаються як дії цієї нової держави. Відповідно до ст. 11, якщо дії осіб чи установ, визначених у ст.ст. 4-10, неможливо визнати діями держави на підставі цих статей, але держава сама визнає ці дії як свої, то й міжнародне право розглядає їх як дії держави - відповідно і в межах такого визнання.

Розділ третій (ст.ст. 12-15) розкриває зміст і ознаки порушення міжнародного зобов’язання. Так, ст. 12 визначає загальний підхід до кваліфікації такого порушення: воно має місце в будь-яких ситуаціях, коли дії держави не відповідали тому, що вимагає від неї міжнародне зобов’язання, незалежно від походження чи характеру такого зобов’язання. При цьому дії держави не розглядаються як порушення міжнародного зобов’язання, якщо вони мали місце в той час, коли держава не була зв’язана цим зобов’язанням (ст. 13).

Ст. 14 дає критерії визначення часу, впродовж якого тривало порушення міжнародного зобов’язання: якщо дії держави, які є порушенням, тривали короткий час - порушення має місце лише в момент, коли його вчинено, навіть якщо його наслідки зберігаються; порушення зобов’язання тривалими діями держави зберігається впродовж усього періоду, коли такі порушення мають місце; якщо зобов’язання держави полягає в недопущенні певної події, порушення зобов’язання триває весь час, упродовж якого ця подія триває. Якщо порушення складається з сукупного діяння (ст. 15) - тобто відбувається як серія дій чи бездіяльності, яка загалом становить собою протиправне діяння, то порушення триває впродовж усього періоду, починаючи від початку першої дії або бездіяльності з цієї серії і продовжуючись доти, доки дії продовжують не відповідати міжнародним зобов’язанням.

Розділ четвертий «Відповідальність держави у зв’язку з діями іншої держави» (ст.ст. 16-19) розглядає випадки підбурювання, співучасті та інші, коли відповідальною визнається держава, яка не є безпосереднім виконавцем протиправних дій. Таких випадків три.

Відповідно до ст. 16 держава, що допомагає чи сприяє іншій у вчиненні міжнародно-протиправного акту, несе відповідальність якщо: робить це, будучи обізнаною щодо обставин міжнародно-протиправного діяння; діяння було б протиправним, якби було вчинене самою державою, що надає допомогу. Ті ж умови притягнення до міжнародної відповідальності визначаються і для держави, що здійснює керівництво чи контроль над державою, яка чинить міжнародно-протиправне діяння (ст. 17). Відповідно до ст. 18 держава, що примушує іншу чинити які-небудь дії, несе за ці дії міжнародну відповідальність, якщо такі дії примушеної держави, не будь примусу, розглядалися б як міжнародно-протиправні діяння, і якщо держава, що примушує, про це знає (зазначимо, що сам по собі примус однією державою іншої є порушенням принципу незастосування сили і погрози силою, тобто міжнародно-протиправним діянням).

При цьому положення розділу не впливають на міжнародно-правову відповідальність основного порушника, що виникає на підставі інших статей, як це обумовлює ст. 19.

П’ятий розділ «Обставини, що унеможливлюють відповідальність» (ст. 20-26) виділяє шість обставин, що унеможливлюють міжнародно-правову відповідальність держави за діяння, які, не будь цих обставин, розглядалися б як протиправні.

Перша обставина - наявність юридично чинної згоди держави, проти якої вчинено протиправне діяння: згода потерпілої держави на такі дії з боку іншої держави унеможливлює кваліфікацію їх як протиправних (ст. 20). Друга обставина унеможливлення протиправності дій держави - коли вони застосовані як законна самооборона, відповідно до Статуту ООН (ст. 21). Так само унеможливлюється кваліфікація дій держави як протиправних, коли ці дії є контрзаходами (ст. 22), застосованими з дотриманням норм і принципів міжнародного права (вимоги до правомірності контрзаходів містяться у другому розділі частини 3 цих «Статей»),

Четвертою, п’ятою й шостою обставинами, що унеможливлюють протиправність дій держави, є, відповідно, прояв нездоланної сили (форс-мажор), яка зробила неможливим виконання державою її зобов’язань (ст. 23), дії в стані лиха, коли не було інших розумних способів врятувати життя людей (ст. 24), дії в стані необхідності, коли такі дії були 1) єдиним способом захисту суттєвих інтересів держави від неминучої небезпеки і 2) вони не завдають істотних збитків іншим державам чи міжнародному співтовариству в цілому (ст. 25). На зазначені в ст.ст. 23-25 обставини держава не може посилатися, якщо вони зумовлені поведінкою самої держави.

Крім того, розглядаючи всі зазначені у п’ятому розділі обставини (ст.ст. 20-25), слід мати на увазі, що, по-перше, ці обставини не унеможливлюють визнання будь-яких дій держави як протиправних, якщо вони не відповідають зобов’язанням з імперативних норм загального міжнародного права (ст. 26), а, по-друге - посилання на обставини, що унеможливлюють протиправність, не усувають двох умов: необхідності держави, дії якої не визнані протиправними за ст.ст. 20-25, зрештою виконати зобов’язання та її обов’язку компенсувати матеріальну шкоду, спричинену відповідними діями (ст. 27).

Чистина II «Зміст міжнародної відповідальності держав» у складі трьох розділів розкриває: загальні принципи несення міжнародно-правової відповідальності (розділ перший, ст.ст. 28-33), форми відшкодування збитків (розділ другий, ст.ст. 34-39), а також визначення найбільш тяжких протиправних діянь (серйозні порушення зобов’язань, що витікають з імперативних норм загального міжнародного права) і зобов’язання держав діяти для їх найшвидшого припинення (розділ третій, ст.ст. 40—41).

Розділ перший «Загальні принципи» починається (ст. 28) із загальної констатації положення, про те, що міжнародна відповідальність за протиправні діяння держави породжує юридичні наслідки (ці наслідки втілюються у формах відповідальності, схарактеризованих далі в розділі другому). При цьому понесення відповідальності не звільняє державу-порушника від обов´язку виконати порушене зобов’язання (ст. 29). Крім того, держава-порушник зобов’язана: припинити протиправне діяння, якщо воно продовжується, і гарантувати його неповторення надалі (ст. 30). Відшкодування за збитки повинні бути повні, з урахуванням як матеріальної, так і моральної складових завданих збитків (ст. 31). Держава не може посилатися на своє національне законодавство для виправдання невиконання нею вищеозначених зобов’язань (ст. 32).

Ст. 33 окреслює обсяг міжнародних зобов’язань держави, що несе міжнародну відповідальність, поділяючи їх на три категорії: зобов’язання щодо іншої держави; зобов’язання щодо кількох держав; зобов’язання щодо світового співтовариства в цілому. При цьому «Статті» не торкаються зобов’язань держав перед суб’єктами іншими, ніж держави.

Форми відшкодування збитків, кодифіковані в другому розділі, в цілому схарактеризовані в ст. 34, відповідно до якої повне відшкодування збитків, спричинених міжнародним протиправним діянням, здійснюється у формі: реституції, компенсації і сатисфакції - окремо або в поєднанні.

Реституція - відновлення становища, що існувало до здійснення протиправного діяння: відповідно до ст. 35 держава, що несе відповідальність, зобов’язана здійснити реституцію, тобто відновити стан, що існував до вчинення протиправного діяння, якщо і тією мірою, в якій ця реституція є матеріально можливою і не тягне витрат, істотно непропорційних вигодам, отриманим замість компенсації.

Компенсація, згідно зі ст. 36 держава, що несе відповідальність, зобов’язана компенсувати завдані своїми діями збитки, наскільки ці збитки не відтворені реституцією, при цьому компенсація повинна покрити будь-яку фінансово оцінену шкоду, включно з упущеною вигодою - тією мірою, якою та буде встановлена. Додатково у ст. 38 визначено обов’язок держави-відповідача сплатити відсотки, коли це необхідно для забезпечення повного відшкодування: фактично це пеня за невчасну виплату основної суми, відсотки нараховуються від дати, коли мала бути сплачена основна сума, до дати виконання платіжного зобов’язання.

У доктрині дві наведені вище форми відшкодування (реституція й компенсація) відносяться до матеріального виду міжнародної відповідальності, третя форма - сатисфакція - в доктрині визначається як моральна або морально-політична. Відповідно до ст. 37 держава, що несе відповідальність, зобов’язана надати сатисфакцію за збитки, спричинені її діями тією мірою, якою вони не можуть бути відтворені реституцією або компенсацією. Сатисфакція може полягати у визнанні порушення, висловленні жалю з приводу порушення, офіційному вибаченні чи в іншій належній формі, при цьому сатисфакція не повинна бути непропорційною і не повинна приймати форм, принизливих для держави, що несе відповідальність.

Ст. 39 містить застереження щодо «збільшення збитків» внаслідок свідомих чи необережних дій або бездіяльності потерпілої сторони: їх слід вираховувати з обчисленої суми збитків.

У третьому розділі дається характеристика «серйозних порушень зобов’язань, що витікають з імперативних норм загального міжнародного права»: п. 2 ст. 40 визначає: порушення є серйозним, якщо воно пов’язане з грубим чи систематичним невиконанням зобов’язання, що випливає з імперативної норми міжнародного права.

Ст. 41 визначає особливі наслідки серйозного порушення зобов’язань відповідно до цього розділу:

  1. Обов’язок держав співробітничати, щоб спільними правомірними зусиллями покласти край серйозному порушенню.
  2. Обов’язок кожної держави не визнавати становище, що склалося внаслідок серйозного правопорушення, правомірним і не надавати допомогу порушнику чи іншим чином сприяти збереженню такого становища.

Частина III «Імплементація (реалізація) міжнародно-правової відповідальності» - регламентує дії потерпілої держави, що мають бути вчинені для забезпечення відповідальності держави-порушниці. Вона містить два розділи: «Загальні принципи» (ст.ст. 42-48) і «Контрзаходи» (ст.ст. 49-54).

Ст. 42 «Притягнення до відповідальності потерпілою державою» визначає підстави притягнення до відповідальності держави-порушниці, якими є факт порушення зобов’язань: а) щодо самої потерпілої держави; б) щодо групи держав, до якої входить ця держава чи щодо міжнародного співтовариства в цілому, і порушення цього зобов’язання особливо зачіпає державу або істотно змінює становище інших держав, щодо виконання порушеного зобов’язання.

Відповідно до ст. 43 потерпіла держава повинна зайняти активну позицію і повідомити про свої вимоги державу-порушника, зокрема вказати: поведінку, якої має дотримуватися порушник, щоб припинити протиправне діяння, і форму відшкодування збитків.

Але щодо цього положення наступні статті містять застереження: відповідно до ст. 44 вимога не може бути здійснена, коли вона: пред’являється державою, яка відповідно до норм, що регулюють ситуацію, не має право на таку вимогу, і коли вимога стосується ситуацій, що передбачають попереднє вичерпання місцевих засобів правового захисту. Відповідно до ст. 45 потерпіла держава може втратити право притягати до відповідальності державу-порушницю, якщо ця потерпіла держава юридично чинним способом відмовилася від своїх вимог чи якщо поведінка потерпілої держави може розглядатися як мовчазна згода на втрату права вимоги.

Відповідно до ст. 46 «Множинність потерпілих держав» кожна з потерпілих держав може самостійно притягнути державу-порушника до відповідальності, відповідно до ст. 47 «Множинність відповідальних держав», кожна з цих держав окремо може бути притягнута до відповідальності.

Ст. 48 передбачає можливість притягнення до відповідальності державами, іншими, ніж потерпіла, у випадках, коли порушення стосується: групи держав, до якої входить ця (не потерпіла вимагаюча) держава, або міжнародного співтовариства в цілому; така (не потерпіла) держава може вимагати: припинення протиправних дій, запевнення в неповторенні їх, а також відшкодувань в інтересах потерпілої держави чи інших бенефіціаріїв порушеного зобов’язання.

У розділі другому «Контрзаходи» передбачені дії, що спонукають державу-порушницю понести міжнародно-правову відповідальність. Ст. 49 «Мета і межі контрзаходів» містить такі положення:

  1. Потерпіла держава може застосовувати контрзаходи проти держави, відповідальної за міжнародно-протиправне діяння, з метою спонукати цю державу виконати зобов’язання з понесення міжнародно-правової відповідальності (відповідно до Частини II).
  2. Контрзаходи полягають у тимчасовому невиконанні міжнародних зобов’язань із боку держави, що вчиняє ці дії щодо відповідальної держави.
  3. Контрзаходи повинні, по можливості, здійснюватися таким чином, щоб залишалася можливість для відповідальної держави відновити виконання її зобов’язань.

Ст. 50 стосується тих зобов’язань потерпілої держави, яких вона повинна дотримуватися і під час застосування контрзаходів, а саме: а) зобов’язання утримуватися від погрози силою чи її застосування, відповідно до Статуту ООН; б) зобов’язання із захисту основних прав людини; в) зобов’язання гуманітарного характеру, що забороняють репресалії; г) інші зобов’язання, що витікають з імперативних норм загального міжнародного права.

Крім того, держава, що здійснює контрзаходи, не звільняється від обов’язку: а) щодо будь-якої процедури розв’язання спорів між нею і державою, що несе відповідальність; б) поважати недоторканність дипломатичних і консульських посадових осіб, приміщень, архівів і документів.

Ст. 51 «Пропорційність» визначає, що контрзаходи повинні бути співрозмірні завданій шкоді.

Ст. 52 визначає умови застосування контрзаходів: перед застосуванням контрзаходів держава, що їх здійснює, повинна попередньо: а) закликати державу-відповідача виконати свої зобов’язання; б) повідомити про свій намір здійснити контрзаходи. При цьому, за потреби, незважаючи на п. 1, держава може застосувати такі невідкладні заходи, які необхідні для забезпечення її прав.

Відповідно до п. З ст. 52 контрзаходи не повинні застосовуватися або їх необхідно припинити, якщо: а) протиправне діяння припинене; б) спір передано до Міжнародного суду чи арбітражу, компетентного виносити обов’язкові для сторін рішення. Але ці положення не застосовується, якщо держава-відповідач не дотримується добросовісно відповідної процедури врегулювання спору.

Крім того, відповідно до ст. 53 контрзаходи мають бути припинені, коли держава-відповідач виконає свої зобов’язання відповідно до частини II (тобто понесе належні форми відповідальності). Зазначене в ст. 49-53 не торкається права держав інших, ніж потерпіла, здійснювати (відповідно до ст. 48) правомірні заходи для забезпечення припинення правопорушення та надання відшкодувань в інтересах потерпілої держави і бенефіціаріїв порушеного зобов’язання.

Частина IV «Загальні положення» визначає обсяг застосування «Статей». Так, відповідно до ст. 55 «Lex specialis» «Статті» не застосовуються, якщо і тією мірою, якою умови визнання міжнародно-правового діяння, зміст і виконання міжнародної відповідальності регулюються спеціальними нормами міжнародного права - тобто врегульовані в конкретному міжнародному договорі. Відповідно до ст. 56 чинні норми міжнародного права продовжують регулювати ті питання міжнародно-правової відповідальності, які не регулюються цими «Статтями». «Статті» не стосуються відповідальності міжнародних організацій (ст. 57) і не торкаються індивідуальної відповідальності за міжнародним правом будь-якої особи, що діяла від імені держави (ст. 58). «Статті» також не торкаються положень Статуту ООН (ст. 59).