Міжнародне публічне право. Том 1
7.2.3. Міжнародна правосуб’єктність міжнародних міжурядових організацій
Функціональний і похідний характер правосуб’єктності міжнародної міжурядової організації. Основною рисою правосуб’єктності міжнародної міжурядової організації є те, що її права й обов’язки є похідними від прав і обов’язків держав-засновників, які делегують міжнародній організації повноваження, необхідні для досягнення мети, заради якої вона створена. У найзагальнішій формі права й обов’язки будь-якої організації закріплюються в її установчому акті, конкретизуючись або доповнюючись в актах її вищих і виконавчих органів (регламентах, процедурах, меморандумах тощо) та в угодах з іншими організаціями. Ці документи встановлюють і закріплюють наміри держав-членів і їхню волю щодо повноважень міжнародної організації. Організація не може перевищити свої повноваження, держави-члени мають право не підтримати ініціативу органів організації МО щодо будь-яких дій, не передбачених установчими актами.
Отже, при тому, що МО наділені самостійною волею, відмінною від простої суми воль держав-членів організації, її правосуб’єктність не є суверенною, і жодна організація без згоди держав-членів не може вчиняти дії, що стосуються інтересів її членів. При цьому необхідна згода може надаватися державами в різних формах, зокрема, фіксуватися в установчому договорі чи регламенті.
Хоч організація не може чинити дії, не передбачені в її статуті, регламентах, правилах процедури та інших документах або в резолюціях організації-засновниці, у межах своєї компетенції вона може самостійно обирати засоби і способи реалізації прав і обов’язків, покладених на неї державами-членами. Тому в процесі своєї діяльності міжнародна організація набуває власних, відмінних від початково зафіксованих в установчому договорі, прав та обов’язків, реалізуючи повноваження прямо не визначені, але зумовлені цілями МО. Причому згадані повноваження не суперечать узгодженій волі держав-членів (принцип «домислюваної компетенції» - розширеного тлумачення організацією своєї компетенції).
Правоздатність і дієздатність міжнародних організацій. Юридична доктрина традиційно виділяє два аспекти правосуб’єктності: правоздатність, що виникає разом із виникненням суб’єкта, як потенційна сукупність його прав і обов’язків, і дієздатність, що зумовлюється можливостями суб’єкта активно реалізовувати свої потенційні права та обов’язки.
Правоздатність МО розуміють як пасивну її здатність мати права й обов’язки, що виникають із заснуванням міжнародної організації - тобто на момент набуття чинності її установчим актом. Елементами правоздатності міжнародної організації є: визнання її як міжнародної юридичної особи; наділення її певним обсягом компетенції; забезпечення її та її представників імунітетами й привілеями, властивими суб’єктам міжнародного права.
Визнання як міжнародної юридичної особи з боку суб’єктів міжнародного права. Відповідно до установчого акта всі міжурядові організації є юридичними особами, яких їхні засновники наділяють правами й обов’язками в обсязі, необхідному для виконання поставлених перед ними завдань. Держави-члени й інші міжнародні організації визнають і поважають права й обов’язки відповідної міжурядової організації, її компетенцію, коло повноважень, включно з повноваженнями наділяти привілеями й імунітетами офіційних представників організації. Визнання міжнародної організації як міжнародної юридичної особи з боку інших суб’єктів МП реалізується, передусім у таких актах, як укладання міжнародних договорів з цією міжнародною організацією державами та іншими міжнародними організаціями, утворення представництв держав у міжнародній організації, запрошення організації до роботи інших міжнародних організацій і конференцій тощо.
Наділення МО певним обсягом компетенції. Міжнародна організація наділяється зафіксованою в установчому акті компетенцією. Компетенцію розуміють як наперед визначену (потенційну) сферу діяльності МО - коло питань, які вичерпно не визначені, але окреслені. Компетенція МО, з-поміж іншого, передбачає наявність у неї таких прав та обов’язків, які відрізняються від прав і обов’язків держав-засновників і можуть бути здійснені тільки міжурядовою організацією. Наприклад, у Статуті ЮНЕСКО перераховані такі обов’язки організації, які не зможе забезпечувати жодна окремо взята держава: а) сприяння зближенню і взаємному розумінню народів шляхом використання всіх наявних засобів інформації; б) заохочення розвитку народної освіти і поширення культури; в) допомога в збереженні, збільшенні та поширенні знань.
Доктрина виділяє дві складові компетенції МО:
- Предметна компетенція, що характеризує сферу поширення діяльності МО - як у географічному вимірі, так і щодо кола питань, які входять до її компетенції, та щодо кола суб’єктів, насамперед - членів МО.
- Юрисдикційна компетенція зумовлена способом утворення МО (на основі міжнародних договорів чи резолюцій інших МО) і юридичною силою рішень міжнародної організації (як загальна норма рішення міжнародних організацій розглядаються як обов’язкові у внутрішньоорганізаційних питаннях і як рекомендаційні в питаннях міжнародної діяльності МО, проте є й міжнародні організації зі спеціальною зовнішньою компетенцією виносити обов’язкові для держав-членів рішення, як, наприклад, МВФ чи Рада безпеки ООН).
Ф. Сайєрстед і деякі інші автори висунули концепцію «домислюваної» компетенції МО, яка полягає у визнанні за МО виводити обсяг своїх повноважень із положень установчого договору на розсуд самої МО, з одного боку. А, з іншого боку, компетенція, як і правосуб’єктність, має договірне походження й обмежена договором.
Привілеї та імунітети міжнародних організацій. Основне призначення привілеїв та імунітетів МО полягає в наданні їй засобів ефективної реалізації її повноважень. З одного боку, обсяг привілеїв та імунітетів визначається спеціальними домовленостями держав-засновників, насамперед - в установчому акті кожної організації: наприклад, ООН користується на території кожної зі своїх держав-членів такими привілеями та імунітетами, що необхідні для досягнення її цілей відповідно до ст. 105 Статуту ООН. Можуть бути й окремі акти, присвячені привілеям та імунітетам (як, наприклад, Конвенція про привілеї й імунітети ООН від 19 лютого 1946 р.). З іншого боку, надання привілеїв та імунітетів має бути закріплене в національному законодавстві держав перебування місій і представників МО: це може відбуватися як через використання різних способів імплементації норм загального міжнародного права, так і шляхом укладання двосторонніх угод МО з державою перебування її штаб-квартири чи підрозділу, а також прийняттям Державою власних актів, де передбачено надання привілеїв та імунітетів представникам і представництвам міжнародних організацій.
Дієздатність міжнародної організації. Дієздатність у теорії права визначається як здатність набувати права й обов’язки, реалізовувати права й виконувати обов’язки та нести відповідальність за Невиконання їх. Дієздатність - це спроможність реалізовувати комплекс повноважень, передбачених «пасивною», тобто наданою організації на момент її утворення, правоздатністю. Дієздатність міжнародної організації вміщує вільне й самостійне виконання нею своїх функцій і здійснюється за такими принципами:
1) МО самостійно реалізують положення норм, що складають їхнє внутрішнє право;
2) під час виконання своїх функцій МО виходять із домислюваної компетенції, тобто вони мають право надавати їй розширювальне тлумачення;
3) МО мають право створювати будь-які допоміжні органи, що необхідні для виконання функцій організації;
4) МО мають право самостійно приймати правила процедури й інші адміністративні правила, при цьому організація має право вимагати у свого члена пояснень, якщо він не виконує її рішень чи навіть рекомендацій, вона також може позбавити голосу будь-якого члена, що не виконує своїх зобов’язань;
5) під час виконання своїх функцій МО мають право вступати в певні правовідносини з державами, що не є їхніми членами.
У межах своєї дієздатності МО може використовувати такі повноваження:
1) здійснювати правотворчу діяльність шляхом видання односторонніх актів у межах своєї компетенції;
2) здійснювати правотворчу діяльність шляхом укладання міжнародних угод із державами й іншими міжнародними організаціями в межах своєї компетенції;
3) визнавати держави й уряди - шляхом їхнього прийому до організації;
4) мати й надавати своїм працівникам імунітет і привілеї, що визначаються спеціальними угодами й національним законодавством держав, які уклали відповідну угоду з міжнародною організацією;
5) забезпечувати дотримання норм міжнародного права, використовуючи при цьому такі засоби, як контроль, притягнення до відповідальності й застосування санкцій;
6) забезпечувати розв’язання спорів між державами-членами;
7) нести міжнародно-правову відповідальність.
Спостерігається тенденція виділяти із зазначеного обсягу дієздатності як окремі правомочності тестаментоздатність - здатність суб’єкта укладати акти узгодженого волевиявлення (договори) чи видавати односторонні акти волевиявлення; деліктоздатність - здатність нести відповідальність за невиконання взятих на себе зобов’язань. На нашу думку, ці характеристики, безумовно, є окремими правомочностями, але всі вони розкривають зміст дієздатності суб’єкта - як активну й неподільну його спроможність реалізовувати права та обов’язки, потенційно зумовлені правоздатністю. Тестаментоздатність міжнародних організацій буде схарактеризовано далі - як їхню нормотворчу функцію, деліктоздатність же як істотну й специфічну характеристик}- дієздатності (що полягає у здатності нести відповідальність) коротко визначимо нижче.
Міжнародно-правова відповідальність міжнародних організацій. Виступаючи суб’єктами міжнародних відносин і беручи на себе міжнародні зобов’язання, міжнародні організації є суб’єктами міжнародно-правової відповідальності: по-перше, вони відповідають за протиправні дії своїх посадових осіб; по-друге, обов’язок нести відповідальність може бути визначений на випадок зловживання міжнародною організацією її привілеями й імунітетами.
Міжнародні організації можуть нести матеріальну та нематеріальну відповідальність. Матеріальна відповідальність МО може виникнути за умови порушення законних прав її співробітників, експертів, недотримання бюджетної дисципліни тощо. Вони також зобов’язані відповідати перед урядами тієї держави, на території якої розташовані їхні штаб-квартири, за протиправні дії, наприклад, за необґрунтоване відчуження землі, несплату комунальних послуг тощо. Нематеріальна відповідальність організації може настати, наприклад, за втручання у внутрішні справи держави. Як і для держав, матеріальна відповідальність МО передбачає дві форми: реституцію і компенсацію; нематеріальна - сатисфакцію.
Функції міжнародних організацій. Функції як напрями діяльності міжнародної організації з досягнення цілей, поставлених перед нею державами-засновницями, зумовлені її унікальною для кожної організації міжнародною правосуб’єктністю. Організація має право здійснювати свої функції тільки в межах закріпленої за нею компетенції. При цьому можна виділити певний набір функцій, які виконує кожна МО, і хоч перелік цих функцій різні автори викладають по-різному, слід загалом назвати такі: нормативно-регулюючі, миротворчі, контрольні, оперативні, інформаційні, організаційні.
Нормативно-регулюючі функції займають особливе місце з-поміж функцій міжурядових організацій. З участю міжурядових організацій у процесі нормоутворення держав безпосередньо пов’язана їхня функція кодифікації міжнародно-правових норм у тих сферах міжнародно-правових відносин, регулювання яких забезпечує відповідна організація. На універсальному рівні реалізацію цієї функції здійснює ООН, у межах якої на виконання ст. 13 Статуту була створена Комісія міжнародного права - як допоміжний орган для забезпечення прогресивного розвитку міжнародного права та його кодифікації.
Правотворча діяльність МО здійснюється двома шляхами: виданням односторонніх актів міжнародної організації і укладанням міжнародних угод, де міжнародна організація є стороною.
Прийняття односторонніх актів істотно зумовлене метою створення і компетенцією МО. Обсяг нормотворчих можливостей міжнародної організації визначений і закріплений в її установчому акті. Оскільки статут у кожної організації індивідуальний, то обсяг, види й напрями її правотворчої діяльності відрізняються один від одного. Слід особливо підкреслити, що правотворча діяльність міжнародних організацій завжди має спеціальну спрямованість і повинна цілком погоджуватися з цілями такої організації. Якщо міжнародна організація не наділена відповідно до статуту правотворчими функціями, то вона не має права займатися ними, як це, наприклад, має місце для СОТ. З іншого боку, хоч у статуті організації не міститимуться положення про її нормотворчі повноваження, вона все ж може брати активну участь у правотворчому процесі, готуючи, експортуючи чи коментуючи проекти міжнародних актів у сфері своєї компетенції.
Односторонні акти міжнародних організацій є засобам їхнього впливу на міжнародні відносини, для обслуговування яких міжнародна організація створена - тобто актами зовнішньої спрямованості. Вони мають переважно дві форми: резолюції та рекомендації. Юридична сила резолюції (рішення) формально випливає з того факту, що вона приймається на форумі всіх держав-членів організації чи органу, що приймає відповідний акт. Така юридична сила є умовно «переконуючою», і вона залежить як від способу, так і від результатів голосування за неї держав-членів. Проте резолюції Ради Безпеки ООН мають імперативну обов’язкову силу відповідно до ст. 25 Статуту ООН. Рекомендації, зазвичай, не мають юридичної сили і саме вони складають основу так званого «м’якого» права, яке формально не є правом, тобто юридичними нормами.
Правотворча діяльність МО шляхом укладання договорів. Кожна міжурядова організація для виконання нею своїх функцій має право на укладання міжнародного договору. Це випливає з преамбули Віденської конвенції про право договорів між державами та міжнародними організаціями або між міжнародними організаціями від 21 березня 1986 p., де зазначено, що міжнародна організація має таку правоздатність укладати договори, яка необхідна для виконання нею її функцій і досягнення її цілей. Здатність укладати міжнародні договори належить до числа основних критеріїв міжнародної правосуб’єктності, що, зокрема, випливає зі ст. 6 цієї ж Конвенції. Міжнародні організації можуть укладати угоди публічно-правового, приватно-правового або «змішаного» характеру.
Миротворча функція. Значна кількість міжнародних організацій наділена правом брати безпосередню участь у розв’язанні спорів, що виникають між їхніми державами-членами. Під час розв’язання спорів вони мають право вдатися до тих мирних засобів розв’язання спорів, які звичайно використовують первинні суб’єкти міжнародного права - суверенні держави, відповідно до ст. 33 Статуту ООН, але переважно до тих засобів, які не передбачають винесення обов’язкових рішень.
Контрольна функція МО пов’язана із забезпеченням реалізації положень міжнародно-правових актів у сфері компетенції міжнародної організації. Повноваження міжнародних організацій з забезпечення виконання зобов’язань державами-членам є однією із важливих ознак їхньої правосуб’єктності. Основними засобами такого забезпечення є контроль, здійснюваний міжнародною організацією і міжнародна відповідальність держав-членів, що виявилися правопорушниками, включно із застосуванням міжнародною організацією до них санкцій. Основною формулою застосування санкцій із боку міжнародної організації є «тимчасове позбавлення пільг і привілеїв, що забезпечує членство в організації».
Установчі акти й регламенти МО передбачають різноманітні механізми і форми контролю. Обсяг повноважень і юридична сила приписів під час здійснення міжнародною організацією контрольних Функцій залежить від обсягу її правосуб’єктності, але в будь-якому разі вони повинні реалізовуватися з дотриманням цілей і принципів Статуту ООН. Контрольні функції ще у XIX ст. здійснювали перші інституціалізовані форми міждержавного співробітництва, зокрема: комісії з навігації і адміністративні союзи; далі - Міжнародне бюро соціальної гігієни (один з попередників ВООЗ), що контролювало дотримання міжнародних санітарних правил, МОП - контроль за виконанням кодифікованих у її конвенціях рекомендацій із гігієни й охорони праці та ін. Контрольні функції міжнародні організації здійснюють загалом двома способами: шляхом спостереження й обстеження контрольованого об’єкта або ситуації на місці і шляхом надання доповідей державами-членами (переважно).
Оперативна функція - становить собою особливий спосіб діяльності, пов’язаний із повноваженням міжнародної організації забезпечувати виконання державами норм договорів і загального міжнародного права. Якщо під час здійснення контрольних функцій МО лише фіксує факти невиконання з боку держав їхніх зобов’язань, обмежуючись доповідями чи заявами, то під час здійснення оперативних функцій МО реалізує свої повноваження через дії, що безпосередньо впливають на ситуацію - через надання допомоги або вплив на державу-порушницю, використовуючи всі правомірні засоби, що є в її розпорядженні. Як приклад виконання оперативних функцій міжурядовими організаціями можна навести: операції ООН із підтримки міжнародного миру та безпеки; міжнародне кредитування (МВФ, Група Світового банку), надання технічної, економічної і фінансової допомоги державам, що розвиваються, надання гуманітарної допомоги через рятувально-відновлювані роботи, забезпечення медикаментами, продовольством, тимчасовими житлом тощо.
Міжнародно-правові санкції, які можуть застосовуватися міжнародними організаціями до держав-порушниць, доктрина поділяє на дві групи:
1) санкції, здійснення котрих припустиме для всіх міжнародних організацій: призупинення членства в організації; виключення з організації: відмова в членстві; повне припинення співробітництва;
2) санкції, право на застосування яких мають тільки певні організації, залежно від цілей, виконуваних даною організацією. Наприклад, Рада Безпеки ООН із метою підтримання або відновлення міжнародного миру та безпеки відповідно до ст. 42 Статуту ООН має право санкціонувати примусові дії повітряними, морськими або сухопутними силами.
Інформаційна функція - одна з найпоширеніших: будь-яка МО поширює інформацію - як розраховану на своїх членів, так і розраховану на все міжнародне співтовариство. Насамперед, це інформація про саму МО, її цілі й основні напрями діяльності, здобутки, структуру, міжнародні зв´язки тощо. Міжнародні організації поширюють спеціальні матеріали з актуальних проблем міжнародних відносин, які вони координують - як доповіді, огляди, щорічники, бюлетені, довідники тощо. Наприклад, ЕКОСОР проводить дослідження й доповідає з економічних, соціальних, культурних, освітніх, охорони здоров´я та інших питань міжнародного співробітництва (ст. 62 Статуту ООН). Сучасні інформаційні технології на порядки підвищують потенційні можливості обміну інформацією, формуючи глобальне інформаційне суспільство. Важливим узагальненням ідей інформаційної революції стала Окінавська хартія глобального інформаційного суспільства, прийнята лідерами «Великої вісімки» 22 липня 2000 p., яка основним сенсом соціальної й економічної трансформації, активізованої інформаційно-комунікаційними технологіями, визначає зростання здатності людей ефективно застосовувати весь обсяг загальнолюдських знань та ідей.
Організаційна функція МО може тлумачитися в широкому і вузькому сенсі. В широкому сенсі - це інституціалізація всього міжнародного співробітництва, яку здійснюють усі міжнародні організації, як єдина система, підпорядкована цілям і принципам Статуту ООН. У вузькому сенсі організаційна функція МО реалізується у сфері внутрішньої діяльності міжнародної організації. Здійснення цієї функції дає можливість підтримувати діяльність МО, адаптуючи її До мінливих викликів сучасності. Здійснюється організаційна функція органами МО відповідно до внутрішнього права організації.