Міжнародне публічне право. Том 1

7.2.2. Правові основи діяльності міжнародних організацій

Термін «міжнародні організації» зазвичай позначає міждержавні (міжурядові) організації.

Отже, міжнародна організація - це об’єднання держав, засноване договором, що має свій Статут і робочі органи, наділене статусом юридичної особи і є суб’єктом міжнародного права, уповноваженим укладати угоди.

Назви міжнародних організацій можуть бути досить різноманітними, часом відображають специфіку самої організації - організація, фонд, банк, союз, комісія, агентство, центр, бюро. Загалом від назви міжнародної організації не залежить її статус і обсяг її правосуб’єктності.

Незважаючи на істотні відмінності між різними МО, що випливають з мети їхнього заснування, існують загальні для всіх МО риси, зокрема такі:

  1. Засновниками міжнародної організації виступають, зазвичай, більше двох держав, які об’єднуються для обслуговування системи правил, встановлених державами на договірній основі у відповідній сфері міжнародних відносин. Принцип суверенної рівності забезпечує юридичну рівність усіх держав-учасників, хоча на тлі цього загального принципу іноді діє й спеціальний, так званий «принцип зваженого голосування», згідно з яким приймають рішення держави-члени МВФ, Світового банку та деяких інших міжнародних організацій економічного спрямування. Цей принцип «ваги голосу» держави-члена пов’язує з її часткою в статутному капіталі міжнародної організації чи іншими економічними параметрами держави-члена. Повноправними учасниками сучасних міжнародних організацій можуть бути міжурядові організації, наприклад, Європейські Співтовариства, а також окремі «митні території», як Європейський Союз чи НАФТА.
  2. Мета створення кожної міжнародної організації чітко визначена в її установчому акті і є «константою», навколо якої вибудовується вся діяльність організації. Так, ООН - як універсальна міжнародна організація - уповноважена координувати діяльність держав практично в усіх сферах міжнародних відносин, що відповідає її цілям, які полягають у забезпечення миру й безпеки, співробітництві й розвитку дружніх відносин між державами. Цілі інших організацій мають більш спеціальний характер, і компетенція їх обмежується певними сферами: політичною (наприклад, для ОБСЄ), питаннями безпеки (наприклад, для НАТО), науково-технічною (наприклад, для Європейської організації ядерних досліджень), соціальною (Міжнародна організація праці), з охорони здоров’я (Всесвітня організація охорони здоров’я) тощо.
  3. В основі утворення кожної МО лежить міжнародний договір (назви різні: статут, домовленості, конвенція, угода, протокол тощо). Предметом установчого міжнародного договору є устрій і правила діяльності міжнародної організації, включно з правовідносинами держав-членів і самої організації. Статут, який є основною змістовою частиною установчого акта, містить систему правил, за якими організовується й діє міжнародна організація; важливою його складовою є визначення порядку прийняття рішень і критерії їхньої юридичної сили. Міжнародний договір, що лежить в основі міжнародної організації, є або повністю установчим актом зі Статутом, або містить цей установчий акт в окремій своїй частині чи в додатку. Тобто установчий акт міжнародної організації може бути частиною загального багатостороннього договору, яким кодифікується певна сфера міждержавних відносин: наприклад, Чиказька конвенція про цивільну авіацію 1944 p., частина II якої є установчим актом ТКАО. Є й приклади створення міжнародної організації на основі додатка до міжнародного договору: так Статут Міжнародного трибуналу з морського права є Додатком VI до Конвенції ООН із морського права 1982 р. Крім того, є міжнародні установи, створені на основі одностороннього акта (резолюції) «материнської» міжнародної організації, як це відбувається з допоміжними органами ООН: тоді в основі появи такої установи є правомочності «материнської» міжнародної організації, закладені в її основоположний установчий договір.
  4. Міжнародна організація має постійні органи, які забезпечують постійний характер її діяльності, що відрізняє її від інших форм міжнародного співробітництва. Органи міжнародної організації мають структуризацію, подібну до гілок влади держави: вони поділяються на вищі органи, що, як і законодавчі органи держави, приймають основоположні рішення і виступають як органи представництва; виконавчі органи, з-поміж яких можуть виокремлюватися адміністративні органи й секретаріат, та органи з вирішення спорів між державами-членами.
  5. Діяльність міжнародної організації підпорядкована загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права. Будь-яка міжнародна організація повинна створюватися на правомірній основі, отже, установчий документ організації повинен відповідати загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, передусім нормам jus cogens. Якщо МО створена неправомірно і її діяльність суперечить міжнародному праву, то установчий акт такої організації повинен бути визнаний нікчемним з моменту укладання - відповідно до ст. 53 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. З імперативних норм міжнародного права, зокрема з основних принципів МП, принцип суверенної рівності держав і принцип невтручання у внутрішні справи держав-членів мають системне значення для права МО - як основні принципи функціонування міжнародних організацій.

Класифікація .міжнародних організацій має кілька критеріїв, тісно пов’язаних із їхнім правовим статусом.

По-перше, це вже згаданий критерій суб’єктності членів: МО поділяються на дві великі групи - міждержавні (міжурядові) та недержавні, утворені фізичними або юридичними особами, які не мають стосунку до урядової діяльності. Проте деякі неурядові організації припускають так зване змішане членство, коли, крім недержавних структур, до них входять і певні державні організації. Наприклад, до Міжнародної ради наукових спілок входять міжнародні наукові об’єднання, академії, національні наукові центри, наукові асоціації та урядові структури. Значення неурядових міжнародних організацій невпинно зростає в сучасному міжнародному правопорядку, але предметом цього розділу є саме міжурядові міжнародні організації.

Досить важливим критерієм є обсяг компетенції МО, за яким здійснюється поділ на «МО загальної компетенції» і «МО спеціальної компетенції». МО загальної компетенції мають на меті регулювання всіх напрямів відносин між її членами. Цілі організацій спеціальної компетенції (як міждержавних, так і неурядових) обмежені певним напрямом міжнародного співробітництва, розрізняючись за профільними чи функціональними ознаками: економічні (СОТ, Андська група, АТК), фінансові (МВФ, Всесвітній банк, Африканський банк розвитку); військово-політичні (НАТО, АСЕАН); наукові (ЮНЕСКО, Пагуошська конференція); технічні (ЮНІДО, Комітет ООН з використання космічного простору; інститут ООН з дослідження проблем роззброєння ЮН1ДІР; комісія ЕКОСОР із науково-технічного розвитку; Європейське космічне агентство та ін.); спортивні (Ф1ФА, МОК); правозахисні (Міжнародна Амністія); гуманітарні; релігійні тощо.

Критерій географічного поширенням сфери діяльності МО поділяє їх на: глобальні; міжрегіональні; регіоначьні й субрегіональні організації.

До глобальних відносять ті, що мають як досить широке територіальне представництво членів (ООН, ЮНЕСКО, МАГАТЕ), так і вплив на глобальний розвиток людства.

До міжрегіональних відносять організації, до членів яких входять представники суміжних регіонів. Прикладом міжрегіональних організацій можна вважати СНД, ГУАМ, НАТО та ін.

Відповідно, регіональні МО обмежують коло своїх учасників певним регіоном, наприклад: Організація африканської єдності (трансформована на Африканський союз), ЄС, НАФТА, МЕРКОСУР. Регіональним організаціям присвячено значний обсяг спеціальної літератури, тож у цьому розділі вони не висвітлюються.

Внаслідок різного тлумачення поняття «регіон» і різноманіття мотивів утворення МО, досить поширеним є виділення субрегіональних організацій (наприклад, Бенілюкс, Андська група, Вишеградська четвірка тощо).

Слід коротко зупинитися на використанні в літературі з міжнародного права поняття «універсальна міжнародна організація». У текстах її застосовують як для характеристики глобального географічного поширення компетенції міжнародної організації, так і для характеристики загального (неспеціалізованого) характеру такої компетенції. Але при цьому не звертається увага на найбільш важливу рису універсальності - унікальність: характеристика універсальності притаманна лише всеохопному й тому унікальному явищу - єдиному та неповторному. Отже, без спеціальних застережень ми не можемо застосовувати критерій універсальності для класифікацій, оскільки останні мають справу з множинами. Універсальною ми можемо назвати лише одну організацію - ООН, але універсальною також є і система ООН (про яку йтиметься нижче) - як логічне продовження універсальної ролі цієї організації для міжнародного правопорядку, але за умови, що систему ООН розглядаємо в її єдності, характеризуючи як цілісність.

Доктрині відомі й інші критерії класифікації міжнародних організацій: за способом їхнього утворення МО поділяються на утворені договірною процедурою і спрощеним порядком - за резолюцією вже існуючої організації. Крім того, в доктрині часто наводиться застарілий поділ МО за порядком прийому в організацію - на «відкриті» й «закриті» міжнародні організації (див. далі).

Утворення міжнародної організації може відбуватися швидше чи повільніше, але, зазвичай, проходить такі стадії:

1) прийняття установчого документа;

2) створення матеріальної структури організації;

3) оформлення й перші засідання головних органів як початок функціонування Організації.

Прийняття установчого документа МО. Ця процедура передбачає скликання міжнародної конференції для погодження й прийняття тексту установчого акта. Набуття чинності установчим актом є моментом початку діяльності МО і її правосуб’єктності. І Гроте деякі міжнародні органи чи організації, передбачені установчим актом, можуть так і не розпочати своєї діяльності, прикладом чого може бути «Підприємство» Органу з морського дна, створення якого було передбачене Конвенцією ООН з морського права 1982 р. і скасоване додатковим Положення про застосування Частини XI від 1994 р.

На стадії прийняття установчого акта створюються спеціальні підготовчі органи. Підготовчі органи зазвичай передбачаються окремим міжнародним документом: договором, додатком до нього або резолюцією. Напрями роботи підготовчого органу такі: вироблення процедурних правил для майбутніх органів; оформлення договору про перебування штаб-квартири з державою, що приймає МО; прийняття порядку денного для початкового етапу роботи головних органів; підготовка необхідних для цього документів, інформування держав-членів, координація їхніх дій тощо.

Під час створення міжнародної установи в спрощеному порядку - шляхом прийняття резолюції «материнською» міжнародною організацією - держави-члени виявляють власну волю щодо створення цієї установи, голосуючи за резолюцію. Найширше цей спосіб використовується в системі ООН: зокрема, так було створено орган ГА ООН - ЮНКТАД у 1964, ПРООН у 1965 р. та інші допоміжні органи ООН.

Членство в міжнародних організаціях будується на принципі суверенної рівності держав, а також на принципі невтручання у внутрішні справи держав. Проте, всупереч цьому принципу, з перших десятиліть після Другої світової війни у зв’язку з активізацією антиколоніального руху, практикувався підхід до членів міжнародних організацій, побудований на їхніх реальних економічних і політичних показниках. Т в сучасному міжнародному економічному праві держави поділяються на окремі групи за рівнем соціально- економічного розвитку, залежно від чого визначаються їхні права і формуються їхні зобов’язання у сфері економічного співробітництва. Це відображає реальний стан речей, але, на думку багатьох дослідників, не відповідає проголошеним Статутом ООН принципам - суверенної рівності держав, рівноправ’я та самовизначення народів та інших, з одного боку. Хоча, з іншого боку така нерівність тлумачиться як шлях до надання державам, що розвиваються, необхідної допомоги, проте ефективність цієї допомоги продовжує викликати виправдані сумніви.

Предметом дискусії є і реальний поділ членів міжнародних організацій на «первинних» і таких, що приєдналися, оскільки деякі автори вважають, що цей підхід суперечить принципу суверенної рівності держав - членів МО. Як «політкоректна» форма визначення членства нині пропонується поділ на «членів-засновників» і просто «членів організації» (тих, хто приєднався). Важлива відмінність між ними все ж залишається, незалежно від того, як це назвати: держави-засновники встановлюють правила, а держави, що приєднуються, мають ці правила виконувати.

Правила вступу (приєднання) до МО зазвичай відображають комплекс пріоритетів і застережень держав-засновників у їхньому баченні майбутніх членів створеної ними МО. Загалом засновники мають досить механізмів, щоб реалізовувати своє право ефективно відділяти «бажаних» потенційних учасників від «небажаних». При цьому доктрина виходить із того, що в сучасному праві МО не лише декларативно, але й формально усвідомлена загальна норма: усі члени МО є рівними й повноправними членами МО. Загальновизнаність такого підходу все ще не досягнута, оскільки, як уже зазначалося вище, в деяких фінансових міжнародних організаціях досі приймають рішення за принципом «зваженого голосування», при якому, як і в комерційних товариствах, «вага голосу» одного члена залежить від частки в статутному капіталі.

Процедура прийому до МО регламентується правилами прийому, які кожна МО встановлює сама. Складною умовою прийому є вимога отримати позитивне рішення про приєднання нового члена від кожного дійсного члена МО. Часто ця умова обтяжується ще й додатковою вимогою отримати рекомендацію виконавчого органу щодо майбутнього членства претендента. Такі правила встановлено і в ООН: для прийняття в ООН необхідна рекомендація Ради Безпеки ООН. Схожі процедури прийому (всі наявні члени повинні проголосувати «за» і має бути надана рекомендація виконавчих органів) характерні також для СОТ і СС.

Досить складна процедура прийому і в НАТО: в основі процесу прийняття має бути не волевиявлення держави, а її запрошення в членство з боку НАТО; далі має відбутися прийняття одноголосного рішення Ради НАТО щодо прийняття; далі - ратифіковане кожною державою-членом НАТО рішення про членство держави-претендента.

Отже, процедурні умови неявно зберігають підхід до членства в деяких міжнародних організаціях як до членства в «закритих» установах, який формально є застарілим і загалом таким, що суперечить принципу суверенної рівності держав.

Припинення членства може відбуватися у двох формах: виходу члена організації за власним бажанням і його виключення. Для виходу за власним бажанням потрібні письмові заяви з мотивацією виходу і документ про відсутність фінансової заборгованості. Виключення з організації можливе лише у випадках систематичних порушень її статутних положень і при одностайності відповідного волевиявлення іншими державами-членами.

Від припинення членства в організації варто відрізняти призупинення членства, що також можливе як з ініціативи організації, так і з ініціативи держави-члена.

Суб’єкти, що беруть участь у роботі МО, не будучи її членами. У практиці діяльності МО виділяють кілька видів суб´єктів, які, не маючи членства у МО, так чи інакше беруть участь у її роботі. Можна виокремити такі категорії учасників:

  • асоційовані члени;
  • спостерігачі;
  • неурядові організації з «консультативним статусом».

Статус асоційованого члена дає змогу державі брати участь

у роботі міжнародної організації, але не дає права голосувати й бути обраним у виконавчі органи.

Статус спостерігача надає суб’єкту (державі, іншій міжурядовій організації, національно-визвольному руху, неурядовій МО), який не має членства в організації, право бути присутнім під час роботі організації, але без права залучення до її роботи.

Консультативний статус може бути надано спеціально запрошеній фізичній особі, представникові іншої міжурядової чи неурядової організації, який має право брати участь у роботі організації з правом дорадчого голосу у сфері наперед визначених спеціальних питань.