Міжнародне публічне право. Том 1
5.1.3. Органи зовнішніх зносин держав
Органи зовнішніх зносин держави утворюють систему інституцій, діяльність і компетенція яких урегульована як міжнародними договорами, так і внутрішніми нормативними актами. У державах органи зовнішніх зносин можна розділити на внутрішньодержавні та закордонні.
Внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин - органи держави, розташовані на її території та наділені компетенцією в галузі зовнішньої політики. До системи внутрішньодержавних органів, які беруть участь у дипломатичному процесі, відносять: парламент, главу держави, главу уряду та уряд. Міністерство закордонних справ.
1. Парламент. За конституціями більшості держав, парламент як загальнодержавний представницький орган покликаний, зокрема, здійснювати загальне керівництво зовнішньою політикою держави. Однак сфери його компетенції різні та значною мірою залежать від державного ладу, розвитку демократії, існуючих традицій тощо. Сьогодні можна виділити дві основні тенденції в реалізації зовнішньополітичного курсу держав.
До питань, розв’язання яких знаходиться в компетенції Законодавчого органу, належать питання:
1) війни і миру;
2) територіальних змін;
3) ратифікації міжнародних договорів та угод:
4) визначення видатків на зовнішньополітичні заходи.
За Конституцією України, в Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада України. Вона визначає основні завдання зовнішньої політики держави. Це здійснюється у формі декларацій із різних питань, звернень, заяв, постанов. Усі інші державні органи України, які конкретизують зовнішню функцію держави, зобов’язані проводити зовнішньоекономічні заходи згідно з принципами, визначеними Верховною Радою. До повноважень Верховної Ради України у сфері зовнішньої політики належить:
1) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
2) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
3) оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань під час збройної агресії проти України;
4) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їхнім використанням;
5) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про скерування підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допущення підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
6) надання у встановлений законом строк згоди на обов´язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
7) здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією.
Однією з форм контролю з боку Верховної Ради є обговорення доповідей парламентських делегацій, що брали участь у роботі міжнародних організацій, нарадах і переговорах з іноземними державами.
Ще однією формою участі парламенту в реалізації зовнішньої політики України є діяльність Комітету із закордонних справ і зв’язків із СНД.
Верховна Рада України співпрацює з парламентами інших держав у формі обміну парламентськими делегаціями, участі нашої делегації в роботі Парламентської Асамблеї Ради Європи тощо. У своїй діяльності ці групи є не просто групами депутатів, воші є тимчасовими органами Верховної Ради України і підпорядковуються їй.
Водночас парламент не може виступати органом, який би максимально ефективно здійснював зовнішню політику. Через парламент інколи неможливо розв’язати проблему, що потребує негайного реагування. Саме тому важлива роль належить головним посадовим особам держави, наділеним оперативними повноваженнями, що мають вплив на дипломатичний процес.
2. Глава держави. Порядок призначення й обсяг повноважень глави держави визначаються Конституцією та політичною системою кожної держави. Місце глави держави в дипломатичному процесі - це, передусім, багатовікова традиція, що склалася в зносинах між державами. У минулому його постать ототожнювалась із суверенітетом держави та суб’єктом міжнародного права. Главою держави може бути одноосібний (король, президент) або колегіальний орган (наприклад, Федеральна рада в Швейцарії). Обсяг дипломатичних функцій також може відрізнятися в різних державах.
Відповідно до ст. 102 Конституції, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Його повноваження визначені у ст. 106 Конституції, яка для сфери зовнішніх зносин встановлює, що Президент України:
1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (п. 1);
2) представляє державу в міжнародних зносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, проводить переговори та укладає міжнародні договори України (п. 3);
3) приймає рішення про визнання іноземних держав (п. 4);
4) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (п. 5);
5) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України під час збройної агресії проти України (п. 19);
6) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24);
7) приймає рішення щодо надання громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні (п. 26).
3. Уряд і Глава уряду. Обсяг повноважень глави уряду держави визначається Конституцією та політичною системою кожної держави: Уряд здійснює керівництво зовнішніми зносинами держави. У різних державах існує відповідний поділ компетенції парламенту, глави держави і глави уряду в сфері зовнішньої політики. У високорозвинених державах усі функції у сфері зовнішніх зносин зосереджені переважно в руках уряду. Це характерно для Великої Британії, США, Німеччини, Франції. Зокрема, у Великобританії і ФРН прем’єри відповідають за керівництво та реалізацію зовнішньої політики держави. У США для цього є спеціальна посада Державного секретаря.
Поширеною формою дипломатичної діяльності урядів є послання глави уряду, нота уряду, делегування та прийняття в себе урядових делегацій, переговори з ними та підписання міжнародних угод і спільних заяв. Глава уряду має право вести переговори та укладати договори з іноземними державами як на території своєї держави, так і за кордоном без отримання спеціальних для цього повноважень: вважається, що ці функції він виконує згідно зі своїм правовим статусом (ex officio).
Відповідно до ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України:
1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність У країни, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1);
2) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної Діяльності України, митної справи (п. 8);
3) спрямовує і координує роботу міністрів, інших органів виконавчої влади (п. 9).
4. Міністерство закордонних справ (МЗС). МЗС є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики держави, координує діяльність усіх міністерств і відомств у сфері зовнішніх зносин, відповідно до наданих йому повноважень.
Правовий статус МЗС України визначений у «Положенні про Міністерство закордонних справ України», затвердженому Указом Президента України від 3 квітня 1999 р.
Згідно з цим положенням, основними завданнями МЗС України є:
1) участь у забезпеченні національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співробітництва;
2) сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету , поширенню у світі образу України як надійного та передбачуваного партнера;
3) створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності України;
4) забезпечення відповідно до наданих повноважень цілісності та узгодженості зовнішньополітичного курсу України;
5) захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;
6) сприяння розвитку зв’язків із зарубіжними українськими громадами та надання цим громадам підтримки й захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України.
МЗС України бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави, розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зносин й у встановленому порядку подає їх Президентові України, розробляє і надає Президентові та Кабінетові Міністрів пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними державами й міжнародними організаціями; розробляє та вносить на розгляд Президента України пропозиції щодо визнання іноземних держав, встановлення дипломатичних зносин з іноземними державами; проводить роботу щодо підвищення ролі міжнародного права у міжнародних зносинах. Крім цього, МЗС України сприяє: розширенню політичних, економічних, науково-технічних, культурних, гуманітарних та інших зв’язків з іноземними державами й міжнародними організаціями; взаємодії органів виконавчої влади з органами законодавчої та судової влади при здійсненні ними зовнішніх зносин та дотриманні міжнародних зобов’язань України; діяльності іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні, а також здійснює контроль за дотриманням дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів.
У встановленому порядку МЗС вносить пропозиції щодо організації та діяльності дипломатичної служби України, забезпечує проведення єдиної кадрової політики і функціонування структур, пов’язаних із підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби.
Через дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном міністерство вживає заходів для поновлення порушених прав юридичних осіб і громадян своєї держави, забезпечує можливість користування у повному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування та міжнародним правом.
МЗС України очолює міністр, якого призначає і звільняє з посади Президент України у встановленому законодавством порядку. У всіх державах міністр закордонних справ, зазвичай, бере участь у проведенні переговорів з іноземними делегаціями, підписує з ними договори, приймає дипломатичних представників у зв’язку з врученням ними вірчих грамот главі держави, бере участь у святкових прийомах дипломатичних представників та іноземних зовнішньополітичних делегацій, дає дозвіл на опублікування угод та договорів з іноземними державами, призначає відповідних службових осіб для роботи за кордоном, завіряє вірчі, відкличні грамоти і консульські патенти, скріплює мандати та інші документи уповноважених різних відомств за кордоном.
Зарубіжні органи зовнішніх зносин - органи держави, що розташовані поза її територією і наділені компетенцією в галузі зовнішньої політики. Вони можуть бути постійними (дипломатичні та консульські представництва, представництва держав у міжнародних міжурядових організаціях) і тимчасовими (спеціальні місії).
5. Посольства і консульства. Основною ланкою з-поміж органів, що на постійній основі здійснюють представництво держави за кордоном, є постійні дипломатичні представництва, акредитовані в інших державах, насамперед посольства і консульства. Найбільш поширеним видом дипломатичного представництва є посольства. Це представництва вищого класу, до яких прирівнюються також представництва Ватикану - нунціатури.
Внутрішня структура дипломатичного представництва залежить від волі та потреб акредитуючої держави. Правовий статус дипломатичних і консульських представництв та їхнього персоналу регламентується нормами міжнародного права (Віденські конвенції 1961 та 1963 pp.). Але на практиці потрібно розв’язувати цілу низку проблем, пов’язаних зі специфікою традицій кожної держави перебування. Важлива роль при цьому належить національному законодавству країни перебування. Нормами національного законодавства регламентуються питання, що взагалі не отримали розв’язання в міжнародному праві.
6. Постійні представництва держав при міжнародних організаціях є одним із найважливіших закордонних органів держави. За значенням і організаційною структурою вони наближені до дипломатичних представництв. Це, фактично, постійне дипломатичне представництво, акредитоване при відповідній міжнародній організації з метою реалізації специфічних функцій, що пов’язані з участю держави в цій міжнародній організації. Основним міжнародно-правовим документом, який регламентує діяльність постійних представників і постійних представництв при міжнародних організаціях, є Віденська конвенція про представництво держав у їхніх зносинах із міжнародними організаціями універсального характеру від 14 березня 1975 р. Своєю чергою міжнародні організації також можуть створювати власні представництва в державах.
7. Спеціальні місії - це тимчасові зовнішні органи зовнішніх зносин держав. Найбільш поширеними з них є торговельно-економічні і військові місії. Загальні питання діяльності спеціальних місій регламентує Конвенція про спеціальні місії 1969 р.
Торговельно-економічні місії засновувалися переважно для проведення тимчасових зовнішньоекономічних операцій на території держав, із якими не встановлено дипломатичних зносин. Проте нині вони відображають скоріше процеси спеціалізації зовнішніх зносин. Так, Указом Президента України від 30 квітня 1994 p., було затверджено Положення про торговельно-економічну місію у складі дипломатичного представництва України за кордоном. Торговельно-економічна місія підзвітна главі дипломатичного представництва України за кордоном, який здійснює контроль за її роботою.
Основними завданнями торговельно-економічної місії є:
1) захист економічних інтересів України, зокрема у сфері оподаткування та прав суб’єктів підприємницької діяльності України у державі перебування;
2) сприяння розвитку торговельно-економічних зв’язків України, залученню іноземних інвестицій у пріоритетні сфери економіки України і виконанню міжнародних договорів України, укладених із державою перебування;
3) інформування профільного Міністерства, Міністерства закордонних справ України та інших органів виконавчої влади України про цінову, податкову, тарифну політику, яку проводить держава перебування, щодо товарів, експортованих з України;
4) підготовка висновків щодо імпорту товарів і послуг, залучення кредитів із держави перебування, виходячи із запропонованих державою цін, тарифів, кредитних ставок тощо.
Торговельно-економічну місію очолює керівник торговель- но-економічної місії, який за посадою є радником-посланником або радником закордонної дипломатичної установи України. Керівники торговельно-економічної місії призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням профільного Міністерства, погодженим із Міністерством закордонних справ України та за узгодженням із Президентом України.
Військові місії (представництва). За спеціальними угодами між зацікавленими державами передбачається діяльність військових місій. Маючи військово-політичний характер, вони здійснюють контроль за виконанням умов міжнародного договору і як зовнішні органи держави можуть бути постійними або тимчасовими. Вони передбачені, відповідно до спеціальних угод між зацікавленими Державами або міжнародним звичаєвим правом. Загалом до військової місії, яка має тимчасовий характер, може застосовуватися Конвенція про спеціальні місії 1969 p., якщо на це є згода зацікавленої держави.