Міжнародне публічне право. Том 1
3.2.1. Загальна характеристика елементів держави
Теорія права значну увагу приділяє необхідним матеріальним складовим держави, без яких вона не може здійснювати свої внутрішні функції і відбутися як геополітичне явище, реалізуючи всю повноту власної міжнародної правосуб’єктності. Конференція Американських держав у Монтевідео (Уругвай) у 1933 р. прийняла концепцію суверенітету, побудовану на наявності в держави чотирьох основних її складових:
1) наявності в держави підпорядкованої їй території;
2) проживання на цій території постійного населення;
3) ефективної дієвої легітимної (тобто підтримуваної населенням) влади (в сучасних доктринах - у гармонії місцевої й державної влади);
4) визнання держави іншими державами.
У доктрині і з боку міжнародного співтовариства немає сумнівів щодо необхідності для матеріального розвитку держави й повноти її правосуб’єктності трьох перших із зазначених елементів: території; населення та легітимної (тобто ефективно підтримуваної населенням) влади.
Територія є невід’ємним атрибутом держави, її матеріальною основою, простором існування держави та джерелом основного обсягу її ресурсів. Територія - це не лише суходіл, а й простір усіх стихій під юрисдикцією держави, включно з: водою, надрами й повітрям. Докладній характеристиці інституту території в міжнародному праві присвячено розділ 4.
У доктрині теорії держави і права характеристики держави, пов’язані з її територією, є найдавнішими і найбільш розробленими з юридичної точки зору. Зокрема, за територіальним устроєм (формою державного устрою), держави поділяються на дві великі групи: унітарні держави та федерації, що вносить певні особливості і в їхні міжнародно-правові характеристики.
Унітарна держава - форма державного устрою, при якому його територіальні одиниці не мають ознак державного утворення, діють єдині для всієї країни найвищі органи державної влади, єдине громадянство, єдина правова система. Більшість сучасних суверенних держав є унітарними. Зараз у світі нараховується 168 унітарних держав. Але загальна площа їх не набагато перевищує загальну площу федерацій, яких нині існує 25 (див. далі) - оскільки до федеративного устрою, зазвичай, вдаються держави, значні за своєю площею. Основними ознаками унітарної держави є:
1) єдина для всієї держави конституція - «неписана» (сукупність звичаїв і юридичних актів) чи «писана» (один чи кілька актів), норми якої мають верховенство на всій території країни;
2) єдина система законодавства;
3) єдині для всієї держави вищі органи влади;
4) єдине громадянство;
5) єдина грошова одиниця;
6) несуверенність складових частин унітарної держави.
Види унітарних держав
Унітарні держави можуть бути децентралізованими і централізованими. У децентралізованих унітарних державах (наприклад, Іспанії) місцеві органи державної влади обираються населенням і користуються значною самостійністю у розв’язанні питань місцевого життя. У централізованих унітарних державах (наприклад, Туркменістані) місцеві органи державної влади очолюють призначені з центру чиновники, яким підпорядковані місцеві органи самоврядування. Більшість унітарних держав (як і Україна) поєднують і розмежовують повноваження місцевих органів держави і органів місцевого самоврядування, тобто ознаки централізації і децентралізації. Виділяють також унітарні держави з автономіями (наприклад, Україна з автономною республікою Крим); з кількома автономіями (наприклад, Іспанія з автономними областями); а також держави з автономіями різного рівня (наприклад, Китайська Народна Республіка з автономними округами, автономними повітами, автономними районами і особливими адміністративними районами).
Федерація (лат. foederatio - об’єднання, союз) - форма державного устрою, за якої частини федеральної держави - суб’єкти федерації, розглядаються як державні утворення, що мають юридично закріплену певну політичну самостійність, але основну загальнодержавну зовнішньополітичну діяльність у федераціях здійснюють федеральні органи, які офіційно представляють федерацію в міждержавних відносинах. Суб’єкти федерації можуть мати різні найменування, які визначаються історичними або правовими чинниками: штати, провінції, республіки, землі або федеральні землі (Німеччина й Австрія) тощо.
У федеральній державі, на відміну від унітарної, є дві системи вищих органів влади (федеральні та суб’єктів федерації). Обов’язковою ознакою федеральної форми вважається двопалатна структура союзного парламенту. Одна палата (нижня) розглядається як орган загальнофедерального представництва, депутати в неї обираються зі всієї країни. Друга палата (верхня) покликана представляти інтереси окремих суб’єктів федерації. Відповідно до федеральної конституції, суб’єкти федерації мають право приймати свої нормативні правові акти конституційного характеру (конституції, статути, основні закони), наділені правом ухвалювати власні регіональні закони.
У суб’єктів федерації, зазвичай, є власне громадянство, столиця, герб та інші елементи конституційно-правового статусу держави, за винятком державного суверенітету. Суб’єкт федерації не має права сецесії, тобто виходу зі складу федерації (у вигляді ординарної конституційно закріпленої процедури) і, зазвичай, не може бути суб’єктом міжнародних відносин. Проте, відповідно до висновку Комісії з міжнародного права ООН, члени федерацій можуть укладати міжнародні угоди, якщо це передбачено федеральним конституційним законодавством, і в межах, визначених ним.
Теорія виділяє так звані «м’які федерації» - федерації, суб´єкти якої мають право сецесії. Російські міжнародники висловлюють міркування, що таким стане в майбутньому нині конфедеративний Союз Росії і Білорусі. Формально «м’якою федерацією» був Союз Радянських Соціалістичних Республік. Формальне право на вихід із федерації мають суб’єкти таких федеральних держав, як Канада та Сент-Кітс і Невіс.
За співвідношенням конституційно-правового статусу окремих суб’єктів розрізняють симетричні й асиметричні федерації. В симетричній федерації суб’єкти володіють однаковим конституційно-правовим статусом (Федеральна Демократична Республіка Ефіопія, Сполучені Штати Америки). В асиметричних федераціях (Російська Федерація, Республіка Індія, Федеральна Республіка Бразилія) конституційно-правовий статус різних суб’єктів федерації різний.
Отже, (з точки зору міжнародного права) основна різниця між унітарною державою і федерацією зводиться до специфічних рис у межах національного права, яке з-поміж іншого може надавати суб’єктам федерації автономні зовнішньополітичні повноваження, але й унітарна, і федеративна держави мають єдину міжнародну правосуб’єктність, хоча суб’єкти федерації можуть за національним (федеральним) законодавством отримувати право укладати окремі види міжнародних договорів.
Федерацію слід відрізняти від конфедерації, яка є міжнародно-правовим союзом суверенних держав. Проте на практиці розрізнити правову природу тих або інших утворень буває досить непросто: наприклад, у доктрині немає єдиного підходу щодо Європейського Союзу. Щодо конфедерацій, які досить часто згадуються як форми держави, слід зазначити що вони, як і унії (які за своєю природою також є конфедераціями) - зазвичай нетривалі утворення, що мають переважно історичний характер. На відміну від федерації, що виступає в міжнародних відносинах як єдиний суб’єкт міжнародного права від імені всіх суб’єктів федерації, кожен суб’єкт конфедерації є окремим суб’єктом міжнародного права.
Деякі автори виділяють також імперії - як окрему категорію держав у класифікації їх за формою державного (територіального) устрою. Проте характеристика держави як імперії, на нашу думку, не підпадає під класифікацію, що в ідеалі має характеризувати територіальну організацію здійснення державної влади. Імперія є відображенням реального, скоріше невпорядкованого й нестабільного стану, а не ідеалізованої теоретичної форми, якими є категорії «унітарна держава» і «федерація».
Населення є «душею», основою держави, оскільки держава - один із видів родової категорії під назвою «політична організація населення». Останнє поняття, крім держав, містить інші різноманітні види організованих спільнот - як без території, так і з підпорядкованими їм територіями (етно-політично організовані номади, військово-політично організовані орди, піратські флотилії «народів моря», етно-релігійні общини тощо).
Інститут населення як інститут міжнародного публічного права традиційно охоплює питання громадянства (інститут громадянства) і подвійного громадянства, статус іноземних громадян і осіб без громадянства, ставлення держави до біженців та інших специфічних категорій негромадян, а також питання надання притулку й екстрадиції. Проте комплекс питань, пов’язаних з інститутом населення, підпорядкований загальному питанню співвідношення особи й держави.
З одного боку, виходячи з концепції «держави як суспільного договору» Т. Гоббса, а також із концепції «народного суверенітету» Ж. Ж. Руссо, цей зв´язок є предметом волевиявлення самого населення, що в практиці більшості держав знаходить вияв в інституті прямого народного волевиявлення й певною мірою - у виборчому праві.
З іншого боку, виходячи з позицій позитивізму, цей зв’язок є предметом регулювання держави, з огляду на її суверенітет, що втілюється в повноті територіальної юрисдикції держави над усіма суб’єктами, які перебувають у межах її території, а також в інституті громадянства, імунітетах та інших інститутах, пов’язаних з екстериторіальною юрисдикцією держави над різними категоріями осіб.
Міжнародне право як система спільних рішень суверенних держав, спрямованих на покращення загальних стандартів життя населення всіх держав міжнародного співтовариства впливає на національні законодавства держав, стимулюючи чи прямо зобов’язуючи їх видавати закони, спрямовані на підвищення рівня добробуту й захисту прав населення.
У широкому тлумаченні міжнародно-правові аспекти зв’язку Держави й населення охоплюють усі комплекси норм і принципів, які так чи інакше стосуються міжнародно-правового регулювання нормотворчості й організаційної діяльності держави з дотримання нею стандартів публічного захисту, державного регулювання діяльності та публічних форм відповідальності фізичних осіб. В сучасному міжнародному праві регулювання зв’язку особи й держави систематизується, стандартизується й кодифікується принаймні в трьох напрямах:
1. Міжнародні стандарти державного регулювання діяльності фізичних і юридичних осіб.
2. Гуманітарне право (Guman Right) - міжнародні стандарти захисту прав людини в широкому сенсі, включно з міжнародним військовим гуманітарним правом.
3. Міжнародне кримінальне право.
Розглянемо коротко ці три напрями (докладну їхню характеристику подано у відповідних розділах):
1. У вітчизняних теоріях міжнародного права, можливо, через жорсткий поділ публічного й приватного міжнародного права - донині відсутня узагальнювальна систематизована концепція міжнародних стандартів державного регулювання діяльності фізичних і юридичних осіб під юрисдикцією держави. Це істотний недолік, оскільки більшість міждержавних домовленостей у сфері економічного, соціального й гуманітарного співробітництва стосуються саме таких стандартів. Ці стандарти походять із двох джерел досить різної природи: морально-правових ідей природного права і прагматичних міждержавних домовленостей у конкретних сферах співробітництва. До останніх, насамперед, можна віднести потужний масив багатосторонніх домовленостей з уніфікації й кодифікації джерел міжнародного приватного права, укладених між суверенними державами, для регулювання «приватноправових відносин з іноземним елементом», яке реалізується шляхом імплементації - введення кожним сувереном-стороною міждержавних домовленостей у своє національне правове поле положень цих домовленостей.
Навіть серед міжнародних договорів, предметом яких є міждержавні зносини, значний масив положень може бути спрямований на регулювання приватно-правових відносин або на визначення статусу правового режиму діяльності приватних осіб - «економічних операторів» або «дестинаторів» цих норм. Такі положення містить, зокрема, Маракеський пакет домовленостей у системі СОТ (режим найбільш сприятливої нації, національний режим, заходи протидемпінгованого, субсидованого та масованого імпорту, уніфікація й транспарентність митних формальностей тощо), Вашингтонська й Сеульська угоди з захисту прав інвесторів та інші міжнародні багатосторонні угоди.
2. Міжнародне гуманітарне право впевненіше розглядається в доктрині в широкому сенсі - як усі стандарти захисту прав людини. В цій потужній системі норм і принципів, своєю чергою, можна виділити такі напрями:
1) принципи, норми й механізми захисту політичних і громадянських прав, включно з нормами, що регулюють інститут громадянства;
2) соціальні, культурні й економічні права осіб;
3) колективні права, включно зі спеціальними принципами й засобами захисту окремих вразливих груп населення, права корінних народів і національних меншин, права народів, що борються за свою незалежність, зрештою, права «прийдешніх і нинішніх поколінь людства» та ін.;
4) гуманітарне військове право, яке своєю чергою поділяється на: принципи й стандарти захисту під час військових дій осіб, що вибули з діючого військового складу чи не належали до нього («право Женеви»), і принципи й механізми обмеження найбільш антигуманних засобів ведення війни, зокрема таких, що мають невибірковий характер ураження і завдають надмірних страждань («право Гааги»).
3. Міжнародне кримінальне право - це система міжнародних стандартів (принципів і норм) встановлення вини, притягнення до відповідальності й покарання фізичних осіб за міжнародні злочини й транснаціональну злочинну діяльність. Міжнародні злочини характеризуються особливою тяжкістю й системністю: це злочини, які хоч і здійснювалися окремими фізичними особами, але в процесі реалізації злочинної політики держави, уряду чи політичного режиму. Остання (хоч і не остаточна) уніфікація й кодифікація міжнародних злочинів відбулася в Римському статуті Міжнародного кримінального суду 1998 р. (набув чинності у 2002 p.). Транснаціональні злочини кодифіковано в безлічі спеціальних конвенцій, тому вони іноді називаються «конвенційними». Докладніша характеристика їх - у третій частині.