Високотехнологічне інформаційне право України
4.3. Стратегії розвитку інформатизації органів прокуратури України
Поняття стратегії інформатизації
Взагалі, під стратегією розуміють загальний план дій з метою досягнення необхідного результату (на відміну від тактики, що вирішує окремі проміжні завдання). Звідси пропонуємо визначити стратегію розвитку як можливі згідно з чинними правилами (правовими нормами) способи дій суб’єктів суспільних відносин.
Окремо слід наголосити на тому, що стратегії вирішення інноваційних завдань, які виникають у сфері боротьби зі злочинністю і в сучасних умовах у переважній більшості потребують нестандартного підходу, пов’язана із застосуванням евристичних прийомів (евристик).
Серед основних завдань інформатизації прокуратури України — задоволення потреб громадськості в поінформованості про діяльність органів прокуратури, підвищення авторитету прокуратури в державі, забезпечення співвідношення інтересів людини, суспільства та держави, а також перехід від паперових технологій документообігу до комп’ютерних [98].
Стратегії розвитку інформаційно-телекомунікаційної системи органів прокуратури є складовою частиною процесу інформатизації правоохоронних органів і представляють її найвищий рівень. До того ж, стратегії в цій галузі міцно пов’язані з державною політикою розвитку високих інформаційних технологій. Вони охоплюють питання теорії та практики підготовки інформаційно-телекомунікаційної системи до роботи у сфері боротьби зі злочинністю, тобто фактично питання інформаційної діяльності в екстремальних або надзвичайних умовах.
Сьогодні в органах прокуратури швидкими темпами провадиться робота із забезпечення всіх підрозділів як в центрі, так і на місцях комп’ютерною технікою, програмними продуктами, засобами зв’язку за останнім словом техніки. На тлі цього треба окреслити основні завдання інформатизації органів прокуратури.
Подальший розвиток інформатизації прокуратури України як напрямку науково-практичних досліджень має забезпечити формування вітчизняної наукової школи правової інформатики.
Основні завдання інформатизації прокурорської діяльності
Інформатизація прокурорської діяльності має створити теоретичну базу переходу від комп’ютеризації до високотехнологічної автоматизації виконання професійних завдань та інформаційного забезпечення прокурорських заходів з використанням сучасних електронно-обчислювальних (комп’ютерних) засобів.
Створення корпоративної волоконно-оптичної та обчислювальної (комп’ютерної) мережі здійснюватиметься поетапно і послідовно з урахуванням трирівневої системи органів прокуратури України. Першим етапом є модернізація та розвиток локальної обчислювальної (комп’ютерної) мережі ГНУ, другим — створення або модернізація і розвиток локальних обчислювальних мереж у прокуратурах обласного рівня і з’єднання їх із локальною системою ГНУ, третім — створення АРМ на базі персональних комп’ютерів у прокуратурах районного рівня і з’ єднання їх з локальними системами прокуратур обласного рівня.
Згідно з вимогами тендерної документації комплексна інформаційна система органів прокуратури України (перша черга) включатиме такі інформаційні модулі: 1) розроблення проектно-технологічної документації щодо створення корпоративної телекомунікаційної локальної мережі органів прокуратури України; 2) створення структурованої кабельної мережі ГПУ; 3) створення системи електронного документообігу органів прокуратури України; 4) створення корпоративного порталу органів прокуратури України (внутрішня та зовнішня частини); 5) створення комплексної системи захисту інформації органів прокуратури України; 6) придбання та налаштування ліцензійного системного програмного забезпечення системи керування базами даних Огасіе або аналогічної; 7) придбання та налагодження комп’ютерного обладнання.
Прогнозованими результатами реалізації генеральним підрядником першого етапу створення корпоративної волоконно-оптичної комп’ютерної мережі органів прокуратури України є впровадження системи в експлуатацію, де результативність впровадження визначатиметься якістю розроблення, повнотою та глибиною охоплення ділових процесів, якістю освоєння функцій системи користувачами. Очевидним є зменшення часу на пошук інформаційних ресурсів, ведення фінансового, бухгалтерського і господарського обліку та контролю виконання бюджету, доручень, узгодження документів, що розробляються, та матеріалів судових справ, поліпшення їх якості і як наслідок — розширення інформаційної бази. Завдяки впровадженню цієї системи можна прогнозувати загальне підвищення продуктивності праці співробітників прокуратури [241, с. 3-7].
Звідси з метою ефективної реалізації стратегії інформатизації прокурорської діяльності пропонується створення ситуаційно-аналітичного та сервісного центрів.
Такі центри мають здійснювати моніторинг заходів, накопичувати інформацію стосовно досягнення мети прокурорської діяльності, а також напрацьовувати рекомендації щодо координації, корегування, визначення нових завдань і заходів, виходячи із аналізу проблемних ситуацій.
Опановуючи юридичну науку та постійно підвищуючи кваліфікацію, органи прокуратури могли б на базі існуючих в її системі бібліотек накопичувати спеціальну літературу на електронних носіях із різних галузей юридичної та інших наук — підручники, посібники, монографії, методичні комплекси тощо. Для цього також із використанням системи Інтернет можна заходити на сайти тих бібліотек, де є така електронна література. Це зекономить час та кошти на купівлю коштовних паперових носіїв, а також час на відвідування бібліотек.
Результати інвентаризації системного та прикладного програмного забезпечення, яке використовується в ГПУ, засвідчили, що майже третина його застаріла, звідси виникають проблеми з придбанням необхідного програмного забезпечення. І це пояснюється не тільки об’єктивними причинами, які полягають у недостатньому обсязі бюджетних коштів, а й суб’єктивним чинником — недостатнім розумінням важливості вирішення завдань і відповідно відсутністю ініціативи та творчого підходу під час реалізації положень єдиної інформаційної системи органів прокуратури. Це характерно як для центрального апарату, так і для більшості прокуратур областей, не кажучи вже про прокуратури міського та районного рівнів.
Саме з найбільш підготовлених областей слід розпочати реалізацію другого етапу створення єдиної інформаційної системи органів прокуратури України, що значно полегшить та оптимізує працю співробітників цих прокуратур.
Отже, основні складові стратегії інформатизації прокурорської діяльності пропонується визначити таким чином:
1) розвиток електронно-інформаційних зв’язків органів прокуратури України всіх рівнів між собою, а також з громадянами та різними організаціями, державними установами, службами, відомствами України, які знаходяться на території України та за її межами;
2) формування інтегрованої системи сховища електронних баз даних як єдиного електронного архіву, який забезпечуватиме відповідний правовий режим доступу до інформації, її аналітичне опрацювання при здійсненні працівниками прокуратури своїх функцій щодо статистики, переймання кращого досвіду роботи, наукових здобутків у галузі держави і права, правової інформатики тощо;
3) створення в органах прокуратури повноцінного електронного документообігу із застосуванням електронного підпису;
4) інтеграція галузевої комп’ютерної інформаційної системи прокуратури в єдине автоматизоване інформаційне середовище правоохоронних органів України та до загальнодержавної електронної інформаційної мережі на засадах методології формування в країні електронного управління як складових інформаційного суспільства, глобального кіберпростору;
5) співпраця з різними вітчизняними науковими та конструкторськими установами стосовно розроблення та впровадження новітніх комп’ютерних інформаційних технологій в усі сфери діяльності органів прокуратури України з урахуванням нових розробок щодо діяльності інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
6) забезпечення підвищення комп’ютерної грамотності та інформаційної культури працівників органів прокуратури, насамперед шляхом інформатизації системи галузевої освіти, орієнтованої на застосування новітніх комп’ютерних інформаційних технологій, інтегрованих у загальнодержавні комп’ютерні інформаційні системи у сферах освіти, науки тощо;
7) сприяння застосуванню новітніх Інтернет-технологій в об’єктивному висвітленні діяльності органів прокуратури різними ЗМІ, у тому числі щодо протидії спеціальним інформаційним операціям з боку тих, хто намагається підірвати у суспільстві авторитет прокуратури в цілому чи окремих її підрозділів, а також окремих її працівників, зокрема змусити їх приймати рішення на користь правопорушників;
8) застосування комп’ютерних інформаційних технологій органами прокуратури при виконанні ними своїх функцій як складової вдосконалення державного управління, відносин між державою і громадянами, становлення електронних форм взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами;
9) здійснення функцій прокуратури стосовно захисту інформаційних прав громадян, насамперед щодо доступності інформації, захисту інформації про особу (персональних даних), підтримки демократичних інститутів, поліпшення стану інформаційної безпеки людини, суспільства, держави в умовах розвитку інформаційного суспільства в Україні.
Для створення інформаційно-аналітичного центру можна було б застосувати науковий потенціал Академії прокуратури України, на базі якої проводити спільні оперативні наради відповідних працівників органів прокуратури та науковців.
Таким чином, здобутки правової інформатики відкривають нові можливості підвищення якості інформаційно-аналітичного забезпечення прокурорської діяльності, модернізації організації управління в органах прокуратури з використанням високих технологій.
Концептуальні засади інформатизації органів прокуратури
Стосовно управління в прокуратурі можна зазначити, що організація системної інформатизації можлива тільки тоді, коли в її необхідності переконані перші керівники ГПУ та керівники їх структурних підрозділів. Саме вони, у тому числі методами адміністративного та економічного стимулювання, спонукають підлеглих постійно підвищувати рівень інформаційної культури та організаційно забезпечують впровадження досягнень науково-технічного прогресу інформаційної сфери в практику [215, с. 14-19].
Узагальнені моделі стратегії розвитку системи інформаційно-аналітичного забезпечення прокуратури України можуть складати:
1) модель організації управлінських процедур та інформаційних послуг; 2) модель організаційно-функціональної структури; 3) моделі повноважень і відповідальності; 4) ресурсна модель у контексті моделі документообігу; 5) модель системи показників і оцінювання ефективності роботи; 6) модель ієрархії даних (інформаційних ресурсів); 7) модель концепцій модернізації інформаційно-аналітичної системи (у дворічному циклі); 8) модель програм впровадження концепцій модернізації.
Основні інформаційно-аналітичні завдання, які потребують вирішення на стратегічному рівні, пропонується сформулювати таким чином: 1) технологічна підтримка діяльності органів прокуратури України (наприклад, розроблення моделей типових управлінських та процесуальних процедур за функціями); 2) типові АРМ за посадами із доступом до централізованих та розподілених електронних сховищ даних і знань на основі комп’ютерних баз даних і знань в галузі держави і права тощо; 3) розроблення та застосування моделей, а також розрахунків для оперативного і довгострокового прогнозування, планування кримінологічних, соціальних та економічних ситуацій, математичних моделей динаміки зазначених процесів; 4) інформаційне забезпечення прийняття рішень у різних ситуаціях та оцінювання наслідків їх реалізації в умовах відповідного масштабу часу; 5) розроблення алгоритмів прийняття рішень у типових процедурах;
3) інформаційна безпека функціонування системи, моделювання, прогнозування випередження та подолання наслідків інформаційних загроз; 7) підвищення правової та інформаційної культури посадових осіб на різних рівнях управління системою прокуратури України;
8) підвищення комп’ютерної культури працівників органів прокуратури з урахуванням нових можливостей інформатики; 9) підвищення інформаційного рівня якості надання правових послуг громадянам, установам, організаціям через Інтернет.
У правовій сфері заслуговує на увагу поглиблення роботи із систематизації нормативно-правових актів для використання практичними працівниками органів прокуратури.
До таких баз даних мали б входити акти не тільки вищих чи центральних органів влади і управління, а й нормативні акти органів місцевої влади та самоврядування, державних підприємств, установ і організацій.
Слід також опрацювати ідею акумулювання органами прокуратури в електронному варіанті актів індивідуально-розпорядчого характеру, виданих органами влади, управління та самоврядування всіх рівнів, а також державними підприємствами, установами і організаціями (щось на кшталт того, як органи юстиції реєструють нормативні акти, так і органи прокуратури мали б брати до відома індивідуальні розпорядчі акти). Це служило б стримуючим чинником від різного роду порушень закону, а також інформативно сприяло б здійсненню прокуратурою своєї діяльності.
Для проекту Стратегії інформатизації прокуратури України пропонується таке: 1) автоматизований класифікатор адміністративно-територіального устрою України з екстраполяцією на геоінформаційні системи певного типу; 2) інформаційні інтерфейси обміну даними між підсистемами обласного, районного і міського рівнів та із зовнішнім інформаційним середовищем; 3) системи документообігу із застосуванням електронного підпису; 4) алгоритми підтримки прийняття рішень; 5) функціональні АРМ; 6) системи галузевої інформаційної безпеки.
Передбачені Концепцією технічні та програмні засоби забезпечать виконання завдань, зумовлених створенням інформаційно-обчислювальної мережі органів прокуратури: 1) здійснення міжвідомчих зв’язків — тобто забезпечення двосторонніх електронно-інформаційних зв’язків між органами прокуратури України всіх рівнів з різними організаціями і службами України, а також приватними особами, що перебувають як на території України, так і за її межами;
2) створення єдиного архіву даних — тобто створення системи збереження даних як єдиного архіву, який забезпечуватиме доступ до даних та їх аналітичне опрацювання при здійсненні прокурорами функцій стосовно нагляду за виконанням законів і проведення профілактичних заходів щодо запобігання порушенням закону; 3) забезпечення документообігу — тобто формування, збереження, пошук, аналіз і видання документів, контроль за їх виконанням, а також робота із законодавчо-нормативними базами; 4) запровадження безпаперових технологій — тобто впровадження безпаперової технології групової роботи — системи автоматизації ділових процедур (електронного документообігу).
Концепція враховує можливість інтеграції корпоративної інформаційно-обчислювальної мережі органів прокуратури України в загальну інформаційну систему правоохоронних органів, а також у загальнодержавну інформаційно-обчислювальну мережу України.
Зараз проводяться підготовчі організаційні заходи щодо створення єдиного банку даних прокуратур областей, за допомогою якого передбачається забезпечити повноту інформації, що збирається, і провести агрегацію розрізненої системи даних для більш цілісного й оперативного одержання необхідних відомостей (у режимі досьє) по конкретній особі або організації, що проходила за матеріалами органів прокуратури (кримінальні справи, матеріали про відмову в порушенні кримінальної справи, позовні вимоги, протести, попередження, подання та ін.).
Беручи до уваги зазначене, А. М. Куліш вважає, що невідкладними заходами у сфері інформатизації органів прокуратури України має бути створення електронної бази даних, в якій би містилися накази та розпорядження Генерального прокурора, інформаційні листи Ге - неральної прокуратури та інші документи, обізнаність щодо яких необхідна для ефективного виконання прокурорсько-слідчими працівниками своїх функціональних обов’язків. Поновлення цієї бази в прокуратурах на місцях може здійснюватися двома шляхами: через мережу Інтернет або за допомогою компакт-дисків з останніми змінами у нормативній базі, які щотижня мають надсилатися із ГПУ у прокуратури на місцях [107, с. 75].
Одним із форвардних сегментів є інформатизація досудового провадження у кримінальних справах, де роль прокуратури провідна.
Важливим є також те, що інформаційна безпека органів прокуратури характеризується мірою захищеності держави (суспільства) та стійкості основних галузей прокурорської діяльності відносно небезпечних (дестабілізуючих, деструктивних, кримінальних тощо) інформаційних впливів, причому як з упровадження, так і добування оперативно-службової інформації.
Таким чином, стратегії розвитку інформаційно-телекомунікаційної системи органів прокуратури України передбачають використання волоконно-оптичних систем передавання даних у правоохоронних органах, що дозволить продуктивно використовувати існуючі інформаційно-телекомунікаційні мережі, скоротити витрати та строки на впровадження в телекомунікаційну систему прокуратури нових видів інформаційних послуг.
Побудова ефективної інформаційної системи, організація проходження інформаційних потоків мають охоплювати всі підрозділи. Для цього в районних прокуратурах необхідно встановити модеми і через мережу Інтернет організовувати доступ до поштового сервера електронного кабінету криміналістики прокуратури області, що дозволяє значно оптимізувати інформаційний обмін і скоротити відповідні фінансові витрати. Вважаємо, що при розробленні перспективних планів розвитку електронного кабінету криміналістики необхідно передбачити її розширення за рахунок підключення районних і міських прокуратур.
Важливою складовою системної інформатизації прокуратури України є техніко-технологічна структура її галузевої інформаційної системи. Ця структура повинна мати дві складові: 1) можливість доступу до відкритих засобів електронної телекомунікації, зокрема Інтернет; 2) внутрішню галузеву комп’ютерну мережу (Інтранет), яка б забезпечувала реалізацію норм інформаційного законодавства про інформацію з обмеженим доступом.
Стосовно зовнішніх інформаційних зв’язків прокуратури України вбачається можливим розширення доступу до відповідних Інтернет-ресурсів прокуратури сторонніми користувачами (громадянами та ін.) відповідно до Закону України від 23 вересня 1997 р. «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [67; 128; 166].
Таким чином, розв’язання поточних методологічних, методичних та інформаційно-технологічних проблем передбачає: 1) забезпечення єдності інтерфейсу різних інформаційних систем через стандартизацію; 2) розроблення електронної бібліотеки документів із стандартною внутрішньою структурою, ефективною системою пошуку і надійною схемою розмежування прав користувачів; 3) подання розробником технічної документації та додатків для замовника системи, чіткого опису складових її архітектури, інтегруючих різноманітні компоненти облікових підсистем; 4) створення нових прототипів інформаційного сервісу для підтримання робочих процесів працівників різних підрозділів органів прокуратури на основі стаціонарних та мобільних АРМ, САSЕ-технологій тощо; 5) уніфікацію та стандартизацію робочих процесів при виконанні функцій працівниками органів прокуратури [235, с. 92-99].
На основі узагальнення цих пропозицій слід розробити структуру і увести в експлуатацію внутрішній інформаційний сервер органів прокуратури, за допомогою якого на основі web-технологій забезпечується доступ користувачів системи до відомостей за напрямами роботи, а саме: статистичної інформації про результати діяльності органів прокуратури; аналітичної інформації з пріоритетних напрямів діяльності; статистичної, аналітичної та текстової інформації про результати діяльності правоохоронних і контролюючих органів, органів державної влади, наукових і навчальних закладів; інформації, що публікується в ЗМІ, про події і соціально-політичні процеси. Розглядається можливість створення єдиного банку даних органів прокуратури за рахунок організації уніфікованої системи обліків результатів наглядової діяльності на територіальному рівні з наступним об’єднанням на загальнодержавному рівні [52; 232].
Визначено, що основним завданням, що вирішується в рамках цієї програми, є створення Єдиної інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄІТС) органів прокуратури України, яка повинна об’єднати в інтегрований інформаційний простір розподілені і локальні цифрові (електронні) ресурси — інформаційні, наукові та адміністративні, програмні (алгоритмічні) — територіальних прокуратур та інших правоохоронних і експертних відомств на місцях. Користувачами ЄІТС можуть стати насамперед керівництво органів прокуратури, організаційно-управлінський апарат ГПУ, окремі колективи і співробітники. У рамках цієї програми створюється комплекс оптоволоконних засобів, що забезпечують використання її ресурсів і повнофункціональне управління ними. Більш того, найважливішою складовою проекту є створення власного інформаційно-телекомунікаційного Web-порталу.
Процес створення такої програми пропонується розбити на чотири послідовні етапи: а) формування цілісної системи цілей і вимог до програми і доведення її до кожного працівника, зокрема з використанням волоконно-оптичної мережі спеціально розробленого Інтернет- порталу; б) збирання і систематизація пропозицій щодо включення інноваційних заходів у програму, спільна робота з ініціаторами пропозицій, що сприяє підвищенню вірогідності наданої ними інформації; в) проектування найбільш повного варіанта програми, попередньо розробленої і затвердженої концепції інформатизації, можливостей і перспектив інформатизації прокуратури, аналізу пропозицій, що надійшли, для одержання повноцінного вихідного переліку заходів програми; г) розроблення декількох попередніх варіантів програми, що відповідають різним ресурсним обмеженням і цільовим настановам, використанням спеціально розробленого математичного апарату і оптимізаційного комп’ютерного моделювання (управлінської моделі) [153, с. 65-73].
Оскільки оптоволоконна інформаційна технологія є комплексом методів, способів і засобів пошуку, збирання (придбання), реєстрації, збереження, поширення (реалізації), захисту і відображення інформації за допомогою високотехнологічних інформаційних систем і волоконно-оптичних мереж передавання даних, першим етапом організаційних заходів у цьому напрямку має бути інформаційно-аналітична робота, а саме: створення єдиної системи обліку способів учинення злочинів, статистичної звітності, розроблення порядку аналітичної діяльності органів, які здійснюють протидію таким злочинам, розроблення нормативно-правових актів, що регламентують діяльність (взаємодію) спеціалізованих підрозділів з протидії правопорушенням у сфері інформаційно-телекомунікаційних технологій, розроблення відповідних методик.
Розв’язання проблеми створення єдиної оптоволоконної мережі в інформаційно-телекомунікаційній системі органів прокуратури України можливе шляхом: а) визначення потреб органів прокуратури в інформаційних ресурсах; б) удосконалення наявних та розроблення нових нормативно-правових актів, які чітко визначатимуть порядок, стандарти, механізм та обсяги інформаційної взаємодії; в) організаційного та кадрового забезпечення розроблення і функціонування системи; г) залучення інформаційних ресурсів інших державних органів для використання їх органами прокуратури в порядку, встановленому законодавством; ґ) розроблення та запровадження єдиної уніфікованої технології оброблення інформації в системі, а також типових і спільних програмних засобів; д) створення телекомунікаційної складової системи як окремої підсистеми Національної системи конфіденційного зв’язку із забезпеченням можливості інформаційної взаємодії з наявними системами правоохоронних органів; е) залучення до створення системи вітчизняних науково-дослідних установ; є) створення в органах прокуратури технічної бази для впровадження системи; ж) впровадження комплексної системи захисту інформації та підтвердження її відповідності в порядку, встановленому законодавством; з) визначення принципів можливої інтеграції системи в міжнародні спеціалізовані інформаційні системи у сфері запобігання злочинності [45].
Виходячи з аналізу нормативно-правових актів, а також з доктринальних положень щодо інформатизації України, можна запропонувати концептуальне визначення інформатизації прокуратури України як множини взаємопов’язаних наукових, технічних, організаційних, правових, соціально-економічних та інших процесів, спрямованих на модернізацію інформаційного забезпечення діяльності прокуратури через створення, застосування та розвиток комп’ ютерних інформаційних систем, мереж, ресурсів і технологій.
Отже, органи прокуратури виступають суб’єктами інформаційного права, які мають особливий статус, тобто фактично є спеціальними суб’єктами.
Слід відзначити такий системний недолік, як недостатній рівень надійності правового та організаційно-технічного захисту інформаційно-телекомунікаційної системи органів прокуратури.
Для розв’язання цих проблем вважаємо перспективним створення в органах прокуратури спеціалізованого наукового підрозділу, до завдань якого має бути включено розроблення науково-методичної бази щодо розкриття злочинів у сфері нових інформаційних технологій, підвищення професійної підготовки прокурорів та слідчих, узагальнення передового досвіду використання можливостей високих технологій у сфері боротьби зі злочинністю.
Резюме. Результати дослідження органів прокуратури як спеціальних суб’єктів високотехнологічного інформаційного права України дає підстави для таких основних висновків: 1) з’ясовано особливий статус суб’єктів інформаційного права у сфері боротьби зі злочинністю; 2) висвітлено основні засади інформаційного забезпечення прокурорської діяльності; 3) охарактеризовано особливості інфраструктури прокурорських телекомунікацій; 4) визначено види наглядово-аналітичних систем оброблення інформації та окремих підсистем; 5) розкрито загальні положення стратегії інформатизації органів прокуратури; 6) з’ясовано призначення та обґрунтовано ефективність інформаційно-телекомунікаційної системи органів прокуратури; 7) систематизовано напрями розвитку інформатизації органів прокуратури України.
Ключові слова: правоохоронні органи; органи прокуратури; інформаційно-аналітичні системи; електронний нагляд; «електронна прокуратура»; електронна статистика; прокурор-кримінолог-аналітик; інформатизація прокуратури.