Житлове право України
§ 3. Джерела житлового права
Поняття «джерело права» у правовій літературі вживається у двох значениях: 1) фактора, що породжує право; 2) форми норми права.
Тому в юридичній науці термін «джерело права» використовується у широкому і вузькому значеннях. Більшість вчених-юристів, дослідників, спеціалістів під джерелом житлового права у вузькому значенні розуміють джерело виникнення права, органи та їхні посадові особи, уповноважені приймати нормативно-правові акти. Безпосереднім джерелом права є правотворча діяльність, що полягає у встановленні юридичних норм або у незнанні юридичними соціальних норм.
У широкому значенні під джерелом права розуміються пам’ятки історії, літописи, судові рішення та звичаї, що існували історично та мали значення для розвитку права й визначали основні напрями становлення права, умови його формування, тобто фактори правотворчості та загальнолюдські цінності, що безпосередньо впливають на процес формування й функціонування права, Тобто джерелом житлового права може бути будь-який матеріал, покладений в основу розуміння сутності житлового права. Це можуть бути як засоби пізнання, так і правові документи, які виступають джерелом знань, що формуються у суспільній свідомості й визначають можливу чи необхідну поведінку суб’єктів права.
Так, до первинних джерел житловового права слід віднести римське право. Як зазначають О.А. Підопригора та Є.О. Харитонов, «римське право є найвищим досягненням цивілізації на кшталт семи чудес світу». Принагідно слід зазначити, що багатоповерхові жилі будинки вперше з’явилися саме в Стародавньому Римі. Як заначає Є.О. Харитонов, джерелом приватного права як категорії, іманентно властивої європейським цивілізаціям, є римське приватне право, що служить своєрідним еталоном європейських систем приватного права».
Це не абстрактний пошук первинних джерел житлового права у стародавньому світі, оскільки в Україні відбувається рецепція римського права прямо через Цивільний кодекс чи опосередковано через право європейських країн. Характерним є зв’язок римського права з сучасним приватним (цивільним) правом України. В римському праві за правовим режимом речі поділялися на рухомі та нерухомі, до яких належали будинки і на які поширювався особливий чітко визначений правовий режим: річ приватна, що тимчасово може перебувати в обігу, індивідуально визначена, неспоживча, складна розглядалася як сукупність прав і обов’язків; наявність сервітутів як право користування чужою річчю мають значення у контексті розуміння витоків права і до нинішнього часу не втратили своєї актуальності з огляду на їх рецепцію у Цивільному кодексі України 2003р.
Так, у Дигестах Юстииіана (книга II, Титул IV, п.18) зазначено про охорону недоторканності житла; «Будинок є найбезпечнішим притулком і, очевидно, що той, хто кликатиме на суд з будинку, вчиняє насильство».
Таким чином, саме у римському праві було закладено основи правового регулювання особливого майнового об’єкта – жилого будинку – та основи охорони недоторканності прав на житло. Хоча така охорона носила дискретний характер, оскільки лише деякі прояви посягань на житло знайшли своє відображення у стародавньому римському праві.
З XI ст., коли почалася рецепція римського права у Західній Європі, також значення надавалося охороні недоторканності житла, яка встановлювала відповідальність за вторгнення до чужого помешкання, порядок переходу прав на нерухоме майно до спадкоємців, регулювання угод щодо набуття прав на житло. Право недоторканності житла поширювалося не лише на будинок, а й на земельну ділянку, на якій він був розташований.
Збереження інститутів римського права щодо охорони житла свідчить про зрілість суспільства і є одним із важливих засобів дотримання загального правопорядку. Хоча закладення основ сучасного розуміння житлового права відбувалося і раніше, без зв’язку із розвитком римського права.
Друга рецепція римського права «починається зі злетом західного християнства, формуванням «Нової Європи», особливо помітною стає у XV—XVI ст.». Початок розвитку особливого міського права в Німеччині пов’язаний із розвитком міст.У XIV ст.німецькі міста звільнилися від центральної влади і отримали можливість самостійно формувати право, що отримало загальну назву Магдебурзьке право.
Відповідно до «Права, надісланого шеффенами Магдебурга місту Гьорліцез у 1304 році» встановлюється правовий розділ домів; про напад, здійснений на дом (ст.13); порушення володіння (ст.16); про передачу дома (ст.22).
Феодальні закони встановлювали недоторканність не лише будинку, а й двору (присадибної ділянки).
Проте більшість учених стоїть на позиції, що житлове право виникло в кінці XIX ст.– на початку XX ст.До цього періоду норми житла носили безсистемний характер.
Право на житло є історично-правовою категорією. До XX ст.право лише охороняло окремі відносини щодо нерухомості, що виявлялося у встановленні юридичної відповідальності за порушення прав на об’єкти нерухомості. Проте загальна гуманізація права і розвиток ідеї прав людини поступово надали нового значення правовій охороні прав на житло. Право на житло як цілісне майнове і немайнове благо стало об’єктом правової охорони в Європі та США починаючи з кінця XIXст., а до цього часу охоронялися лише окремі його прояви.
У Російській імперії не було загальних відомостей по країні в цілому про житлові умови, тому важко визначити середні розміри житла на одну особу. Типовим житлом для працівників були койки, комори, кутки, підвали, фабричні казарми тощо. За даними В.Ф. Чигиря, «в робочих районах фактична забезпеченість жилою площею складала в середньому не більше 2-2,5 м на одну людину. А в середньому в 1913р. на одного міського жителя припадало 6,3м2 загальної корисної площі жилих будинків, або біля 4,5м2 жилої площі».
За час перебування України в складі Російської імперії житлові відносини регулювалися договором найму або правом власності відповідно до Зводу законів цивільних Російської імперії, що гарантувало недоторканність житла,
При аналізі сучасної історії розвитку житлового законодавства як у римському праві, в Російській імперії регулювання житлових відносин здійснювалося або на підставі права власності, або на підставі приватноправового договору найму. Однак суспільні інтереси, зумовлені численними соціальними конфліктами, вимагали обмеження волі домовласників із метою недопущення зловживань з їхнього боку. Тільки у радянський період договір найму житла набув нового соціального значення.
Жовтнева революція і становления Радянської влади характеризувалися націоналізацією, муніциполізацією житлового фонду, відмовою від платного користування житлом. Слід погодитися із Ю.Л. Заїкою який вважає, що історія розвитку житлового законодавства починається після Жовтневої революції з часу прийняття Декрету ВУЦВК «Про скасування приватної власності на нерухомість в містах» від 20 червня 1918р.
Прийняття Цивільного кодексу України 1923р. та інших нормативних актів знаменувалося визначенням особливості регулювання договору найму житла на основі класового підходу до визначення прав власників, наймачів житлового фонду. На заміну Цивільного кодексу прийнято постанову ЦВК і РНК СPCP «Про збереження житлового фонду та поліпшення житлового господарства у містах» від 17 жовтня 1937р., яка визначила особливості договору найму житла як окремого виду договору найму. За Цей період наявними були адміністративні методи регулювання договору найму житла.
Протягом 25 років цю постанову називали основним житловим законом, хоч окремі його норми неодноразово доповнювалися, змінювалися або втрачали свою дію. Так, Указом Президії Верховної Ради СPCP від 18 червня 1958р. до Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про право громадян на купівлю і будівництво індивідуальних жилих будинків» від 26 серпня 1948р. було внесено доповнення в частині розміру індивідуального жилого будинку, за яким верхня межа жилої площі була встановлена у 60 м2
Після вступу в дію з 1 травня 1962р. основ цивільного законодавства Союзу PCP і союзних республік і прийняття Цивільного кодексу УPCP регулювання житлових правовідносин здійснюється цивільно-правовими нормами за винятком багатьох питань, з яких Цивільний кодекс відносить до спеціальних нормативних актів постанови Ради Міністрів УРСР, інструкції Міністерства комунального господарства УРСР, Прийняттям ЦК УРСР у 1963р, була зроблена спроба виділення договору найму жилого приміщення в окремий вид договору, встановлення особливих правил правового регулювання для договорів найму жилого приміщення у будинках державного, громадського житлового фонду, у будинках ЖБК, у будинках, які належали на праві індивідуальної власності громадянам у службових відомчих жилих будинках та гуртожитках. До 1982р. житлове законодавство в основній частині входило до цивільного законодавства. 1 січня 1982р. були введені в дію основи житлового законодавства Союзу PCP, відповідно до яких у союзних республіках були прийняті житлові кодекси.
Наступний етап розвитку житлового права пов’язаний із прийняттям у 1983р. Житлового кодексу УРСР. На цьому етапі всі норми, що регулювали житлові правовідносини, вилучені з Цивільного кодексу, крім ст.277 «Договір найму жилого приміщення».
У Радянському Союзі основною формою забезпечення житлом громадян було безоплатне надання житла за рахунок держави тим, хто потребує поліпшення житлових умов. Разом із тим, хоча право на житло в радянській юридичній літературі визначалося як гарантована можливість громадян задовольнити свої житлові потреби (отримання нового житла, покращення житлових умов, побудова або придбання жилого будинку, безстрокове користування житлом), проте при дотриманні певних умов, за яких громадянин визнається таким, що потребує житла. Державою встановлювався критерій для таких громадян, а також порядок надання жилих приміщень.
Наступний етап розвитку житлового права в Украіні пов’язаний із отриманням незалежності і декларуванням переходу до ринкових умов.
Тому під терміном «джерело житлового права» у вузькому значенні розуміють конкретні форми вираження правових приписів, що виходять від органів державної влади, які видають нормативні акти в межах своєї компетенції, на підставі й на виконання чинного законодавства. Тобто під джерелом права розуміють зовнішню форму об’єктивізації його норм. Виходячи з цього, житлове право у вузькому значенні можна поділити за певними критеріями:
– за органами, що приймають рішення, джерела поділяються на закони, підзаконнІ акти, судові рішення, рішення Конституційного Суду;
– за змістом, формою правотворчості – нормативні та ненормативні джерела, до яких належать договори, звичаї, принципи житлового права, інші джерела, що не суперечать нормам та принципам права;
– за поділом права на приватне та публічне – джерела приватного та публічного права;
– за сферою правового регулювання – джерела у приватній, соціальній, державній сферах;
– за значенням – основні та допоміжні.
Запропонована система дозволяє розміщувати джерела залежно від їх впливу на суспільні відносини за такими ієрархічними принципами: відмінність конституційного, державного і приватноправового регулювання; пріоритет актів законодавчої влади перед актами виконавчої та судової влади; перевага актів Центральних органів виконавчої влади за підпорядкованістю органів у порівнянні з нижчими рішеннями місцевих рад; наявність загальних і спеціальних актів, що дозволяє усувати суперечності між різними нормативними актами.
Виникає потреба у розмежуванні термінів «право» і «законодавство». В юридичній літературі вони часто вживаються як синоніми. Право – організована певним чином сукупність норм, що отримали чи не отримали свою формальну визначеність. Законодавство являє собою сукупність формально визначених нормативних актів. Внутрішньою його формою виступає структура у вигляді нормативно-правових актів. Право і законодавство тісно пов’язані між собою, оскільки в їх основу завжди покладено нормативно-правові акти.
С.С.Алексєєв виділяє три способи формування та існування позитивного права: 1) звичаєве право; 2) право судів; 3) право законодавця.
Сучасне право характеризується високим ступенем інтеграції норм різних нормативних актів, а це, в свою чергу, зумовлює появу комплексних правових інститутів, норми яких мають подібний предмет правового регулювання, Підвалини комплексного регулювання закладають норми міжнародно-правових актів, що знайшли своє закріплення в Конституції України. Правові засади права на житло передбачені в кримінальному та адміністративному праві. Проголошені в Конституції житлові права без відповідного галузевого забезпечення були б декларативними.
Житлове право, перш за все, є сукупністю юридичних норм як форма зовнішнього прояву права. Разом із тим, йому властиві особливі ознаки, тісно пов’язані зі специфічними рисами предмета правового регулювання. Однак метод правового регулювання не є визначальним, оскільки, як було зазначено вище, в науці розрізняють два основні методи: диспозитивний та імперативний. Такий поділ за методом призводить тільки до наявності цивільного та адміністративного, кримінального права.
У загальному вигляді житлове законодавство становить собою сукупність нормативних актів.
Норми житлового права як навчальної дисципліни можна систематизувати за різними обставинами. На нашу думку, найбільш оптимальним є систематизація за типом відносин, що регулюються, як це викладено у ЖК України.
1. Загальне положення, у якому представлене поняття про конституційне право на житло, його зміст.Законодавчі гарантії дотримання цього права. Форми реалізації конституційного права на житло. Поняття суб’єктивного права громадянина на житло. Поняття житлових правовідносин, їх види. Джерела житлового законодавства. Співвідношення житлового права із іншими галузями права та законодавства України. Житлове право України як навчальна дисципліна та галузь законодавства. Правове регулювання житлових відносин.
2. Суб’єкти житлових правовідносин, якими представлені суб’єкти житлового права. Права та обов’язки фізичних і юридичних осіб у житлових відносинах. Органи виконавчої влади як суб’єкти житлових правовідносин, їх компетенція. Органи місцевого самоврядування. Об’єднання громадян як суб’єкти житлових правовідносин. Органи спеціальної компетенції.
3. Житловий фонд України. Поняття житлового фонду України, його характеристика, призначення та складові частини. Юридична класифікація жилих будинків та жилих приміщень.
4. Право власності та інші речові права. Поняття приватного житлового фонду, його структура, особливості регулювання житлових відносин. Правові підстави виникнення та припинення права власності на житло. Порядок користування приватним житлом. Особливості правового регулювання житлових відносин у будинках спільної власності. Права і обов’язки інших громадян – не власників, що проживають у будинку, що належить власнику. Момент та правові наслідки переходу права власності на будинок (квартиру).
5. Правове регулювання забезпечення громадянам України прав на житло у державному житловому фонді полягає у праві на одержання жилого приміщення у будинках державного і колективного житлового фонду. Умови і підстави прийняття громадян на квартирний облік. Правові підстави визнання громадян такими, що потребують поліпшення житлових умов. Норма жилої площі, що надається громадянам. Вимоги, що ставляться до жилих приміщень. Порядок надання жилих приміщень у будинках житлового фонду місцевих рад. Правове значення документів, що надають право на вселення. Правові підстави визнання їх недійсними.
6. Правове регулювання користування житлом. Зміст договору найму жилого приміщення. Суб’єкти права на жиле приміщення за договором його найму. Сторони у договорі найму жилого приміщення. Поняття члена сім’ї наймача жилого приміщення. Права й обов’язки членів сім’ї наймача. Визначення предмета договору найму жилого приміщення. Зміни договору найму жилого приміщення, умови і правові підстави таких змін. Квартирна плата, порядок її нарахування. Пільги щодо квартирної плати. Порядок користування жилим приміщенням. Договір піднайму жилого приміщення. Права і обов’язки піднаймачів. Підстави припинення і розірвання договору піднайму жилого приміщення.
7. Виселення з жилих приміщень. Законодавчі гарантії забезпечення стабільності права громадян на жиле приміщення. Підстави і порядок виселення громадян із жилих приміщень. Виселення з наданням або без надання жилого приміщення. Порядок виселення громадян.
8. Правове забезпечення приватизації житлового фонду. Механізм приватизації державного житлового фонду. Право громадян на приватизацію державного житлового фонду. Об’єкти та суб’єкти приватизації. Правові засади приватизації державного житлового фонду. Реприватизація житла.
9. Особливості правового регулювання користування жилими приміщеннями спеціального призначення. Визначення категорії «жилі приміщення спеціального призначення». Надання, користування жилими приміщеннями спеціального призначення. Правові підстави виселення. Підстави припинення правовідносин щодо житла спеціального призначення.
10. Правове регулювання та користування жилими приміщеннями у будинках житлово-будівельних кооперативів та об’єднання співвласників багатоквартирного будинку.
11. Утримання приватного житлового фонду. Особливості правового регулювання житлових відносин у будинках житлово-будівельних кооперативів та об’єднання співвласників багатоквартирного будинку. Порядок організації житлово-будівельного кооперативу та об’єднання співвласників багатоквартирного будинку. Зміст статуту. Власність членів об’єднання. Членство в об’єднанні. Об’єднання власників будинків (квартир), його повноваження і обов’язки щодо схоронності будинків (квартир).
12. Відповідальність за порушення житлового законодавства включає види відповідальності за неналежне використання житлового фонду та інші порушення житлового законодавства. Відшкодування збитків при заподіяні шкоди житловому фонду. Поняття захисту прав та законних інтересів громадян у житловій сфері та його підстави. Засоби забезпечення позовів із житлових спорів та особливості виконання рішень. Загальна характеристика спорів, що виникають із житлових правовідносин. Підвідомчість розгляду і вирішення житлових спорів.
Житлове законодавство складається з Житлового кодексу та нормативно-правових актів у галузі цивільного та житлового законодавства.
Систему житлового законодавства можна поділити за ознакою сукупності правових засобів, з допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини, що виникають у сфері житла. Особливістю структури житлового законодавства є те, що вона визначається розгалуженою системою нормативних актів, прийнятих органами різних рівнів у різний чаС.Найважливіша частина визначається Житловим кодексом УPCP, решта – законами, міжнародними договорами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, актами центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування на підприємстві, в установі, організації. Тому залежно від суб’єктного складу систему житлового законодавства можна представити таким чином: 1) нормативно-правові акти, які визначають зміст житлових прав, обов’язків та законних інтересів суб’єктів житлового права (наймачів, піднаймачів, власників житла, тимчасових мешканців тощо); 2) закони та правові акти, що визначають систему уповноважених органів, їх повноваження; 3) правові акти, що визначають компетенцію юрисдикційних державних органів, які здійснюють захист, їх повноваження.
Слід погодитись, що поділ системи житлового законодавства за суб‘єктним складом для вирішення багатьох питань, що виникають у житловій сфері, є недостатнім, але він дозволяє чітко розмежувати нормативно-правові акти в житловій сфері.
Розгалужена і багаторівнева система житлового законодавства знайшла своє відображення у нормативних актах, які залежно від предмета регулювання житлових відносин будуються в інститути житлового права, конкретних житлових нормах чи їх окремих елементах.
У Житловому кодексі УPCP термін «законодавство» вцілому вживається у широкому значенні, й обсяг його чітко не визначений. Цим терміном охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети та постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах його повноважень й законами України.
Тому термін «житлове законодавство» слід використовувати в основному в значенні сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують житлову сферу суспільних відносин. Зрозуміло, що при їх аналізі можна дійти висновку, що кодифіковане нове Житлове законодавство вкрай необхідне, бо відносини із користування жилими приміщеннями (договір оренди, найму житла), права власників жилих будинків, квартир регулюються значною кількістю нормативних актів, у тому числі підзаконних, що створює складнощі в правовому регулюванні питань, які випливають з різних норм правової системи. На нашу думку, такий кодифікований акт, як ЖК, потрібен, оскільки це дозволить зменшити кількість під законних нормативних документів, особливо застарілих, прийнятих ще до 1990 року.
На жаль, Житловий кодекс України 7 липня 2005р. не був підписаний Президентом України, який запропонував замість відхиленого законопроекту розробити новий. Але якщо бути послідовним, то Президент України мав би відзначити позитивні положення прийнятого Кодексу та визначити напрям, стратегію його удосконалення. Адже десятирічний досвід розробки проекту Житлового кодексу свідчить, що у ньому знайшли своє відображення сучасні тенденції розвитку житлового законодавства. Житлове законодавство через соціальну складову становить складний вузол, який повинен бути розв’язаний. І позитивний досвід Росії свідчить, що Житловий кодекс Російської Федерації, що вступив у силу з 1 березня 2005р. успішно працює, хоча і постійно удосконалюється шляхом внесення змін та доповнень. Держава має брати участь у забезпеченні громадян житлом. Жодна більш-менш розвинута країна не може зняти з себе відповідальність із вирішення житлових проблем громадян. Деякі країни світу вирішують ці проблеми шляхом створення комунального, «дешевого», житла з низьким рівнем квартирної плати, яке погрібне для громадян із низьким рівнем доходів. Крім того, місцеві органи надають житлові приміщення у тимчасове користування особам, які зовсім не мають житла (житловий фонд соціального призначення).
Житлове законодавство слід розуміти як систему забезпечуваних державою обов’язкових норм поведінки, які є ознакою державної влади.
Зовнішня форма житлового права, що висвітлює нормативно закріплену волю держави, це багатогранна система законодавства, яка функціонує у вигляді різних юридичних джерел, правових норм. Це система різних взаємопов’язаних і взаємозумовлених зовнішніх форм, що є результатом діяльності спеціально уповноважених суб’єктів права, яка визначає межі дозволеної самостійної поведінки та способи її досягнення.
Нормативно-правові акти – це акти, які приймаються органами державної влади і мають правове значення. Акт державного чи іншого органу – це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, що породжує певні правові наслідки, спрямований на врегулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов’язковий характер для суб’єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, характеру й обсягу відносин, що врегульовані ним, акти поділяються на нормативні та такі, що не мають нормативного характеру. Так, до джерел житлового права ненормативного характеру можна віднести нормативні документи, які визначають напрями державної політики, розвиток сфери приватної власності на житло. Серед таких джерел можна назвати: Концепцію державної житлової політики, схвалену постановою Верховної Ради України від 30 червня 1995р. №254/95-ВР, постанову Кабінету Міністрів України під 28 жовтня 1996р. №1300 «Про вдосконалення шляхів розвитку молодіжного житлового будівництва», Основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 роки, схвалені Указом Президента України від 15 липня 1999р. №856/99. Прогноз розвитку державного житлового будівництва на 2000-2004 роки, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2000р. №1347 та ін.
Нормативний акт – це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, що встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер і застосовується неодноразово. Щодо актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов’язки тільки у того суб’єкта (чи визначеного ними певного кола суб’єктів), якому вони адресовані.
Житлове законодавство – це сукупність обов’язкових правил поведінки, що санкціонуються і забезпечуються державою або встановленими нею суб’єктами нормотворчості й одержують зовнішнє вираження у формально визначеному вигляді. Він досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні сукупності законів та інших нормативно-правових актів, що регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами житлового права.
Становленню системи нормативно-правових актів у сфері регулювання права власності на житло сприяло прийняття Цивільного, Земельного кодексів України, законів України «Про власність», «Про приватизацію державного житлового фонду». «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю», «Про проведення експерименту в житловому будівництві на базі холдингової компанії «Київміськбуд» «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» тощо.
Незважаючи на прийняття значної кількості нормативних актів, в Україні немає єдиної концепції щодо реалізації конституційного права громадян на житло.
Внутрішня форма житлового права – це внутрішня будова права, її структура (розподіл на інститути, норми) та зміст, що закріплює міру свободи особи, співвідношення поведінки особи та держави, висвітлює різні аспекти побудови житлового права як системи.
Система житлового законодавства становить внутрішню структуру взаємопов’язаних норм, що регулюють житлові відносини як важливу сферу суспільних відносин. З метою врегулювання безлічі відносин, що виникають у суспільному житті, великої кількості правових норм, їх необхідно об’єднати в групи, тобто створити певну систему правових норм. Згрупувати ці норми можна за змістом предмета регулювання.
Сучасна система житлового права являє собою певну ієрархію нормативних актів, основу якої становить система взаємопов’язаних норм права, що регулюють житлові відносини, з метою урегулювання численних відносин, що виникають у суспільному житті. Разом із тим, недостатня дослідженість, незважаючи на очевидну значимість, створює необхідність їх структурування в певні групи, тобто створення певної системи правових норм, їх можна згрупувати за юридичною силою, змістом та сферою правового регулювання.
1. До першої групи слід віднести норми, що стосуються загальних питань житлового законодавства і визначаються, перш за всс, нормами, закріпленими Конституцією України. Конституція не тільки визначає напрями розвитку житлового законодавства (ст.47), а як закон прямої дії гарантує недоторканність житла, забезпечує правові можливості для правового захисту порушених чи оспорюваних прав та законних інтересів громадян на житло (статті 19, 30, 55). В свою чергу, Цивільний та Житловий кодекси визначають структуру житлового фонду, повноваження державних органів у житловій сфері, призначення жилих будинків і жилих приміщень, відповідність будинків, споруд жилим, житлові права і обов’язки власників та користувачів; форми забезпечення громадян жилими приміщеннями та користування ними.
2. Друга група становить нормативно-правові акти, що визначають порядок утримання житлового фонду, його експлуатацію, взаємні права і обов’язки суб’єктів житлового права щодо утримання та управління житловим фондом.
3. До третьої групи належать нормативно-правові акти, що визнають право власності та інші речові права на жилі приміщення, підстави виникнення та припинення права власності, приватизацію державного житлового фонду, передачі житлового фонду в комунальну власність тощо.
4. Четверта група – забезпечення громадян жилими приміщеннями та користування ними.
5. П’яту групу становлять норми, що визначають правовий режим житлового фонду спеціального призначення.
6. До шостої групи належать норми, що визначають порядок організації та діяльності житлових, житлово-будівельних кооперативів та товариств співвласників житла багатоквартирного жилого будинку.
7. Сьому групу становлять норми, що забезпечують захист житлових прав та законних інтересів суб’єктів житлового права, відповідальність правопорушників за порушення житлового законодавства та особливості вирішення спорів.
Правовідносини стосовно будівництва та містобудування не регулюються житловим правом (с..4 Житлового кодексу УРСР). Земельне і містобудівне законодавство, законодавство про охорону культурної спадщини, відносини, пов’язані з відведенням земельних ділянок для житлового будівництва, будівництво та реконструкція жилих будинків, надання кредитів і субсидій регулюються відповідним законодавством з урахуванням норм Житлового кодексу України. До житлових відносин, пов’язаних із ремонтом, переобладнанням і переплануванням жилих приміщень, використанням інженерного обладнання, наданням комунальних послуг, внесенням плати за комунальні послуги, застосовується відповідне галузеве законодавство з урахуванням вимог, встановлених Житловим кодексом.
Найвищу юридичну силу серед нормативно-правових актів має Конституція України, норми якої є нормами прямої дії. Конституція закріплює напрями розвитку права, визначає права та свободи громадян і створює умови для їх реалізації.
Особливо важливим положенням Конституції України є закріплення пріоритету прав і свобод людини. Перебудова відносин власності повинна бути спрямована на створення гармонійної правової системи, яка працюватиме на задоволення потреб людини (особистості). В процесі розбудови правової держави мають бути створені рівні умови для охорони та захисту прав на житло всіх учасників житлових відносин. Особисті немайнові права людини, її життя, житло, здоров’я, її недоторканність проголошені найвищою соціальною цінністю.
Житлові відносини в Україні регулюються системою законодавчих актів, серед яких визначальним є Житловий кодекс УPCP 198р. Він регулює питання забезпечення громадян жилими приміщеннями державного та комунального житлового фонду та інші, пов’язані з наймом приміщень державного та громадського житлового фонду, користуванням службовими жилими приміщеннями, гуртожитками, жилими приміщеннями у будинках житлово-будівельних кооперативів, приватному житловому фонді, забезпеченням схоронності житлового фонду, відповідальністю за порушення житлового законодавства. Слід зазначити, що Житловий кодекс УPCP і нині визначає структуру житлового права, хоча й не відповідає сучасній ситуації та потребам суспільства побудови ринкової економіки. Він лише частково враховує нові нормативні акти, майже не відтворює питань, пов’язаних із приватизацією житла та утриманням приватизованого житлового фонду, особливостей його утримання. Житловий кодекс УРСР врегульовує житлові відносини у випадках, коли наймодавцем є держава в особі місцевих рад. Звичайно, цей Житловий кодекс зазнав і постійно зазнає «косметичних» виправлень шляхом внесення до нього змін і доповнень, що не можуть повною мірою відображати реалії сучасного життя. На жаль, новий Житловий кодекс України, структура якого запропонована такою, що наближалась до структури Житлового кодексу Російської Федерації, 7 липня 2005р. через низку недоліків був ветований Президентом України.
Новий житловий кодекс повинен комплексно регулювати багато питань:
1) забезпечення громадян жилими приміщеннями соціального житлового фонду. Порядок надання жилих приміщень у будинках громадського, відомчого та державного житлового фонду регулюється Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов і надання їм жилих приміщень в Українській PCP, затвердженими постановою Ради Міністрів УPCP від 11 грудня 1984р. за №470 та Законом України «Про житловий фонд соціального призначення» від 12 січня 2006 p.;
2) порядок користування жилими приміщеннями в будинках державного та комунального житлового фонду. Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та типовий договір про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій визначено постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005р. №560;
3) відносини щодо забезпечення громадян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) і користування ними. Правила обліку громадян, які бажають вступити до ЖБК, Примірний статут ЖБК, що регулюють порядок обліку, створення та діяльності кооперативів, права та обов’язки членів кооперативу визначені постановами Ради Міністрів УРСР: постанова Ради Міністрів Української PCP і Українська республіканська рада професійних спілок «Про затвердження Правил обліку громадян, які бажають вступити до житлово-будівельного кооперативу» від 5 червня 1985p. №228, постанова Ради Міністрів Української PCP «Про затвердження Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу» від 30 квітня 1985р. №186, постанова Кабінету Міністрів України «Про дальший розвиток житлово-будівельної (житлової) кооперації» від 20 жовтня 1992р. №593;
4) порядок користування жилими приміщеннями в будниках (квартирах) приватного житлового фонду, зокрема права членів сім’ї власника квартири (будинку), відносини, що виникають у разі користування жилими приміщеннями за умовами договору найму, а також забезпечення жилими приміщеннями громадян, будинки яких підлягають знесенню. Але це правове регулювання носить фрагментарний характер. Водночас є низка нормативно-правових документів (у тому числі Цивільний кодекс України тощо), що регулюють відносини власності на житло: закони України «Про заставу» від 3 жовтня 1992р. №2654-XI1, «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004р. №1875-IV, «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» від 19 червня 2003р, №978-IV;
5) відносини щодо забезпечення схоронності житлового фонду, але забезпечення його схоронності та утримання здійснюються відповідно до Правил користування приміщеннями жилих будинків і прибудинкової території, затверджених постановою Кабінету Міністрів України майже через десять років після прийняття Житлового кодексу (8 жовтня 199р. за №572), та Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» (опублікованого 4 січия 2002р. ) майже через 20 років після прийняття ЖК;
6) щодо житла спеціального призначення: постанова Ради Міністрів Української PCP «Про затвердження Правил обміну жилих приміщень в Українській PCP» від 31 січня 1986р. №31, постанова Кабінету Міністрів України «Про службові жилі приміщення» від 4 лютого 1988р. №37, постанова Ради Міністрів Української PCP «Про затвердження Примірного положення про гуртожитки від 3 червня 1986р. №208;
7) доповнення нормативної бази житлового законодавства законами, спрямованими на соціальний захист населення: «Про приватизацію державного житлового фонду», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про соціальну адаптацію осіб, які відбували покарання виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк», «Про охорону дитинства», «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей», «Про житловий фонд соціального призначенням тощо;
8) забезпечення державою військовослужбовців жилими приміщеннями відповідно до ст.12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991р. №2011-ХІІ;
9) щодо оплати житла: закони України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004p. №1875-IV, «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» від 19 червня 2003р. №978-IV, постанова Ради Міністрів УРСР «Про затвердження Правил бронювання жилих приміщень в Українській РСР» від 9 вересня 1985р. №342, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про бронювання та придбання жилих приміщень для осіб, які мають право на громадянство при поверненні в Україну» від 24 січня 1997р. №44-р, Закон України «Про тимчасову заборону стягнення з громадян України пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги» від 13 листопада 1996p. №486/96-ВР.
Отже, все це підтверджує нагальну потребу в новому кодифікованому законодавчому акті, який регулюватиме всі відносини, що випливають із житлової сфери та регулюються різними розгалуженими нормативними актами, прийнятими у різний час – час стрімкої трансформації економіки та суспільства. Цей комплексний нормативний документ повинен бути актом прямої дії, а кількість статей, що мають відсильний характер, – мінімальною. До компетенції Кабінету Міністрів України може бути віднесено тільки визначення механізмів (процедурних та процесуальних норм) реалізації норм права, а не визначення додаткових матеріальних норм, як це здійснюється нині.
Правове регулювання житлових правовідносин, що випливають з права власності, повинне залишатися в компетенції Цивільного кодексу, Закону України «Про власність» тощо.
Нормативну базу з житлового права поповнюють укладені та належним чином ратифіковані Україною міжнародио-правові договори. Вони стають невід’ємною частиною її законодавства з житлових питань, доповнюючи останнє обов’язковими нормами, особливо в частині забезпечення захисту права власності, спрямовуючи подальший розвиток на шляху гармонізації законодавства України із законодавством Європейського Союзу.
Відповідно до статей 6 і 7 Закону «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991р. за №1543-ХІІ Україна підтвердила свої зобов’язання за міжнародними договорами, укладеними Українською PCP до проголошення незалежності України, а також стала правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу PCP, що не суперечать Конституції України та інтересам республіки.
Україна як самостійна держава проголосила визнання загальнолюдських цінностей, а тому зобов’язалася дотримуватися загальновизнаних принципів міжнародного права. Стаття193 Житлового кодексу та ст.17 Закону «Про міжнародні договори України» визначають пріоритет міжнародних договорів. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, аніж передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України.
До таких договорів належать, передусім, договори, які визначають природні права людини на житло, що включає, в тому числі, право на життя, ім’я, здоров’я, гідність, забезпечення отримання належних умов і засобів існування для себе та сім’ї тощо. Серед таких Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950р., у ст.8 якої зазначено, що кожна людина має право на повагу до її особистого та сімейного життя, житла та таємниці листування. Держава не може втручатися у здійснення цього права, інакше ніж згідно із законом та у випадках, необхідних у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки або економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здоров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших людей.
Європейський суд ухвалив, що житлом можна вважати, згідно зі ст.8, облаштоване особою помешкання, навіть якщо таке облаштування було здійснене з порушенням вимог національного законодавства. Особа також може оскаржувати порушення права на житло, коли йдеться про власність, яку ця особа щороку займає протягом значного проміжку часу («Ментес проти Туреччини», 1997р.). Нарешті суд ухвалив, що до сфери застосування ст.8 належать також офісні приміщення (Німец проти Німеччини, 1992р.). Право на достойне житло – це право будь-якої людини. Забезпечення житлом є життєвою необхідністю і одним із головних прав громадян незалежно від рівня економічного розвитку держави. У зв’язку з цим ст.25 Загальиої декларації прав людини визначає, що кожна людина має право на такий життєвий рівень, який включає харчування, одяг, житло.
До міжнародно-правових документів у житловій сфері слід віднести й інші зобов’язання держави.
Згідно зі ст.16 Конвенції про права дитини жодна дитина не може бути об’єктом свавільного та незаконного втручання в здійсненння її права на недоторканність житла.
Метою Ради Європи є досягнення більшого єднання між її членами для збереження та втілення в життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням, а також сприяння їхньому економічному та соціальному прогресу шляхом, зокрема, захисту та подальшого здійснення прав і основних свобод людини.
Європейська соціальна хартія (переглянута) 3 травня 1996р. ставить за мету запровадження усіма відповідними засобами як національного, так і міжнародного характеру, досягнення умов, за яких може ефективно здійснюватися право кожної людини на житло.
Відповідно до Конвенції про статус біженців визначається що оскільки житлове питання регулюється законами, держава зобов’язується надавати біженцям, які законно проживають на її території, найсприятливіше правове становище, у будь-якому разі положення не менш сприятливе, ніж те, яким звичайно користуються іноземці за таких самих обставин.
Виходячи з положення ст.9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, не можна застосовувати закон, який регулює правовідносини у житловій сфері інакше, ніж зазначено у міжнародному договорі. Так, відповідно до ст.32 Конвенції про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах, правовідносини батьків і дітей регулюються законодавством тієї держави, на території якої постійно проживають діти, і спори щодо них підсудні суду цієї держави. Водночас міжнародні договори застосовуються лише тоді, коли вони не суперечать Конституції України. Це правило не знайшло свого відображення у новому Житловому кодексі що, можливо, стало підставою для вотування його Президентом України.
Судові рішення. Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції забезпечення конституційного контролю у державі. Як конституційний орган держави він не входить до системи судів України загальної юрисдикції та є незалежним від законодавчої, виконавчої та судової влади. Хоча Конститупійний Суд правосуддя у повному розумінні цього слова не здійснює, але вирішує питання відповідності законів та інших правових актів Конституції України та дає офіційне тлумачення Конституції та законів України, яке є обов’язковим на всій території України.
До повноважень Конституційного Суду України входить як офіційне тлумачення Конституції України та законів України, так і вирішення питань щодо відповідності законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституції України (їх конституційність) та ухвалює рішення, які є обов’язковими на території України, остаточними і не можуть бути оскарженими.
Рішення Конституційного Суду, що стосуються житлової сфери, є, насамперед, рішеннями Конституційного Суду України шодо офіційного тлумачений положень п.6 ст.12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», частин 4 та 5 ст.22 Закону України «Про міліцію» та ч.6 ст.22 Закону України «Про пожежну безпеку» (справа щодо офіційного тлумачення терміна «член сім’ї») від 3 червня 1999р., Про офіційне тлумачення положень п.2 ст.10 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» від 2 березня 2004р. тощо.
Рішення суду загальної компетенції. Суд зобов’язаний виносити рішення відповідно до принципів, визначених конкретним законом, і принципів певної галузі права в цілому, і не повинен обмежувати чи зменшувати обсяг прав, визначених законом. Важливе значення для правильного розуміння та застосування житлового законодавства мають трактування Конституції та застосування законів судами загальної компетенції. Вирішення спірних питань, що випливають із житлового права, вимагає їх роз’яснення для єдиної правозастосовчої практики.
Суди забезпечують впровадження у життя правових норм, досягнення мети правового регулювання. Результати судової правозастосовчої діяльності повинні повністю відповідати нормам права, її ідеальній моделі.
Зміст узагальненої судової практики – це сконцентровані міркування щодо фактичних обставин, норм права та їх елементів, тобто правові позиції, ідеї судових органів про правила не застосування закону, що знайшли своє закріплення у правових позиціях Верховного Суду від 26 травня 2001р. щодо розгляду судами окремих категорій судових справ (Житлове право).
Правотворча робота Верховного Суду України полягає у таких формах: як судовий орган він розглядає в касаційному порядку справи і рішення в конкретній справі, є фактичним завершенням розгляду, яке друкується, і є джерелом права і роз’ясненням норм права, що орієнтують судову практику за правилами застосування чинного законодавства, приймаються Пленумом Верховного Суду України.
Постанови Пленуму Верховного Суду – це керівні роз’яснення, що мають іншу правову природу. Вони вміщують узагальнення судової практики та аналіз судової статистики, визначають її конкретні помилки та недоліки, Орієнтують суди на їх усунення і в такий спосіб сприяють удосконаленню судової практики.
Рішення Пленуму Верховного Суду України не підміняють закон, не змінюють його суті, а носять допоміжний характер.
Роз’яснення видаються Верховним Судом України в рамках його повноважень, мають правову силу, стають обов’язковими для виконання всіма учасниками судочинства і є джерелом житлового права. Основними в житловій сфері є постанови Пленуму Верховного Суду України: «Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України» від 12 квітня 1985р. №2; «Про практику застосування судами законодавства про житлово-будівельні кооперативи» від 18 вересня 1987р. №9; «Про практику застосування судами законодавства, що регулює право приватної власності громадян на жилий будинок» від 4 жовтня 1991р. №7; «Про судову практику в справах за скаргами на нотаріальні дії або відмову в їх вчиненні» від 31 січня 1992р. №2; «Про судову практику у справах за позовами про захист права приватної власності» від 22 грудня 1995р. №20 тощо. Хоча до цих постанов постійно вносяться зміни та доповнення відповідно до змін у законодавстві, але слід зазначити, що вони всі прийняті до 1995р., тобто до прийняття Конституції України.
Звичаї. Право – це форма існування та закріплення юридичних уявлень, традицій, звичаїв. Право не завжди виступає у формі законодавства. Можливі навіть форми, що є законом, прецедентом і правовим звичаєм. Ще близько 1256р. Г. Брактон сформулював поняття «звичай» «Звичай – це те, що іноді виконується як закон у тих місцевостях, де він утвердився після довгого використання і витримується подібно до закону, тому що тривале використання і звичай мають не меншу силу (ніж закон)».
У першій патриді Мудрого короля дона Альфонса (Іспанія 1256-1265рр.) визначається, що «звичай – це право, яке не записане. Ним люди користувалися впродовж тривалого часу. Звичай повинен передаватися з покоління в покоління». Стаття 7 Цивільного кодексу України визначає, що звичаєм є правило поведінки, яке не встановлене актами цивільного законодавства, але є усталеним у певній сфері цивільних відносин. Виходячи із поняття і розуміння звичаю як правила, яке передається із покоління в покоління, виходячи із незначного досвіду приватноправового регулювання житлової сфери звичаї можуть застосовуватися тільки, коли вонн зафіксовані у відповідному документі (наприклад, при поділі житла здійснюється рішення прийняття, яке приймається відповідно до усталених правил користування кімнатами у квартирі, сімейне проживання дітей і батьків здійснюється незалежно від віку).
Йдеться про таку аналогію, як визначення можливості прояву в індивідів юридичних прав без спеціальної на те вказівки закону. Судові органи наділені правом визнавати певні вимоги суб’єктів правовими у випадку, якщо вонн не відображені в чинному житловому законодавстві, але входять до сфери правового регулювання.
У випадках, коли житлові правовідносини не врегульовані житловим законодавством або угодою учасників, за відсутності норм цивільного законодавства, що прямо регулюють зазначені відносини, застосовується житлове законодавство, що регулює схожі суспільні відносини. Якщо такої можливості використати аналогію закону немає, то зміст прав і обов’язків учасників житлового правовідношення повинен визначатися на основі принципів житлового та цивільного права: добросовістності, розумності, справедливості, гуманності тощо. Суд у цьому разі не створює нову норму, а використовує загальні принципи галузі права.
У цьому контексті слід перенести акцент із застосування аналогії в цивільному праві на аналогію в житловому праві.
На застосування аналогії орієнтує Верховний Суд України. Так, відповідно до п.5 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України» від 12 квітня 1985р. №2 за умови розгляду спорів, не врегульованих житловим законодавством, суд має застосовувати норми цивільного законодавства. Наприклад, при розгляді вимог наймача про усунення перешкод у користуванні жилим приміщенням правила Цивільного кодексу щодо строків давності застосовуються в позовах стосовно визнання недійсним договору найму жилого приміщення і виселення у зв’язку з цим – ст.150 ДК. На підставі норм, які регулюють договір майнового найму, а не житлового законодавства, вирішуються вимоги про виселення з приміщень, що не входять до складу житлового фонду (виробничих та інших нежилих приміщень, вагончиків, збірно-розбірних, пересувних, контейнерних та інших підсобних споруд).
При розгляді спорів, пов’язаних із користуванням жилими приміщеннями в будинках і квартирах, належних громадянам на праві приватної власності (про виселення, право користування тощо), слід виходити з норм гл.6 розд. III ЖК про користування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приватного житлового фонду.
Норми гл.2 цього розділу ЖК про користування жилими приміщеннями в будинках державного і комунального житлового фонду до житлових відносин у приватному житловому фонді застосовуються у випадках, коли в гл.6 ЖК є посилання на них (наприклад, ст.116 ЖК застосовується щодо виселення членів сім’ї власника, які не є учасниками спільної власності на дане житло) або коли схожі житлові відносини не врегульовані нормами гл.6 і застосування до них норм гл.2 не суперечить змісту.
Положення ст.9 Цивільного кодексу України прямо визначають можливість застосування аналогії. Зокрема, такими сферами визначено: господарювання, використання природних ресурсів, охорони довкілля, трудових та сімейних відносин, якщо вони не врегульовані. Але ця стаття поза межами особливого правового реглювання залишає житлову сферу. В той самий час норма ст.8 Цивільного кодексу України допускає застосування агалогії тільки якщо відносини не врегульовані актами цивільного законодавства або договором. Разом із тим, як було зазначено вище, не всі житлові правовідносини регулює Цивільний кодекс і не ставить собі це за мету, а якщо неврегульовані відносини не можуть врегульовуватися на рівні договору за змістом, то можна говорити про звужене застосування аналогії за змістом ст.8 Цивільного кодексу в житлових правовідносинах. Для усунення такої суперечності повинно йтися про доповнення ст.9 Цивільного кодексу такого змісту: «У випадках якщо житлові відносини не врегульовані житловим законодавством або договором, і за відсутності норм цивільного або іншого законодавства, що прямо регулюють ці відносини, до них, якщо це не суперечить їх сутності, застосовується законодавство, що регулює схожі відносини». Такий підхід виявляється логічним навіть з огляду на те, що поряд із трудовими та сімейними знайде своє місце аналогія у житловій сфері.