Житлове право України
§ 1. Поняття житлового права та його предмет
Поняття про право на житло у правовій науці належить до складних теоретико-методологічних проблем, а його актуальність зумовлена новим усвідомленням місця людини в системі суспільства. Аналіз житлового законодавства передбачає визначення єдиних підходів, принципів та розкриття закономірностей розвитку житлового права.
Нормативні акти в житловій сфері містять у собі норми як матеріального, так і процедурного, процесуального характеру. Разом із тим, з розвитком суспільних відносин необхідно уточнювати термінологічний апарат шляхом конкретизації. Тому, однією із проблем, що потребує свого вирішення на рівні практичного удосконалення законодавства, залишається проблема визначення деяких правових понять; право на житло, моральні засади суспільства, зловживання правом, публічний порядок, справедливість, добросовісність, розумність тощо. У нормотворчій діяльності досить часто застосовуються поняття без чіткого розмежування їх і без додержання при застосуванні їх у законодавчих актах певних ознакових критеріїв, що визначають межі здійснення.
Виокремлення предмета правового регулювання зумовлене особливістю єдиного об’єкта – житла. Не входять до складу житла дачні, садові будиночки, що використовуються, як правило, для тимчасового проживання. Особливий правовий режим встановлений для готелів, які також не входять до житлового фонду, оскільки призначені для тимчасового проживання в них. Однією із ознак житлових правовідносин є окреслене, порівняно з цивільними правовідносинами, коло їх учасників – фізичних осіб, наділених спеціальною правосуб’єктністю, які використовують житло тільки для проживання, Щодо методу правового регулювання» то житловому праву в цілому притаманний диспозитивний метод правового регулюваїшя в органічному поєднанні з імперативними елементами. С.С.Алексєєв зазначає, що «особливість кожної галузі – наявність особливого юридичного режиму (методу регулювання), який характеризує, яким способом – через дозвіл. заборону, зобов’язання – здійснюється юридичне регулювання». Суспільні житлові відносини визначаються предметом правового регулювання, а метод правового регулювання є похідним критерієм. У житловому праві застосовуються різні методи правового регулювання. Публічні та приватні інтереси певних випадках дістають прояв у житловому праві. Хоча за запропонованим С.С.Алексєєвим критерієм житлове право можна віднести до спеціальних галузей права поряд із такими, як трудове, земельне, фінансове, сімейне, кримінально-виконавче, водне, повітряне право, згідно з чим він виділяв три основні галузі права: 1) профілюючі; 2) спеціальні; 3) комплексні. Він визначав, що загальне значення мають публічне право і приватне право. До приватного належать цивільне і сімейне право.
Оскільки однією з основних умов життєдіяльності людей є житло, завдяки якому вони можуть забезпечити своє природне існування, задовольняти матеріальні та моральні потреби, це дозволяє предметом регулювання житлового права визначити сукупність однорідних суспільних відносин, спрямованих на єдиний об’єкт задоволення потреб людини – житло.
Позитивне право розмежовує поняття житлового права в об’єктивному і суб’єктивному сенсі. Так, житловим правом в об’єктивному розумінні є сукупність норм, які регулюють суспільні житлові відносини. У суб’єктивному розумінні житлові права належать кожній окремій особі залежно від її правового становища.
Деякі автори зазначають, що житлове право є комплексною галуззю права, оскільки воно використовує методи правового регулювання, запозичені з інших галузей права.
В юридичній літературі, присвяченій аналізу норм житлового права, можна зустріти думки про те, що житлове право – це або підгалузь цивільного законодавства, або самостійна підгалузь сучасного законодавства, або комплексна галузь, що поєднує норми кількох галузей законодавства. Останнє відповідає сучасному стану законодавства та правозастосовчої практики, як вважає П.В. Крашенинников, оскільки при регулюванні житлових відносин використовуються різні методи правового регулювання.
З цим можна погодитися. Хоча в Житловому кодексі має місце поєднання норм приватного і публічного характеру, йдеться про змішаний характер норм, спрямованих на забезпечення досягнення єдиної мети.
З точки зору науки цивільного права в об’єктивному розумінні житлове право розглядається: 1) як підгалузь (інститут цивільного права); 2) як комплексна галузь інститут. Остання точка зору заслуговує на увагу, оскільки норми про право власності містяться як у цивільному, земельному, сімейному, так і житловому праві.
І.А. Бірюков називає «житлове право підгалуззю не однієї, а багатьох галузей права, в основі якої лежить комплексна галузь законодавства щодо регулювання житлових суспільних відносин, які можуть бути особистими, майновими та організаційно-фінансовими». З таким висновком навряд чи можна погодитись, оскільки не можна зводити всі житлові правовідносини до інститутів конституційного, земельного, фінансового, адміністративного, кримінального та інших галузей права, що, в кінцевому рахунку, вихолощує предмет житлового права як чітко визначеної правової системи, що на вершині має свій Житловий кодекс із своєю внутрішньою структурою.
Юридичний зміст житлового правовїдношення, що виникло, становить комплекс суб’єктивних прав і обов’язків, тому що вони належать конкретним учасникам житлових правовідносин і тим відрізняються від наявності суб’єктивних житлових прав і обов’язків, закріплених позитивним правом. Суб’єктивні житлові права і обов’язки мають бути взаємообу мовлені, оскільки не можуть існувати, коли є тільки право і навпаки.
Так, обов’язки гарантування державою права на житло повинні кореспондувати право громадян звернутися до уповноважених органів для отримання житла або за захистом порушеного права. Право громадян на житло передбачає обов’язок держави створити умови, за яких кожен громадянин вільно, на власний розсуд, забезпечить свої житлові потреби відповідно до власних можливостей. Забезпечення житлом державного і комунального житлового фонду за договором найму передбачає укладення договору не тільки соціального найму, а й:
– комерційного найму (в т.ч. з правом викупу);
– безоплатного користування;
– купівлі-продажу з розстрочкою платежів;
– іншого договору.
Потреба у житлі є тим юридичним фактом, з яким закон пов’язує трансформацію абстрактного конституційного права на житло у конкретне суб’єктивне право. Правовідношення, яке виникає між громадянином і уповноваженим органом з приводу надання громадянину жилого приміщення, є суб’єктивним цивільним правом.
Суб’єктивні житлові права і обов’язки виникають одночасно, однак зміст їх може змінюватись.
Загальновизнаним у науці є виділення її складових інститутів. Під правовим інститутом у теорії права розуміють таке угрупування норм певної галузі чи підгалузі, що регулюють конкретний вид чи сторону суспільних відносин.
Під правовим інститутом необхідно розглядати певну групу правових норм, які регулюють відповідні однорідні суспільні відносини.
Таким чином, головною ознакою будь-якого правового інституту є однорідність тих суспільних відносин, які регулюються його нормами. Житлове право також має структуру житлових норм, які регламентують існування комплексної галузі – житлове право. Структурування норм дозволяє дослідити сутність та значення окремих правових норм та інститутів, які його складають, особливості їх правового впливу на суспільні відносини, і, в кінцевому рахунку, встановити принципи, в межах яких діє житлове право,
Визначення структури житлового права полягає, головним чином, у визначенні кола і характеру однорідних суспільних відносин, що становлять предмет правового регулювання. Оскільки суспільним відносинам у житловій сфері притаманні спеціфічність, риси однорідності, що дозволяють згрупувати їх за специфікою відносин.
У найбільш узагальненому вигляді до однорідних суспільних відносин можна віднести ті, що складаються при: визначеній житлового фонду, переведенні жилих приміщень у нежилі і навпаки, забезпеченні громадян жилими приміщеннями, користуванні жилими приміщеннями у будинках державного, комунального і приватного житлового фонду; користуванні жилими приміщеннями спеціального призначення; виникненні та припиненні права власності на жилі приміщення; утриманні житлового фонду; виселенні із жилих приміщень; захисті суб’єктивних житлових прав та законних інтересів громадян тощо.
Тому предметом житлового права є нормативно врегульовані суспільні відносини з приводу: 1) виникнення, здійснення, зміни, припинення права власності, користування, розпорядження жилими приміщеннями державного і комунального житлового фонду; 2) користування житлом приватного житлового фонду; 3) користування загальним майном власників приміщень; 4) відповідності приміщень жилим і виключення їх із житлового фонду; 5) обліку житлового фонду; 6) утримання і ремонту жилих приміщень; 7) переобладнання і перепланування жилих приміщень; 8) управління багатоквартирними будинками; 9) створення і діяльності житлових, житлово-будівельних кооперативів, товариств співвласників житла, прав і обов’язків їх членів; 10) надання комунальних послуг і їх проплати; 11) контролю за використанням і збереженням житлового фонду, відповідності жилих приміщень встановленим санітарним і технічним нормам, іншим вимогам законодавства.
Головне місце серед них посідають відносини, завдяки яким громадяни трансформують належне їм конституційне право на житло в конкретні правові відношення. Так, виходячи з положень ст.47 Конституції України формами реалізації права на житло є: будівництво; придбання житла у власність; оренда житла; надання платно чи безоплатно житла державою або органами місцевого самоврядування. Аналіз конституційних норм, що знайшли своє відображення в законодавстві, доводить, що право на житло може бути реалізовано різними способами і на різних платних/безоплатних засадах.
1. Надання житла безоплатно за договором соціального найму в будинках державного і комунального житлового фонду. Конституція передбачає обмежене коло громадян, які мають таке право. В Законі України «Про житловий фонд соціального призначення уточнюється право на безоплатне або помірну оплату житла. В той самий час Житловим кодексом УРСР 1983р. право на отримання безоплатного житла проголошене для всіх громадян України. В Цивільному кодексі зазначено, що житло може передаватися за договором безоплатного користування (позички).
2. Надання житла оплатно на підставі договору оренди, що отримав назву «договір комерційного найму». За цим договором у комерційний найм може передаватися житло з приватного житлового фонду на інших умовах, ніж соціальний найм.
3. За ЖК УРСР 1983р. житло надається державою або органами місцевого самоврядування безоплатно за умов укладення в подальшому договору найму. Коло громадян-наймачів за цим договором має бути необмежене. Договір найму має передбачати і умови викупу житла.
4. Придбання або будівництво житла. Громадяни вирішують у цьому випадку свої житлові потреби шляхом укладання цивільно-правових договорів: купівлі-продажу (в т.ч. із розстрочкою платежів), міни, дарування, ренти, довічного утримання, спадкування, будівництва, інвестування та інших дій, що не суперечать цивільному законодавству.
5. Придбання житла у власність із державного та комунального житлового фонду шляхом його приватизації (викупу).
6. Надання державних кредитів для будівництва або купівлі житла. Особливо це стосується окремих груп громадян: військовослужбовців, молодих сімей, науковців, державних службовців тощо.
В Україні зміни у цивільному і житловому законодавстві віддзеркалюють зміни у співвідношенні форм задоволення житлових потреб громадян, перехід до нової ринкової системи, яка базується на приватноправових засадах, формуванні ринку житла і землі, що тягне виникнення нових можливостей забезпечення громадянами житлових умов. Держава, органи місцевого самоврядування сприяють залученню приватних інвесторів (юридичних осіб і громадян) у будіваництво житла. Набуття права власності на житло слід розглядати як одну із форм реалізації житлових прав. Власником жилого приміщення громадянин стає в силу різних законних підстав: 1) приватизації; 2) безпосередньо або інвестування у житлове будівництво; 3) участі у житлових і житлово-будівельних кооперативах, товариствах співвласників багатоквартирного жилого будинку; отримання житла внаслідок укладення різного роду цивільно-правових договорів; 5) набуття шляхом сервітуту.
Законними підставами виникнення права власності на житло є наступні; а) сімейні відносини із власником житла; б) набуття права власності на житло на підставі договору даруваня або іншого правочину про відчуження житла (договір ренти, довічного утримання); в) набуття права власності на житло за спливом строку набувальної давності, г) викуп звільнених ізольованих приміщень у комунальній квартирі. Виникнення право власності на житло може бути оплатне й безоплатне (приватизація, дарування, спадкування).
Якщо у Цивільному кодексі визначені основні поняття права власності на житло, встановлено загальний порядок укладення договорів найму житла, їх види, права і обов’язки наймача, то житлове право конкретизує і деталізує положення Цивільного кодексу України стосовно об’єкта правового регулювання та особливостей житлових правовідносин.
Житлове право характеризується комплексністю правового регулювання. Особливість житлових відносин полягає в тому, що вони виникають до моменту отримання житла, норми житлового права поширюються на осіб, які не мають житла, але потребують поліпшення житлових умов.
Таким чином, житлове право регулює однорідні суспільні відносини, які слугують задоволенню житлових потреб громадян (житлові відносини), хоча з точки зору критеріїв побудови системи права, можуть належати до різних галузей права (конституційного, адміністративного), які на стадії користування трансформуються у цивільно-правові.
У сучасній юридичній літературі до права громадян на житло також відносять забезпечення здорового навколишнього середовища; житлового середовища, гідного цивілізованої людини.
З урахуванням вимог конституційного, цивільного і житлового законодавства в юридичній літературі звертається увага на те, що право громадян на житло охоплює не тільки можливість безпосереднього поліпшення житлових умов, а також право на недоторканність житла і свободу вибору місця проживання.
До виникнення суб’єктивного права на житло особа повинна вступити у цілий ряд правовідносин, різних за юридичною природою, що впливає на обсяг прав та засоби їх реалізації.
Реалізація права громадян на житло полягає у заходах, передбачених у правових нормах, серед яких слід виокремлювати умови, що забезпечують правомірну реалізацію права на житло, і умови їх захисту від неправомірних посягань.
Необхідно зазначити, що законодавство України містить значну кількість норм, які регулюють відносини, пов’язані з житлом. Ці норми містяться в різних галузях законодавства, але жодна з цих галузей не в змозі в повному обсязі самостійно забезпечити належний рівень правової охороин та захисту. Належна охорона прав на житло можлива лише шляхом поєднання правових заходів усіх галузей права. Не заперечуючи важливої ролі інших галузей права в охороні житлових правовідносин (конституційного, адміністративного, а також цивільно-, кримінально-, господарсько-, адміністративно-процесуального права), необхідно наголосити на виключній ролі в цьому норм цивільного права. Адже, за висловом С.С.Алексеева, «цивільні закони – це ті головні фактори, за допомогою яких ідеали свободи, вимоги демократичної і правової культури фактично реалізуються в повсякденному житті громадян і, тим самим, з юридичного боку забезпечується реальне формування сучасного вільного громадянського суспільства».
Житлове законодавство грунтується на необхідності забезпечення умов для здійснення громадянами права на житло, його {безпеки, недоторканності і недопустимості свавільного позбавлення житла, безперешкодного здійснення прав, а також у визнанні рівності учасників житлових правовідносин щодо володіння, користування і розпорядження житлом, порушених житлових прав, їх судового захисту, використання жилих приміщень за призначенням.
При аналізі підвідомчості цивільних справ, як зазначає М.Й. Штефан, «судам підвідомчі спори, що виникають з права громадян на забезпечення жилими приміщеннями і користування ними».
Слід додати, що житлове право як «комплексну навчальну дисципліну слід відрізняти від «комплексної галузі житлового законодавства». Це навчальна дисципліна, яка ставить за мету вивчеиня сукупності основних правових норм, інститутів на засадах поєднання приватного та публічно-правового регулювання, до яких належать різні галузі сучасного права.
Таким чином, як галузь права житлове право є системою правових норм І Інститутів, що регулюють відносини щодо забезпечення житлових прав фізичних осіб. Як навчальна дисципліна – це сукупність правових норм і основних концепцій розвитку житлового права. Як наукова дисципліна житлове право складається із системи поглядів, ідей, теорій з приводу закономірностей житлових правовідносин, чинних правових норм і практики застосування житлового законодавства, а також тенденції їх розвитку.
Предметом науки житлового права є вивчення регулювання иідповідних житлових відносин, дослідження норм житлового законодавства, історія та тенденції їх розвитку. Таким чином, наука житлового права повинна не тільки спиратися на аналіз чинних правових норм, а й здійснювати прогностичну функцію, на базі якої мають вироблятися конкретні пропозиції щодо узаконення чинних правових норм.