Соціологія
§ 3. Бюрократія
У повсякденній мові слова "бюрократія", "бюрократ" мають негативне забарвлення і використовуються для позначення неефективної роботи установ, паперової тяганини, безвідповідальності чиновників, зосереджених на формальних правилах, застарілих нормах, що перешкоджають продуктивному вирішенню нагальних справ.
У соціології поняття бюрократії використовують у нейтральному значенні, як певний засіб керівництва й управління людьми, як адміністративну владу — раціональну, підпорядковану чітко встановленим і неухильно виконуваним правовим нормам. Надалі ми позначатимемо терміном "бюрократія" ієрархічну, таку, що ґрунтується на обумовлених контрактом відносинах безпосередньої службової залежності між керівником і підлеглим, організацію, персонал якої одержує постійну грошову винагороду за свою роботу.
Своїми витоками бюрократія пов´язана зі становленням товарно-грошових відносин, раціоналізацією податкових систем, упорядкуванням відносин між можновладцями й підлеглими. Притаманні XX ст. зростання й ускладнення соціальних організацій дали імпульс швидкому процесу бюрократизації їх. Щоб контролювати і регулювати різноманітну діяльність організацій та їхніх досить розгалужених структурних підрозділів, був потрібний відповідний механізм. Вперше ґрунтовний науковий аналіз цього механізму здійснив М. Вебер, який сконструював так званий ідеальний тип бюрократії. Зазначимо, що ідеальний тип — абстрагований опис певного явища на підставі багатьох реальних ознак цього явища, встановлення зв´язків, властивих якійсь історичній цілісності або перебігу подій. Це певна модель, в якій зафіксовані суттєві характеристики того чи іншого феномену і з якою порівнюються його конкретні емпіричні прояви.
Історичний аналіз становлення і функціонування влади, яка реалізувалася за допомогою раціонального адміністративного апарату в Стародавньому Єгипті, Стародавньому Римі, Візантійській імперії, в Китаї, католицькій церкві XIII ст., у новітніх європейських державах, став підставою для визначення М. Вебером у 6-му розділі частини III праці "Господарство і суспільство" змісту поняття бюрократії. За Жюльєном Френдом, зміст дефініції М. Вебера виглядає приблизно так. Бюрократія — це типовий приклад легального панування. Вона заснована на таких принципах*:
1) існування певних служб, а тому і компетенцій, суворо визначених законами і правилами так, що їхні функції чітко розмежовані, як і влада приймати рішення з метою розв´язання відповідних завдань;
2) захист службовців при виконанні ними функцій відповідно до того чи іншого статусу (незмінність суддів" наприклад). Як правило, службовцем стають на все життя, державна служба стає головною професією, а не другорядним заняттям, що доповнює основну роботу;
3) ієрархія при виконанні функцій, що передбачає чітку адміністративну ієрархічну структуру з керівниками і підлеглими, з домінуючим напрямом руху інформації і розпоряджень зверху донизу; часто-густо в цій структурі панує єдиноначальність, а не колегіальне керівництво, спостерігається тенденція до максимальної централізації влади;
4) підбір кадрів відбувається за конкурсом після складання іспитів або за перевагою дипломів, що вимагає від кандидатів на посаду відповідної спеціальної освіти. Як правило, функціонер призначається (інколи обирається) на основі вільного підбору на контрактних засадах;
5) регулярна оплата праці службовців у вигляді фіксованого заробітку та надання пенсії після закінчення державної служби; розміри платні встановлюються відповідно до штатного розкладу" 3 урахуванням внутрішньої адміністративної ієрархії та рівня відповідальності службовця;
6) право контролю з боку адміністрації за роботою підлеглих (скажімо, створенням контрольної дисциплінарної комісії);
7) можливість просування по службі на підставі оцінки за об´єктивними критеріями, а не на власний розсуд адміністрації;
8) повне відокремлення виконання функцій від особистості службовця, оскільки жодний чиновник не може бути власником своєї посади або засобів управління.
На думку М. Вебера, найвищий ступінь раціональності й ефективності бюрократія посідає у галузі господарства. Діяльність ринку виключає арбітральність рішень саме тому, що його механізми об´єктивні та обов´язкові, а мета підприємства — прибуток — досить просто вимірювана і не потребує складних інтерпретацій. Слід зауважити, що державна, політична чи якась інша організація суттєво відрізняється від організації підприємства
*Цит. за: Арон Р. Этапы развития социологической мысли. — М.: Прогресс, 1993. — С. 678.
Оскільки їхня діяльність орієнтована на більш складні якісні цінності, складається ситуація, коли, як слушно підкреслює А. Камінський, завжди можна вважати сумнівним зв´язок між цінністю "справедливість" і формальними засадами діяльності апарату правопорядку або між цінністю "здоров´я" і показниками ефективності роботи шпиталю.
М. Вебер, незважаючи на високу оцінку ефективності бюрократії, прогнозував негативні наслідки зростання і розгалуження бюрократичних структур. Зокрема він звертав увагу на те, що бюрократизація суспільного життя може призвести до уніфор-мізації культури, дегуманізації соціальних відносин. М. Вебер вважав, що людина в бюрократизованому суспільстві перетворюється на позбавлену індивідуальності дрібну деталь загального механізму.
Сучасність підтвердила веберівські прогнози щодо зростання бюрократії. Цьому сприяла низка факторів: розвиток сучасних фінансових глобальних систем, раціоналізація права, масовість виробництва товарів і послуг, зростання централізації управління на ґрунті сучасних можливостей комунікацій та інформатики, посилення впливу держави на всі сфери життя суспільства. Щодо реалій сучасної бюрократії, то вони істотно відрізняються від ідеального типу, розробленого М. Вебером. Саме емпірична практика функціонування бюрократичних структур стимулювала критику веберівського підходу.
Дослідження бюрократії у поствеберівський період пов´язане з пошуками не стільки "раціональної", скільки "природної", реалістичної моделі бюрократії, моделі, яка враховує стихійні тенденції формування соціальних організацій. Ці пошуки найбільш інтенсивно вели американські соціологи Роберт Мертон, Алвін Гоулднер, Філіпп Селзнік, Пітер Блау та ін. Багатий емпіричний матеріал для цих досліджень дали стрімкий розвиток функцій держави у США і практика традиційних систем централізованого планування та управління в країнах "реального соціалізму".
Критики ідеальної моделі М. Вебера констатували насамперед, що реальна бюрократія — не машина, в надрах її поряд з раціональними компонентами існують нераціональні, разом з безособовими — особові, поряд з формальними — неформальні. У бюрократичній організації відбувається постійна гра між угрупованнями на різних поверхах її ієрархії, де ставкою є влада.
контроль за організацією і, не в останню чергу, матеріальна користь.
Акцентуючи увагу на дослідженні реалій державної адміністрації, аналітики констатували відчутну відмінність менталітету сучасних бюрократів порівняно з менталітетом чиновників Пруссії часів М. Вебера. Мабуть, причиною такої відмінності є той факт, що в прусській державі склалися умови для формування спадкового стану урядовців, які з дитинства були виховані в специфічному для держадміністрації світі цінностей. Це була еліта німецького суспільства. Інша справа — США. Донедавна свою кар´єру честолюбні та здібні люди намагалися зробити в бізнесі, а службу в державній адміністрації залишали для невдах у приватній економіці. У США не сформувався прошарок чиновників, властивий Німеччині, не склалося і відповідного до веберівського ідеального типу бюрократії етосу.
Аналізуючи сучасну бюрократію в контексті природних тенденцій виникнення і розвитку організацій, не тільки властивих їм функцій, а й дисфункцій, дослідники дійшли висновку щодо неможливості уникнути соціальної патології в бюрократичних структурах, а саме — суперечності між проголошеними цілями організації та її фактичними діями. Показники цієї патології дослідив французький соціолог Мішель Крозьє. Головні з них такі: 1) метастази неформальних зв´язків, які за певних обставин мають тенденцію до формування в межах організації клік, мафіозних угруповань; 2) гальмування формальних зв´язків; 3) недоліки системи селекції і просування службовою драбиною працівників, зокрема випадки браку професійної компетенції керівників; 4) хиби обігу інформації; 5) неадекватність засобів керівництва цілям організації; 6) ритуалізм; 7) формалізм; 8) непропорційність між винагородою і негативними санкціями; 9) культивування в організації мотивацій, які не збігаються з її цілями, трактування організації лише як знаряддя для досягнення приватних цілей; 10) переконання щодо малої суспільної ваги або навіть шкідливості цілей організації, сумніви з приводу можливості фактичної реалізації мети існування цієї організації.
Охарактеризуємо ці показники докладніше. В ефективній роботі організації велику роль відіграють не тільки формальні канали інформування, надання розпоряджень, коригування й узгодження спільної діяльності, а й різноманітні неформальні стосунки між співробітниками. Чим більше ці неформальні зв´язки наближені до цілей організації, тим ефективніше вона діятиме. Однак у разі, коли неформальні зв´язки домінують над формальними структурами і намагаються використати їх для реалізації позаорганізаційних цілей, тоді вони стають джерелом труднощів, перепон, запізнень, які помітно знижують ефективність діяльності організації, заважають досягненню офіційно проголошених цілей. Іноді з неформальних зв´язків породжуються мафії, кліки, які перетворюють організацію на злочинне утворення.
Слабкий розвиток неформальних зв´язків також викликає суттєві труднощі в роботі організації. Для сучасної людини організація — "другий дім". Проводячи третину доби на роботі, людина під час виконання своїх службових обов´язків перебуває під тиском дисциплінарних норм, що регламентують її поведінку. Цей тиск, як і сам процес праці, створює умови для накопичення у працівників негативних емоцій. Саме гуманні неформальні стосунки можуть запобігти їм.
Стандарти роботи організації мають постійно вдосконалюватися. Ефективність цього процесу багато в чому залежить від вирішення проблеми співвідношення між кар´єрою співробітників, їх просуванням службовими сходами і підвищенням фахового рівня. Кадрова політика в організації має заохочувати працівників здібних і продуктивних, тих, хто робить найбільший внесок у досягнення головних цілей організації. Згубний вплив порушення такої стратегії особливо відчутний, коли керівні посади обіймають спеціалісти з низькою кваліфікацією. Такі особи стають не тільки наочним символом життєвого успіху некомпетентності, а й джерелом мотивації працівників, які нехтують підвищенням своєї кваліфікації. Незбіг рівня компетентності й службової кар´єри помітно послаблює мотивацію підвищувати рівень професіоналізму.
Недосконалість системи обігу інформації, селекції її і засобів передачі — один з прикладів патології організації. Приховування або замовчування інформації не лише ускладнює індивідам виконання професійних функцій, а й заважає встановленню єдності й солідарності в колективі, згуртуванню його членів навколо спільних цінностей.
Неадекватність засобів керівництва є, з одного боку, досить наочною, а з іншого — часто неправильно інтерпретованою. Якщо все розмаїття стилів керівництва розкласти на континууми від демократичного до так званого авторитарного стилю, то не можна заздалегідь визначити, який з них добрий або поганий. їхні недоліки можна виявити, лише зіставляючи їх із соціальною системою — об´єктом керівництва. У певних соціальних системах кращим може бути авторитарний стиль керівництва, в інших, навпаки, — демократичний. Отже, вибір стилю керівництва передбачає урахування типу стосунків як об´єкта керівництва. А це нелегка справа.
Недолік організації, який отримав назву "ритуалізм", полягає в гіпертрофії організаційних засобів: вони перетворюються на самоціль. Інструментальні процедури, запроваджені для досягнення цілей, заради яких організація створена, набувають само-цінності, виконуються заради них самих.
Істотною вадою діяльності організації є формалізм. Досить часто його ототожнюють із суворим дотриманням процедурних правил. Слід зазначити, що такий погляд на формалізм однобічний. Дотримання процедури прийняття організаційних рішень в одних випадках може бути функціональним, в інших — дис-функціональним. Отже, під формалізмом слід розуміти таку дис-функціональну щодо цілей організації побудову приписів, норм, процедурних правил, яка не дає свободи для ризику і новації у незвичних ситуаціях. Організаційна рутина формує у бюрократа так зване тунельне бачення, заважає йому розглядати справу в широкому соціальному контексті, адекватно реагувати, коли зміна ситуації робить старі засоби вирішення проблем непридатними.
Для інтеграції працівників в організацію потрібні як неформальні, так і суто формальні стимули у вигляді винагороди за сумлінну і плідну працю. Це стосується не тільки можливості просування по службі, а й різних почесних нагород, привілеїв, грошових премій тощо. Вони стимулюють ініціативу не лише тих, кого нагороджують, а й тих, які завдяки публічності винагород сподіваються, що і вони мають шанс на відзначення. Щодо негативних санкцій, то треба зважати, що покарання породжує приховану агресію. Жодна з організацій ще не відмовилася від застосування покарань. Вона скоріше повинна дбати про відповідну пропорцію між нагородою і покаранням.
Організація може ставитися до своїх працівників інструментально, тобто експлуатувати їхні мотивацію, енергію, організаційні зусилля, так само і члени організації ставитимуться до неї суто по-споживацьки. Організація, що культивує таку ситуацію, не може сподіватися на лояльність співробітників; соціально-психологічний клімат у такому колективі не сприятиме інтеграції його членів.
Чим більше уваги приділяється процедурам вирішення справ, методам досягнення ефектів, методиці організаційної поведінки, а меті, заради якої організація була створена, уваги приділяється дедалі менше, тим вірогідніше переродження її в консервативний, антиінноваційний осередок. Корекція функціонування організації завдяки урахуванню сигналів зворотного зв´язку забезпечить зростання творчої мотивації співробітників. І навпаки, брак наочності реалізації поставленої мети, недостатня корекція діяльності організації заради вчасного усунення недоліків знижують продуктивність працівників, їхня мотивація до плідної роботи вгасає.
Взагалі емпіричні дослідження сучасної бюрократії дають підставу для песимістичних прогнозів щодо її ефективності. Наприклад, М. Крозьє стверджує, що дисфункції бюрократії взаємо-підсилюються і зміцнюються, створюючи "зачароване коло´*. Саме тому кожна бюрократична організація намагається дистанцію-ватися від соціального середовища, знижується ефективність її, нарешті обираються нові цілі. На думку М. Крозьє, бюрократія — це такий тип організації, який не може вчитися на власних помилках. Жорстка структура, недостатній обмін інформацією, занадто централізована процедура прийняття рішень, ізоляція від прямих контактів з дійсністю — все це наслідки бюрократичної організації.
Аналізуючи недоліки бюрократії, Н. Смелзер констатує неминучість її існування. Він пише: "Чи стане зростання бюрократії нестерпним тягарем для суспільства? Чи стане суспільне життя настільки складним, що виникне потреба знищити бюрократію, а не вдосконалювати її на ґрунті створення нових бюрократій? На всі ці запитання існує одна відповідь — кінця бюрократії поки що не видно... Як і раніше, у нас буде подвійне ставлення до бюрократії, яка асоціюється із знеособленням, втратою всіх надій і вторгненням у наше життя. Відносини між сучасним суспільством і бюрократією деякою мірою нагадують стосунки між подружжям-неврастеніками. Любов навпіл з ненавистю, однак ми так залежимо одне від одного, що не можемо спромогтися на розлучення"*.