Адміністративне право. Загальна частина
2. Види та правовий статус державних службовців
Для висвітлення цього питання важливе значення має визначення правового статусу державних службовців державних органів та їх апарату. Зокрема необхідно знати, що правовий статус Президента, Голови Верховної Ради та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів України, Прем´єр-міністра, членів уряду, голови та членів Конституційного Суду, голови та суддів Верховного Суду, Генерального прокурора та його заступників регулюється Конституцією України та спеціальними законами.
Правове становище державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього закону, якщо інше не передбачено законами України.
Згідно з адміністративно-правовим розподіленням державні службовці традиційно розглядаються з погляду юридичної класифікації, яка поділяє їх на:
- представників влади;
- посадових осіб;
- допоміжно-технічний або обслуговуючий персонал.
Для управлінських цілей частіше за все використовується функціональна класифікація, згідно з якою прийнято виділяти три категорії працівників:
- керівників;
- спеціалістів;
- допоміжний склад.
До керівників належать державні службовці, які відповідають за прийняття та організацію виконання управлінських рішень, контролюють працю підлеглих, перевіряють та оцінюють виконання доручень, застосовують різні засоби стимулювання діяльності. Інакше кажучи, вони володіють правами внутрішнього та внутрішньо-організаційного керівництва. Цю категорію державних службовців можна поділити на три рівні [11, с.11]:
- вищої;
- середньої;
- низової ланки.
Існує класифікація державних службовців також за видами служби, на якій вони перебувають:
- звичайна (цивільна) служба;
- спеціальна (мілітаризована) служба.
Існує і інша класифікація державних службовців за [15, с.26]:
- розподілом державної влади - державних службовців: а) органів законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади.
- характером державної служби - цивільні та спеціалізовані державні службовці;
- обсягом посадових обов´язків - посадові та особи, що не є посадовими;
- характером повноважень, що визначають роль і ступінь участі у здійсненні державно-владних функцій:
а) керівники; б) спеціалісти; в) технічні виконавці.
Найбільш численною і структурно складною категорією державних службовців є спеціалісти. Спеціалісти виконують різні функції: з підготовки та реалізації управлінських рішень, планування, обліку, контролю, навчання. Базовим критерієм віднесення державних службовців до спеціалістів є використання ними професійних знань, вмінь і навичок, набутих у результаті спеціалізованого навчання і тренувань. Додатковим критерієм є відсутність у них осіб, які підлеглі їм за посадою, і відповідно права розпоряджатися у сфері внутрішньо-організаційної діяльності.
Серед цієї категорії можна виділити три групи працівників:
- особи, які приймають і виконують управлінські рішення в рамках функціональних обов´язків у сфері зовнішнього управління;
- особи, зайняті переважно або виключно оперуванням інформацією, підготовкою управлінських рішень і перевіркою їх виконання;
- спеціалісти у вузькому розумінні цього слова, наприклад, особи, які виконують машинну обробку інформації, експерти тощо.
Керівники та спеціалісти, як правило, мають відповідні їх посаді категорії та їм присвоюються ранги державних службовців.
Технічні виконавці - допоміжний, обслуговуючий персонал - це особи, які в основному зайняті виконанням технологічних операцій із збирання, фіксації, обробки, оформлення, зберігання, пошуку, розмноження та контролю за проходженням інформації та її носіїв. Це працівники діловодних підрозділів та машинописних бюро, технічні секретарі, які, як правило, не належать до державних службовців.
Представники влади - державні службовці, які мають право ставити юридично владні вимоги, давати вказівки, робити приписи та застосовувати заходи адміністративного впливу до осіб та органів, які не пов´язані з ними службовими відносинами. Тобто дії цієї категорії державних службовців поширюються на осіб, що їм не підпорядковані (працівники міліції, державних інспекцій тощо).
До посадових осіб можна зарахувати керівників та заступників керівників державних органів та їх апарату, інших державних службовців, на яких законодавчими актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції того державного органу, в якому він працює.
Посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
Це поняття може бути використане для будь-якого державного органу, структурного підрозділу та апарату. На жаль, цього не можна сказати про наведене в Законі "Про державну службу" поняття посадових осіб, якими відповідно вважають керівників та заступників керівників державних органів і їх апарату та іншу категорію осіб, наведену вище.
Основні права та обов´язки державних службовців
До основних обов´язків державних службовців належать:
- додержання Конституції України та інших актів законодавства України;
- забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;
- недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
- безпосереднє виконання покладених на них службових обов´язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
- збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов´язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;
- постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;
- сумлінне виконання своїх службових обов´язків, ініціатива і творчість у роботі.
Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов´язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.
Основні права державних службовців:
- користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України;
- брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах повноважень рішень;
- одержувати від державних органів, підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;
- на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;
- вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;
- на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;
- безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення;
- на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов´язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;
- вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;
- на здорові, безпечні та належні умови праці;
- на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;
- захищати свої законні права та інтереси у вищих державних органах та у судовому порядку.
Крім згаданих основних прав і обов´язків, державні службовці мають і спеціальні (конкретні) обов´язки і права залежно від займаної посади.
Конкретні обов´язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
Обмеження та заборони, що встановлюються для державних службовців
Обмеження при прийнятті на службу є традиційними. Зокрема не можуть бути обраними або призначеними на посаду особи, які:
- визнані у встановленому порядку недієздатними;
- мають судимість, що є несумісною із заняттям посади;
- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є близькими родичами чи свояками.
Крім того державний службовець повинен:
- сумлінно виконувати свої службові обов´язки;
- шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;
- не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби та негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Державному службовцю забороняється:
- брати участь у страйках, у діях, що суперечать національним інтересам України, ускладнюють функціонування державних органів;
- вчиняти дії, що можуть бути розцінені як використання свого службового становища в корисливих цілях у власних інтересах, а також дії, які відповідно до чинного законодавства вважаються корупційними;
- виявляти всупереч інтересам справи упередженість або прихильність до будь-якого підприємства, установи, організації, органу, об´ єднання громадян або конкретної особи;
- проявляти бюрократизм, відомчість і місництво.
Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції і перелічені в Законі "Про боротьбу з корупцією". Так, вони не мають права:
- сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
- займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреними третіх осіб у справах державного органу, в якого вони працюють, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
- входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об´єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
- відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію та вчиняти інші дії.
Особи, які претендують на заняття посади в системі державної служби або виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження.
Для зайняття посади державного службовця введено декларування доходів особи, яка претендує на посаду, а особам, що претендують на заняття посад першої і другої категорії, потрібно надати, крім декларації про доходи, відомості про належні їм та членам їх сімей нерухоме майно, вклади у банках і цінні папери.
Зазначені відомості подаються щорічно і особами, що вже зараховані на державну службу.
Разом з тим прийнятті на державну службу в правоохоронні органи для осіб встановлюються ряд спеціальних вимог такого характеру:
- здатність за своїм особистим, діловими та моральними якостями, освітнім рівнем виконувати покладені на них обов´язки;
- обов´язковість проходження служби у Збройних Силах України кандидата на службу;
- обов´язковість прийняття Присяги на вірність народу України;
- віковий ценз;
- рівень фізичної підготовки і стан здоров´ я.
Окремим обмеженням, яке значною мірою впливає на організацію проходження служби державним службовцем в робота за сумісництвом, яка здійснюється на підставі Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій, що затверджується спільним наказом Міністерства праці, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів.
Під сумісництвом необхідно вважати виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору, у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина за наймом. Цією ознакою сумісництво відрізняється від суміщення професій (посад). Якщо суміщення професій (посад) означає інтенсифікацію праці (виконання додаткових трудових обов´язків) при незмінній тривалості робочого часу, то сумісництво означає незмінну інтенсивність праці при збільшенні тривалості робочого часу.
Обмеження на сумісництво можуть запроваджуватися керівниками державних підприємств, установ і організацій разом з профспілковими комітетами лише щодо працівників окремих професій та посад, зайнятих важкими роботами і роботами із шкідливими або небезпечними умовами праці, додаткова робота яких може призвести до наслідків, що негативно позначаться на стані їхнього здоров´я та безпеці виробництва.
Відповідно до Постанови КМУ "Про заходи щодо залучення додаткових надходжень до бюджету та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів для забезпечення фінансування соціальних виплат населенню" загальна тривалість роботи за сумісництвом на місяць не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу.
Для працівників державних підприємств, установ, організацій встановлені численні обмеження на роботу за сумісництвом. Зокрема вони стосуються державних службовців. Винятком є виконання ними за сумісництвом наукової, викладацької, творчої роботи, а також заняття медичною практикою.
При прийнятті на роботу за сумісництвом пред´явлення трудової книжки не передбачено. На практиці за вимогою працівник може надати ксерокопію своєї трудової книжки. При прийнятті на роботу він обов´язково повинен надати паспорт, а якщо робота вимагає спеціальних знань, то власник вправі зажадати пред´явлення диплома чи іншого документа (або їх ксерокопію), що підтверджує наявність відповідної освіти чи професійної підготовки. Подання дозволу або будь-якого іншого документа з основного місця роботи не потрібне.
Оплата праці за сумісництвом здійснюється за фактично виконану роботу. При встановленні сумісниками з погодинною оплатою праці нормованих завдань на основі технічно обґрунтованих норм оплата провадиться за кінцевими результатами за фактично виконаний обсяг робіт.
Не є сумісництвом такі роботи:
- педагогічна з погодинною оплатою праці в обсязі не більше ніж 240 годин на рік;
- літературна, в тому числі й робота з редагування, перекладу та рецензування окремих творів, яка оплачується з фонду авторського гонорару, технічна, медична, бухгалтерська та інша експертиза з разовою оплатою праці;
- виконання обов´язків медичних консультантів установ охорони здоров´я в обсязі не більше як 12 годин на місяць з разовою оплатою праці;
- інші види робіт, перелік яких викладено у вищенаведеному Положенні.
Категорії та ранги державних службовців
Встановлюються сім категорій посад державних службовців, до яких встановлюються 15 рангів. Ранг службовцю присвоюється відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи.
Ранги, які відповідають посадам першої категорії присвоюються Президентом України (1-3 ранг). Ранги, які відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України (3-5 ранг). Ранги, які відповідають посадам третьої-сьомої категорій (5-15 ранг) присвоюються керівником державного органу, в системі якого працює державний службовець.
При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад. Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посади державний службовець повинен успішно відпрацювати на займаній посаді два роки. За виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад. За сумлінну працю державному службовцю при виході на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.
Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду. Якщо він перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку потім повернувся, за ним зберігається присвоєний ранг. В трудовій книжці державного службовця робиться запис про присвоєння, зміну і позбавлення відповідного рангу.
Просування по службі державного службовця здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу.
Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі:
- порушення умов реалізації права на державну службу;
- недотримання пов´ язаних із проходженням державної служби вимог (обмежень);
- досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби;
- відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії;
- виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі;
- відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги;
- неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів;
- Зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби.