Адміністративне право. Загальна частина
2. Адміністративно-правовий статус об´єднань громадян
Адміністративно-правові статуси об´єднання громадян відрізняються в залежності від виду та статусу об´єднання.
Відповідно до ст.9 Закону "Про об´єднання громадян" вони утворюються і діють із всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом.
До всеукраїнських об´єднань громадян належать такі об´єднання, діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей.
До місцевих об´єднань належать об´єднання, діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. Територія діяльності самостійно визначається об´єднанням громадян.
Громадська організація є міжнародною, якщо її діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави. Таким чином, правова передумова для надання статусу міжнародного громадського об´єднання полягає в наявності на території однієї або більше іноземних держав структурних підрозділів об´єднання. Законом не визначена територіальна сфера діяльності об´єднання, наприклад, воно може діяти на території адміністративно-територіальної одиниці, але за наявності іноземних організацій, відділень, філій або представництв засновники мають право зареєструвати об´єднання зі статусом міжнародного. Політичні партії в Україні створюються і діють лише із всеукраїнським статусом. Забороняється створення і діяльність політичних партій, керівні органи чи структурні осередки яких знаходяться за межами України.
Спеціальними законами встановлено особливості статусу для окремих видів громадських організацій.
Так, Законом України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" встановлено, що професійні спілки можуть мати статус місцевих, обласних, регіональних, республіканських, всеукраїнських.
Статус місцевих мають професійні спілки, до складу яких входить не менше трьох первинних організацій, що діють на підприємствах, в установах, організаціях однієї адміністративно-територіальної одиниці, чи об´єднань не менше 9 членів профспілки, які працюють на різних підприємствах, в установах або організаціях.
Статус обласних мають профспілки, організаційні ланки яких є в більшості адміністративно-територіальних одиниць однієї області, міст Києва та Севастополя; у більшості адміністративно-територіальних одиниць однієї області, міст Києва та Севастополя, де розташовані підприємства, установи або організації певної галузі; об´єднують у профспілці більшість членів профспілки, які працюють за даною професією чи фахом в області, містах Києві та Севастополі.
Статус регіональних мають профспілки, організаційні ланки яких є в більшості адміністративно-територіальних одиниць двох або більше областей.
Статус всеукраїнських профспілок визначається за однією з таких ознак:
- наявність організаційних ланок профспілки в більшості адміністративно-територіальних одиниць України;
- наявність організаційних ланок профспілки у більшості з тих адміністративно-територіальних одиниць України, де розташовані підприємства, установи або організації певної галузі, та які об´єднують не менше третини членів профспілок цієї галузі або членів профспілки певного фаху, професії;
- об´єднання в профспілці більшості членів профспілки, які працюють за даною професією чи фахом в Україні.
Згідно зі ст.7 Закону "Про благодійництво та благодійні організації" благодійні організації можуть мати статус всеукраїнських, місцевих та міжнародних, який визначається за тими ж принципами, що й у Законі "Про об´ єднання громадян".
Статус молодіжних та дитячих організацій визначається відповідно до Закону України "Про об´єднання громадян", за одним винятком. Молодіжний рух в Україні координується Українським національним комітетом молодіжних організацій, який є незалежною неурядовою організацією і має статус всеукраїнської спілки молодіжних та дитячих громадських організацій. Цей статус не змінюється від вступу зазначеної організації до міжнародних молодіжних організацій.
У процесі створення та діяльності між об´єднаннями громадян та органами державної виконавчої влади виникають різноманітні правовідносини.
Умовою виникнення адміністративно-правового статусу є відповідна його легалізація.
Реєстраційні відносини виникають у процесі організаційного оформлення статусу об´єднання і наділення його правами та обов´язками юридичної особи. Суб´єктами адміністративно-правових відносин у цьому випадку, з одного боку, виступає Міністерство юстиції або його територіальні органи, місцеві органи державної виконавчої влади, виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів, а з іншого - засновники громадського об´єднання: фізичні особи (юридичні особи - у випадку, коли створюється спілка (союз, асоціація тощо) об´єднань громадян), що клопочуть про надання об´єднанню статусу юридичної особи.
Легалізація є функцією органів державної виконавчої влади і здійснюється органами, що чітко встановлені у чинному законодавстві. До таких органів належать:
- Міністерство юстиції України,
- місцеві органи державної виконавчої влади,
- виконавчі комітети сільських, селищних та міських рад. Діяльність об´єднання відповідно до ст.14 Закону "Про об´єднання громадян" має бути легалізована шляхом реєстрації чи повідомлення.
Реєстраційні відносини мають обов´ язковий характер для політичних партій та міжнародних громадських організацій. Така реєстрація відбувається у Міністерстві юстиції України. Крім цього, обов´язковій реєстрації підлягають місцеві осередки зареєстрованих всеукраїнських та міжнародних об´єднань громадян, якщо така реєстрація передбачена їх установчими документами, а також благодійні організації (ст.8 Закону " Про благодійництво та благодійні організації") та професійні спілки (ст.16 Закону "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності"). Слід зазначити, що об´єднання громадян відповідають за протиправні дії незалежно від того, зареєстровані вони чи ні (ст.27 ч.3 Закону "Про об´єднання громадян").
Громадські організації та їх спілки мають право легалізувати своє створення шляхом письмового повідомлення відповідних органів влади.
Основне значення в статусі об´єднань громадян як суб´єктів адміністративно-правових відносин мають їхні взаємовідносини з державою, її органами та посадовими особами. Закон про об´ єднання громадян вносить свої особливості в рішення цієї проблеми. Конституційне розуміння взаємовідносин об´ єднань і держави зводиться до свободи діяльності об´ єднань і добровільності членства в них.
Реєстраційні відносини виникають також і у випадку, коли легалізована громадська організація, що виступила засновником або стала членом міжнародної організації, або іншим шляхом поширила свою діяльність на територію іноземної держави. У цьому випадку вона повинна у місячний термін подати необхідні документи для перереєстрації у Міністерство юстиції як міжнародна.
В інших випадках при внесенні змін у статутні документи об´єднання громадян повідомляє реєструючий орган у п´ ятиденний термін про зміни, що сталися.
Державній реєстрації, порядок якої визначається Кабінетом Міністрів України, також підлягає символіка об´ єднань громадян.
Реєстрація окремих різновидів об´ єднань громадян, зокрема політичних партій, має свої особливості.
Найважливішими ознаками політичних партій є вплив на формування політичної волі громадян, їхня участь у виборах в органи державної влади і муніципальні органи: ці повноваження політичних об´єднань повинні бути неодмінно відображені в їх статутах.
Об´ єднанню громадян може бути відмовлено у реєстрації лише у випадку, коли його статутні, або інші документи, подані для реєстрації, суперечать чинному законодавству. Рішення про відмову у реєстрації має бути письмовим і містити обґрунтовані підстави такої відмови. Відмову у реєстрації може бути оскаржено в суд.
Для здійснення цілей та завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об´єднання громадян мають такі права:
- представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах;
- брати участь у політичній діяльності, проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо);
- ідейно, організаційно та матеріально підтримувати інші об´єднання громадян, надавати допомогу в їх створенні;
- створювати установи та організації;
- одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей та завдань;
- вносити пропозиції до органів влади і управління;
- поширювати інформацію і пропагувати свої ідеї та цілі;
- засновувати засоби масової інформації.
Крім цього, об´єднання громадян мають право засновувати підприємства, необхідні для виконання статутних цілей, здійснювати господарську та іншу комерційну діяльність у порядку, передбаченому законодавством.
Зазначені права є загальними для всіх об´єднань громадян, за деякими винятками. Так, політичні партії, створювані ними установи і організації не мають права засновувати підприємства, крім засобів масової інформації, та займатися господарською та іншою комерційною діяльністю, за винятком продажу суспільно-політичної літератури, інших пропагандистсько-агітаційних матеріалів, виробів із власною символікою, проведення фестивалів, свят, виставок, лекцій, інших суспільно-політичних заходів. Натомість, політичні партії наділено законодавством додатковими правами, що пов´язане із специфікою їхніх цілей та завдань. До таких прав належать:
- право вільно провадити свою діяльність у межах, передбачених законодавством;
- право брати участь у виробленні державної політики;
- право брати участь у формуванні органів влади, представництва у їхньому складі;
- право доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації;
- право підтримувати міжнародні зв´язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, засновувати міжнародні спілки (але лише такі, статутами яких передбачено створення лише консультативних чи координаційних центральних органів);
- ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об´єднання громадян, надавати допомогу у їх створенні.
Політичним партіям гарантується свобода опозиційної діяльності, у тому числі:
- можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя;
- брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом;
- вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов´язкові для розгляду відповідними органами у встановленому порядку.
- Усі ці права політичні партії мають право здійснювати у порядку, передбаченому законодавством.
Молодіжні громадські організації наділені правом вступати у виборчі коаліції, але ні молодіжні, ні тим більше, дитячі організації та їхні спілки не можуть утворювати та вступати у виборчі блоки (ст.7 Закону України "Про молодіжні та дитячі громадські організації").
Перелік цих прав не є вичерпним, об´ єднання громадян користуються й іншими правами, передбаченими законами України.
Досить широке коло прав встановлено для професійних спілок та їх об´ єднань. Законодавець розподілив права профспілок на групи, серед яких виділив: право профспілок, їх об´єднань представляти і захищати права та інтереси членів профспілок, права у забезпеченні зайнятості населення, права щодо захисту прав громадян на працю та на здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю, у галузі соціального страхування та соціального забезпечення, права в управлінні підприємствами та при зміні форм власності, права щодо притягнення до відповідальності посадових осіб тощо. Всі ці права реалізуються профспілками у різних галузях права, зокрема, в адміністративному.
Права благодійних організацій також додатково окреслені відповідним законом та їх перелік також не є вичерпним.
Щодо визначення обов´язків об´єднань громадян, Законом України "Про об´ єднання громадян" вони встановлені не в одній статті (така стаття є відсутньою у законі), а містяться в декількох. Так, ст.6 "Принципи створення та діяльності об´ єднань громадян" встановлено обов´ язок об´ єднань громадян регулярно обнародувати свої основні документи, склад керівництва, дані про джерела фінансування та витрати. У статті 22 "Обмеження щодо одержання коштів та іншого майна політичними партіями, їх установами та організаціями" міститься обов´ язок політичних партій щороку публікувати свої бюджети для загального відома, а ст.24 "Господарська та інша комерційна діяльність" зобов´ язує об´ єднання громадян вести оперативний та бухгалтерський облік, статистичну звітність, зареєструватись в органах державної податкової інспекції та вносити до бюджету платежі у порядку і розмірах, передбачених законодавством. Крім цього, легалізована громадська організація, що виступила засновником, стала членом міжнародної організації або іншим шляхом поширила свою діяльність на територію іноземної держави, зобов´язана в місячний термін подати необхідні документи для перереєстрації в Міністерство юстиції як міжнародна.
У ст.15 Закону "Про політичні партії в Україні" містяться обмеження у фінансуванні політичних партій. Так, не допускається фінансування політичних партій органами державної влади та органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами, установами і організаціями, у майні яких є частки, що є державною, або комунальною власністю, або належать нерезидентам; іноземними державами та їх громадянами, підприємствами, установами, організаціями; благодійними та релігійними організаціями та об´ єднаннями; анонімними особами або під псевдонімом; політичними партіями, що не входять до виборчого блоку політичних партій.
Спеціальним законодавством встановлено обов´язки благодійних організацій, до яких віднесена забезпечення виконання статутних завдань, вільний доступ до звітів, документів про господарську та фінансову діяльність таких організацій.
Адміністративно-правові відносини виникають також у процесі здійснення контрольних повноважень органами державної виконавчої влади, що проводять легалізацію об´єднань громадян, за відповідністю діяльності об´ єднань їхнім статутним цілям. У цьому випадку передбачено не лише право органів, що здійснюють контроль, витребувати необхідні документи об´ єднань, одержувати пояснення, але й обов´язок останніх надавати їх, а також відповідальність об´єднань у зв´язку з порушеннями законодавства.
Закон передбачає й інший метод реалізації органами влади своїх контрольних повноважень. Такі органи "мають право бути присутніми на заходах, що проводяться об´єднаннями громадян" (ст.25 Закону України "Про об´єднання громадян"). І в даному випадку в Законі не уточнюється, які саме заходи маються на увазі. Очевидно, що державні органи вправі здійснювати контроль далеко не у всіх сферах діяльності об´єднань.
Органи державної влади вправі і зобов´язані контролювати лише заходи, що здійснюються керівними і контрольно-ревізійними органами об´ єднань, оскільки саме тут вирішуються всі питання діяльності об´єднань як суб´єктів публічно-правових відносин. Посадові особи державних органів вправі брати участь у засіданні керівного органу, запитувати необхідну інформацію про прийняті ним рішення тощо.
Нагляд за виконанням та додержанням законності об´єднаннями громадян здійснюють органи прокуратури.
Контроль за джерелами та розмірами надходжень, сплатою податків об´єднань громадян здійснюють відповідно фінансові органи та органи державної податкової інспекції. Об´єднання громадян у встановленому порядку повинні подавати фінансовим органам декларації про свої доходи та витрати. Щорічно на підставі фінансових декларацій у газеті "Голос України" публікуються списки осіб, пожертвування яких на користь політичних партій перевищують розмір, що встановлюється Верховною Радою України.
Спеціальна комісія Верховної Ради України, до складу якої входять депутати - представники усіх представлених у парламенті політичних партій, розглядає їх фінансову діяльність за рік і доповідає свої висновки на пленарному засіданні Верховної Ради.
У разі порушення фінансової дисципліни політична партія несе відповідальність згідно із законодавством.
Державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють Міністерство юстиції - щодо додержання політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, і Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії - щодо додержання політичною партією порядку участі у виборчому процесі.
Посадові особи легалізуючих органів та громадяни за порушення законодавства про об´єднання несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність.
Адміністративна відповідальність полягає у застосуванні до об´єднань громадян таких стягнень, як попередження, штраф, тимчасова заборона
(зупинення) окремих видів діяльності, тимчасова заборона (зупинення) діяльності, примусовий розпуск (ліквідація).
Попередження накладається відповідним легалізуючим органом у письмовому вигляді при вчиненні об´ єднанням громадян правопорушення, що не тягне за собою обов´язкового застосування іншого виду стягнення.
У випадку грубого або систематичного вчинення правопорушень за поданням легалізуючого органа або прокурора на об´єднання громадян накладається штраф у судовому порядку.
Законом передбачено два випадки застосування санкцій до об´ єднань громадян, що вчинили протиправні дії: 1) виявлення порушення законодавства; 2) вчинення дій, що суперечать їхнім статутним цілям.
Призупинення діяльності об´ єднання громадян і його ліквідація являють собою дві взаємозалежні процесуальні дії, що відрізняються за змістом правовідносин, що виникають. Повноваження у сфері призупинення діяльності об´єднань мають легалізуючі органи і прокуратура, які звертаються з відповідним поданням до суду.
У першому випадку, при тимчасовій забороні окремих видів або всієї діяльності об´ єднання громадян, після усунення причин, що стали підставою для тимчасової заборони, за клопотанням об´ єднання громадян його діяльність може бути відновлена судом у повному обсязі.
При ліквідації (примусовому розпуску) суд одночасно вирішує питання про припинення випуску друкованого засобу масової інформації об´ єднання, що розпускається. Рішення про примусовий розпуск всеукраїнських та міжнародних об´ єднань громадян на території України приймається Конституційним судом.
У випадку призупинення діяльності об´ єднання громадян зберігає деякі повноваження юридичної особи, зокрема воно вправі використовувати грошові внески в банках, призначені для фінансування господарської діяльності і зобов´ язань по трудових договорах. Таким чином, призупинення діяльності об´єднання не тягне за собою заборони підприємницької або виробничо-творчої діяльності, тоді як факт ліквідації означає втрату всіх повноважень юридичної особи.
До політичних партій може бути вжито таких заходів, як попередження про недопущення незаконної діяльності та заборона політичної партії.
Припиняють свою діяльність політичні партії також шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску), а також у разі заборони діяльності чи анулювання реєстраційного свідоцтва. Останнє застосовується у таких випадках. По-перше, якщо політичною партією порушено вимогу про подання відомостей про банківську установу, в якій вона відкрила рахунок. Подруге, при виявленні протягом трьох років з дня реєстрації недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах. По-третє, не висування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Здійснення контрольних функцій відповідними органами покликане підтвердити відповідність діяльності об´єднань громадян їх статутним цілям. У процесі здійснення контролю фінансові органи та органи податкової інспекції перевіряють відповідність реалізації статуту чинному законодавству про об´єднання громадян.