РR в органах державної влади та місцевого самоврядування

Куйбіда В. С. PR як умова успішного функціонування органів місцевого самоврядування

Загальновідомо, що ефективна діяльність системи місцевого самоврядування можлива за наявності надійних інформаційних зв’язків між усіма його ланками. Пріоритетними напрямами інформатизації органів місцевого самоврядування є створення цілісної системи інформаційних та інструментальних засобів, які забезпечують найсприятливіші умови для функціонування інформаційних ресурсів, автоматизованих способів їх обробки й використання заради здійснення національних інтересів, поліпшення керованості економікою, розвитку нау- комістких виробництв та високих технологій, зростання продуктивності праці, вдосконалення соціально-економічних відносин, збагачення духовного життя [1, 2].

Зазначимо, що згідно зі ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” самоуправління здійснюється за принципами гласності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою, а ст. 59 встановлена норма, згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно доводити до відома населення. Процедури підготовки цих актів, їх практичної реалізації та контролю виконання, здійснення інших управлінських дій органами місцевого самоврядування є, по-суті, процесом обробки та взаємообміну інформацією. З другого боку, на якісно новий рівень технологічного розвитку виходять засоби масової інформації (ЗМІ).

Розгляньмо діяльність засобів масової інформації, як одного з найважливіших засобів комунікації, детальніше.

Зауважимо, що в Україні, як і в інших державах світу, постійно зростає роль мас-медіа як засобу комунікації, формування громадської думки, впливу на поведінку людей та на життєдіяльність суспільства в цілому. Загальновідомо, що під назвою мас-медіа об’єднуються найрізноманітніші засоби масової інформації: друковані видання, радіо, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис, світова мережа Ін- тернет тощо, які поширюють різноманітну за змістом інформацію на кількісно великі аудиторії.

Одна з найважливіших особливостей сучасних мас-медіа — це поширення соціальної інформації, яка є відображенням дійсності, життєдіяльності суспільства. Від характеру інформації, яка формує у суспільстві певну систему цінностей і пріоритетів, залежить не лише стан громадської думки, не тільки поведінка людей, але й суспільні відносини, у тому числі ставлення населення до діяльності органів влади [3]. Отже, хто має можливість продукувати соціальну інформацію конкретного спрямування через мас-медіа, той має великий вплив на владу. Таким чином, інформація завдяки засобам масової інформації трансформується у таке джерело влади, з допомогою якого можна управляти великими групами людей, суспільством в цілому.

Безсумнівно, що боротьба за владу в сучасній політичній системі суспільства характеризується загостренням боротьби як за право контролювати засоби масової інформації, так і за розповсюдження тенденційної інформації.

Отже, можна зробити висновок, що здійснення реального місцевого самоврядування в інтересах усього населення можливе не тільки за умови, що територіальна громада буде вчасно проінформована про діяльність місцевої влади, але й тоді, коли вона не відчуватиме тиску з боку засобів масової інформації на її волю. І не тільки усієї громади, а й на волю кожного індивіда при прийнятті ним того чи іншого рішення.

Ось чому у розвинених демократичних суспільствах така величезна увага приділяється побудові взаємовідносин між органами місцевого самоврядування і засобами масової інформації. Як приклад, мабуть, доцільно розглянути “Політику Стокгольмського муніципалітету щодо засобів масової інформації”, в основі якої покладено такі положення:

1.Політика міста щодо засобів масової інформації базується на засадах гласності.

2.Політика муніципалітету щодо засобів масової інформації базується на свободі слова і свободі повідомлень.

3. На керівників покладено особисту відповідальність за вирішення проблемних питань, які стосуються засобів масової інформації.

4. Спілкування із засобами масової інформації має бути тактовним і діловим.

5.Спілкування із засобами масової інформації має бути спланованим і динамічним.

Крім того, у Стокгольмі чітко дотримуються десяти інформаційних заповідей, які визначають політику у сфері інформації (ухвалена муніципалітетом міста Стокгольма 29 жовтня 1990 року):

1.Право дізнатися і обов’язок розповісти: кожний громадянин має законне право дізнатися, отримати пояснення, вказівки і поради з питань, які торкаються життя міста, а працівники органів управління містом мають обов’язок відповісти на ці запитання.

2.Інформація — це засіб для досягнення визначених завдань: внутрішня інформація створює передумови для найкращого виконання працівниками місцевого самоуправління своїх обов’язків, зовнішня інформація допомагає громадянам користуватися тими послугами, які надає міська рада за їх дорученням.

3. Дохідлива інформація протидіє невпевненості й неправильному тлумаченню.

4. Інформація — це передумова зворотного зв’язку.

5. Працівники міської влади повинні оперувати вичерпною інформацією, повідомляючи громадян про будь-які події.

6. Вся інформація має бути відкритою, конкретною, об’єктивною й оперативною.

7. Той, хто організовує практичну роботу, відповідає також і за інформацію.

8. Планування і складання бюджету інформаційних послуг: у будь-якій сфері діяльності муніципалітету потрібно планувати видатки на інформаційне забезпечення.

9. Вчасні й вичерпні повідомлення визначеним соціальним групам повинні подаватися через відповідні джерела інформування.

10. Належним чином сформульована комунальна інформація — це умова розвитку міста, в якому все більше громадян виявлятимуть свою зацікавленість і причетність до самоврядування.

Практика свідчить, що стокгольмська модель побудови взаємовідносин між органами місцевого самоврядування і засобами масової інформації можна розглядати як ідеал, до якого треба прагнути, адже ця концепція не враховує будь- які сторонні негативні впливи на населення, наприклад, зарубіжних мас-медіа. Ця модель передбачає стовідсоткове сприйняття та усвідомлення інформації населенням, повне взаєморозуміння у взаємовідносинах між обома сторонами.

Втілити у реальне життя таку модель практично неможливо через ряд об’єктивних причин.

По-перше, населення сприймає лише якусь частину інформації. Це пов’язано із способом життя різних верств населення, з майновим станом сімей. Так, навіть у такій розвиненій країні, як Франція, лише 70 % громадян мають телевізор, з них 60 % дивляться його щодня, тільки 30 % мають вдома книги і лише 9 % відвідують бібліотеки.

По-друге, мас-медіа різних країн, формуючи міжнародний інформаційний простір, ведучи боротьбу за споживачів інформації, яка в кінцевому результаті трансформується у боротьбу за владу, не завжди адекватно відображають життя сучасного суспільства.

Французький дослідник Ж. Мерме сформулював 10 положень, які засоби масової інформації покладають в основу своєї діяльності й які заважають їм об’єктивно висвітлювати події.

1. Події, які висвітлюються у пресі, переважно відбираються не за їх реальною значущістю, а за інтересом, який вони можуть викликати у публіки.

2. Простим, доступним розумінню сюжетам віддається перевага перед складною інформацією, яка вимагає осмислення.

3. Засоби масової інформації рідко відображають події адекватно дійсності. Ці події спеціально інсценізуються, щоб зробити їх привабливішими, яскравішими, пам’ятні- шими. Деякими необхідними для осмислення аспектами інформації нехтують. Зв’язок між подіями, як правило, відсутній.

4. Засоби масової інформації мають тенденцію до швидкої мобілізації, миттєвої концентрації уваги на будь-якій події. Це спричиняє гіпертрофування абсолютного значення даної події у свідомості аудиторії.

5. Засоби масової інформації швидко втрачають інтерес до окремої події, створюючи іноді відчуття, ніби вона взагалі ніколи не відбувалася.

6. Значення деяких органів інформації неадекватне обсягу їхньої аудиторії. Так, “Ліберасьйон” чи “Монд” здатні викликати реакцію відповіді в інших засобів масової комунікації, таким чином опосередковано впливаючи на значно більшу кількість людей, ніж їх власні читацькі аудиторії.

7. Професіонали, що працюють в засобах масової інформації, не є представниками всіх верств населення. Вони, як правило, освіченіші, мають вищі прибутки, більше мандрують, проживають переважно у великих містах.

8. Найбільша увага приділяється рідкісному, сенсаційному, ненормальному, негативному — тому, що наводить жах порівняно із загальним, нормальним, позитивним. Таким чином, засоби масової інформації мають схильність змальовувати негативну картину світу.

9. Для аналізу та пояснення будь-яких подій засоби масової інформації звертаються по допомогу до обмеженої кількості експертів. Думки, які вони поширюють, не відображають усієї сукупності думок спеціалістів у визначеній галузі.

10.Засоби масової інформації створюють модифікований, гіпертрофований, деформований імідж реальності. По-третє, реалізація обговорюваної моделі є практично неможливою через те, що окремі соціальні групи чи навіть особи прагнуть за допомогою поширеної через мас-медіа інформації перетворити населення того чи іншого регіону на натовп чи масу з метою управління її поведінкою. Під дією визначених впливів цілий народ може стати натовпом, не являючи собою при цьому зібрання у повному розумінні цього слова. У натовпі людина опускається на кілька щаблів нижче по драбині цивілізації: в ізольованому стані вона може бути культурною особистістю, а в натовпі — це варвар, тобто істота інстинктивна. У натовпі поведінка індивіда відрізняється вчинками, втратою незалежності, змінами в ідеях і почуттях, причому настільки глибокими, що вони можуть перетворити скупого — на марнотратця, скептика — на віруючого, чесну людину — на злочинця, боягуза — на героя.

Таким чином, стокгольмська модель, на нашу думку, не може бути зразковим прототипом для побудови інформаційної діяльності українських органів місцевого самоврядування через такі міркування:

  • найважливіший акцент у цій концепції зроблено лише на інформаційний зв’язок “влада — народ (територіальна громада)”;
  • відсутній захист від зовнішніх негативних інформаційних впливів на громаду;
  • у моделі відсутні рекомендації з реалізації зворотного інформаційного зв’язку “населення (територіальна громада) — влада”.

Для України великий інтерес становить яломітська модель інформаційної діяльності органів місцевого самоврядування (Румунія). В основі функціонування цієї моделі лежать взаємозв’язки “територіальна громада — орган управління місцевого самоврядування — територіальна громада”, які реалізуються завдяки діяльності громадського інформаційного центру. Ідея створення такого центру належала керівництву Яломітського округу (М. Петре, Н. Мокану, А. Ді- неску, К. Марінеску та ін.), яке було занепокоєне тим, що громадськість як не забезпечувалась достатньою інформацією щодо послуг, які надавались в окрузі, так і не залучалась до вирішення проблем округу. Така ситуація була зумовлена тим, що громадяни Румунії традиційно не довіряли органам влади, котрі до 1990 року були уособленням бюрократії, не зацікавленої у наданні громадянам послуг, інформації або можливості брати участь у процесі прийняття рішень. Створення громадського інформаційного центру кардинально змінило ситуацію: громадяни отримали доступ до інформаційних ресурсів центру — друкованого та комп’ютерного варіантів баз даних про діяльність кожного з відділів адміністрації округу, інформації про функції державних, окружних та міських органів влади, міської та окружної рад, брошур та окремих зразків документів з таких питань, як процедура державної реєстрації шлюбу, усиновлення дітей, дозвільна документація на будівництво, інформація про наявність житла, програми для молоді, діяльність місцевих неурядових організацій тощо.

Відвідувачі цього центру можуть ставити будь-які питання, що стосуються проблем життєдіяльності на території округу та отримувати вичерпні відповіді від структурних підрозділів адміністрації.

Кількість запитів та їх типи реєструються й аналізуються, поповнюючи інформаційну базу даних. Для вдосконалення системи надання послуг громадянам було розроблено спеціальну навчальну програму і посібник, у котрому йшлося про організацію та функціонування громадського інформаційного центру. Необхідність давати кваліфіковані відповіді на запити громадян змусила утворити дорадчу раду громадського інформаційного центру та раду мистецтв і культури. За короткий час центр зумів налагодити конструктивні стосунки між населенням територіальної громади та місцевими органами влади.

Попри свої переваги, недоліком яломітської моделі є важливий момент: у цій системі практично не визначена роль засобів масової інформації, не означена співпраця органів місцевого управління з ними.

Отже, аналіз двох відомих у Європі концепцій інформаційного обміну між органами місцевого самоврядування та громадами дозволяє зробити висновок, що вони не можуть штучно переноситися на український ґрунт. Навіть зважаючи на те, що проблема відкритості та громадського контролю над органами державної влади та місцевого самоврядування під час їх глибокої трансформації зараз у центрі уваги українського суспільства [5].

В Україні ще не вироблена навіть загальна схема інформаційних стосунків між органами місцевого самоврядування та громадами. Хоча перші кроки вже зроблено. Загальна логіка розв’язку цих проблем закладена у Конституції України та у Законах України: “Про інформацію”, “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, “Про телебачення і радіомовлення”, “Про інформаційні агентства” тощо.

Однак практичний досвід показує, що без наукового підходу, без врахування загальнонаціональних та місцевих особливостей, у тому числі економічних, соціальних, політичних, історичних, ментальних та психологічних, знайти правильний розв’язок буде важко. Ми не дарма згадали про різні чинники, котрі суттєво впливають на розуміння громадянами здійснення державної влади та місцевого самоврядування. Адже Україна не однорідна у своєму ставленні до влади. Навряд чи можна пропонувати для усіх громадян, громад уніфіковану модель інформаційної діяльності. Але загальні принципи інформаційних основ функціонування місцевих органів самоврядування спробуємо окреслити.

У вересні 1995 року група фахівців Інституту демократії ім. Пилипа Орлика, досліджуючи стан місцевого самоврядування у деяких містах України, відзначила однаковий набір способів взаємного спілкування органів місцевого самоврядування з громадськістю:

  • зустрічі з трудовими колективами;
  • зустрічі з виборцями за місцем проживання;
  • особистий прийом керівництва;
  • листування;
  • виступи у ЗМІ.

Отже, емпіричний та теоретичний досвід підказує, що інформаційною основою функціонування органів самоврядування з мас-медіа повинні бути прямі і зворотні інформаційні зв’язки.

Прямі зв’язки — комплексний інформаційний потік, спрямований на територіальну громаду, який стосується діяльності органів самоврядування, загальної ситуації у місті, планів і перспектив розвитку.

Цей тип комунікацій має забезпечувати діяльність інформаційних служб органів самоврядування за допомогою таких форм підготовки та оприлюднення інформації:

  • випуск і розповсюдження бюлетенів (спеціальних бюлетенів), прес-релізів, оглядів, інформаційних збірників, експрес-інформації тощо;
  • проведення прес-конференцій, “круглих столів”, брифінгів, організації інтерв’ю у ЗМІ з керівниками органів місцевого самоврядування;
  • забезпечення виступів у ЗМІ керівників органів місцевого самоврядування у тематичних програмах, рубриках;
  • розповсюдження найважливішої інформації про діяльність органів місцевого самоврядування: річних звітів, проектів бюджету тощо за методом “у кожну поштову скриньку”.

Зворотні зв’язки — комплексний потік інформації від територіальної громади, підприємств і установ, а також від ЗМІ — до органів місцевого самоврядування, що стосується конкретних важливих проблем, пов’язаних із функціонуванням міста, оцінкою ситуації в різних галузях життєдіяльності міста та конкретних рішень місцевої влади, рівнях їх виконання.

До зворотних зв’язків можна зарахувати:

  • звернення та пропозиції громадян;
  • прямі ефіри, “гарячі лінії” у ЗМІ;
  • аналіз і узагальнення інформації ЗМІ;
  • система соціологічного моніторингу.

Зазначимо, що ці два типи зв’язків мають бути взаємопов’язаними і взаємозалежними, тобто здійснюватися у комплексі. В іншому випадку інформаційна робота органів місцевого самоврядування не буде ефективною.

З 1996 року елементи описаної теоретичної моделі поетапно впроваджуються у Львівській міській раді, й за відгуками фахівців така діяльність дає позитивні результати[4].

Працівники інформаційних та аналітичних служб міської ради наріжним каменем побудови та впровадження цієї системи вважають аналіз і узагальнення інформації ЗМІ та систему соціологічного моніторингу. Отож зупинимося на цих пунктах детальніше.

Уся інформація у ЗМІ, котра стосується міста, поділяється на два тематичні класи:

  • проблеми;
  • галузі.

Далі вона оцінюється за такими параметрами:

  • кількість згадок за тиждень у кожному із ЗМІ та в усіх загалом за кожним пунктом тематичного класу;
  • інтенсивність висвітлення теми в ЗМІ;
  • рівень донесення (з урахуванням аудиторії кожного ЗМІ);
  • спрямованість донесеної інформації (позитивна, негативна, нейтральна).

Вхідну інформацію вносять у комп’ютерно-інформаційну систему, за допомогою якої вона аналізується й узагальнюється. У результаті дані стають або самостійним об’єктом вивчення взаємозв’язку органів місцевого самоврядування і громади, або ж елементом системи соціологічного моніторингу.

Для прийняття рішень місцевими органами влади потрібно знати громадську думку й адекватно прогнозувати реакцію населення на зміну ситуації та дії центрального та місцевого керівництва. Як свідчить досвід впровадження системи соціологічного моніторингу, приблизно у 40 % випадків громадська думка стосовно деяких питань суттєво відрізняється від очікуваної владою. Тому постала потреба регулярного дослідження стану громадської думки щодо місцевих та загальнодержавних проблем, очікуваних способів їх розв’язання, рейтингу політичних лідерів, оцінювання подій та дій керівництва. Це забезпечує система соціологічного моніторингу.

У рамках такої системи регулярно проводяться дослідження громадської думки 10-15 актуальних для міста проблем. Як показав досвід, оптимальною є тижнева періодичність опитувань. У кожному з опитувань повторюються 5-8 запитань. Це переважно запитання, що стосуються стану підпорядкованих місцевій владі об’єктів, оцінки населенням різних аспектів роботи адміністрації, а також запитання, які визначають соціально-психологічний стан населення. Шляхом обробки результатів таких опитувань система дає змогу виявляти тенденції змінювання громадської думки, прогнозувати переміну соціально-психологічної атмосфери на деякій території, зокрема реакцію громадськості на зміни ситуації та на наступні конкретні дії керівництва.

Крім питань, які регулярно повторюються, ставляться питання про доцільність конкретних планованих дій місцевої влади чи сприйняття населенням уже виконаних. У цьому випадку соціологічне дослідження відіграє роль міні-рефе- рендуму, який цілком адекватно відображає громадську думку. Третя група запитань стосується детальнішого з’ясування оцінки населенням стану справ у одній з галузей (наприклад, у транспорті, освіті, охороні правопорядку тощо). Таке дослідження кожної з галузей доцільно проводити щоквартально.

Основна вхідна інформація — телефонні опитування з випадковою вибіркою респондентів, яку коригують для забезпечення репрезентативності. Оброблення та прогнозування проводиться за допомогою комп’ютерної інформаційно-аналітичної системи та математичних моделей соціальних процесів, побудованих на основі великого обсягу фактичного матеріалу, що зберігається і нагромаджується в цій системі. Моделі враховують структуру населення конкретної території, особливості ментальності та основні стереотипи, часові закономірності соціальних процесів, закономірності поширення інформації у соціальних групах і між ними. Використання цих засобів дозволяє одержувати адекватні результати (похибка до 3 %).

Результати отримують щотижня і враховують: стан громадської думки стосовно кожного з основних запитань для населення загалом та окремо для основних його категорій (зокрема, соціальних верств і вікових груп); тенденції змін порівняно з минулим періодом; узагальнені дані щодо висвітлення ЗМІ основних питань, які стосуються стану на території; оцінки впливу публікацій ЗМІ на громадську думку; з’ясування основних причин змін громадської думки, зв’язків між діями керівництва та станом громадської думки, ефективності різних дій у сприйнятті громадськістю; рекомендації та прогноз для дій міської влади, зокрема оптимальний час, форми, методи, напрями дій.

Регулярне дослідження оцінки населенням проблем Львова дало змогу виявити основні закономірності зміни соціально-психологічного стану та забезпечило стійкий і адекватний зворотний зв’язок між населенням і міською владою.

Уже протягом перших шести місяців функціонування системи було налагоджено надійне визначення громадської думки з основних актуальних питань міського життя, виявлено у населення основні стереотипи стосовно актуальних проблем та загальні закономірності їх змін. Керівництво міста регулярно одержувало адекватну оцінку роботи міських служб, прогнози можливої реакції громадськості на прийняття управлінських рішень. Констатувалися зміни громадської думки та виділялися їх головні причини.

Дослідження громадської думки не лише населення загалом, а й основних соціальних та вікових груп, а також виявлення кореляцій між думкою населення відносно різних проблем суттєво покращило можливість розуміння динаміки соціальних процесів та дало змогу перейти на вищий етап можливості їх прогнозування. Крім того, з’ясувалась можливість цільового спрямування інформації, виявлення найефективніших способів її донесення з конкретних питань.

Серед основних виявлених закономірностей можна виділити виразний сезонний ритм соціально-психологічного стану населення. Проте цей ритм визначається не лише календарною датою, а й зв’язком з важливими датами духовного життя соціуму. Наприклад, коли два тижні перед Великоднем переважає стримано позитивне ставлення населення до діяльності керівництва, то в наступний (страсний) тиждень воно набуває різко критичних відтінків, а одразу після свят стає значно кращим від середнього рівня. Встановлено також, що місцеві коливання соціальної атмосфери в місті відбуваються з двотижневою періодичністю.

Дуже виразно виділяється й зв’язок між оцінками діяльності міської ради населенням і висвітленням цієї діяльності ЗМІ, які добре розрізняють вдалі та невдалі виступи керівників.

Проте найважливішим результатом можна вважати значно краще розуміння керівництвом основних потреб населення як у конкретний період часу, так і на перспективу, й використання коштів передусім для задоволення саме цих потреб.

Варто зазначити, що в Україні, в якій тривалий час процвітала дезінформація, складно швидко створити надійні інформаційні основи для налагодження довірливих взаємозв’язків: місцеві органи самоврядування — населення територіальних громад — місцеві органи самоврядування. Адже Україна досі є однією з небагатьох європейських держав, де засновниками, а отже й господарями засобів масової інформації виступають владні структури. Найбільше владу приваблюють районні, міські, міжрайонні газети, які завжди були найближчими до читача, і сукупний тираж яких у 2,5 раза більший від усіх загальноукраїнських видань. Працюючи “на замовлення” одних політиків, представників влади, груп можновладців, журналісти виступають одночасно проти інших, поглиблюючи таким чином недовіру населення до влади. У цій ситуації органи місцевого самоврядування не є винятком.

Але ядром усіх моделей, на нашу думку, повинні бути взаємозв’язки інформаційної взаємодії та постійного обміну:

  • між органами управління;
  • з територіальною громадою;
  • із засобами масової інформації;
  • з мережею Інтернет;

Звичайно, усі ці взаємозв’язки повинні будуватися на основі українських законів, нормативних актів і положень з урахуванням діяльності вищих ешелонів влади та взаємовідносин з ними.

Література

  1. Історія засобів масової інформації: Від кременя до кремнію / За ред. Д. Джованіні. — Торіно, 1984. — 327 с.
  2. Концепція Національної програми інформатизації // Голос України. — 1998. — 4, 7 квіт. — № 65.
  3. Кузьменко В. Л, Романчук О. К. На порозі надцивілізації: системний аналіз актуальних проблем сучасності, соціальне прогнозування та футурологія. — Львів: Універсум, 1998. — 164 с.
  4. Куйбіда В. С. Інформатизація муніципального управління. — Львів: Літопис, 2002. — 200 с.
  5. Шевчук А. В. Створення єдиного інформаційного поля України як інструмент реалізації регіональної політики // Соціально- економічні дослідження в перехідний період. Основи формування регіональної соціально-економічної політики //
  6. Щорічник наук. праць. — Вип. 8. — НАН України, Інститут регіональних досліджень / Редкол.: М. І. Долішній (відпов. ред.). — Львів,— С. 234-245.