Науково-практичний коментар до законодавства України про працю
Статья 197. Предоставление молодежи первого рабочего места
Трудоспособной молодежи — гражданам Украины в возрасте от 15 до 28 лет после окончания или прекращения учебы в общеобразовательных, профессиональных учебно-воспитательных и высших учебных заведениях, окончания профессиональной подготовки и переподготовки, а также после увольнения со срочной военной или альтернативной (невоенной) службы предоставляется первое рабочее место на срок не менее двух лет.
Молодым специалистам — выпускникам государственных учебных заведений, потребность в которых ранее была заявлена предприятиями, учреждениями, организациями, предоставляется работа по специальности на период не менее трех лет в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.
1. Определение первого рабочего места дается в ст. 1 Закона «О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине» [201]: «Первое рабочее место — место работы молодых граждан после окончания или прекращения обучения в любом учебном заведении, завершения профессиональной подготовки и переподготовки, а также после увольнения с действительной срочной военной службы либо альтернативной (невоенной) службы». Оно предоставляется не менее чем на два года. Однако двухлетний срок первого рабочего места исчисляется с учетом времени работы молодого гражданина до призыва на действительную срочную военную (альтернативную) службу на том же предприятии. Подробнее статус первого рабочего места в законодательстве не описан.
2. Очевидно, обязанность предоставления первого рабочего места на указанный срок возлагается на предприятия и в тех случаях, когда молодой гражданин принимается на работу с направлением в счет установленной для предприятия квоты, и тогда, когда с работником заключается трудовой договор на неопределенный срок без направления в счет квоты. Но обязанность предоставления первого рабочего места на двухлетний срок не возникает, когда в соответствии с законодательством молодой гражданин, не будучи направленным на работу в счет квоты, заключил срочный трудовой договор на срок менее двух лет.
3. Обязанность предоставления первого рабочего места на срок не менее двух лет, по нашему мнению, не лишает собственника права уволить работника в течение указанного срока по установленным законодательством основаниям. Однако увольнение молодого гражданина до окончания указанного двухлетнего срока согласно п. 1 ст. 40 КЗоТ можно признать обоснованным только в случае полной ликвидации предприятия. В других случаях увольнение работника, которому предоставлено первое рабочее место на минимальный срок два года, по п. 1 ст. 40 КЗоТ допускается только при условии, что соответствующий орган государственной службы занятости дал согласие на ликвидацию рабочего места, подлежащего замещению в счет установленной квоты (если работник принят на работу в счет квоты).
С целью обеспечения права на труд молодежи, получившей высшее или профессионально-техническое образование, первым рабочим местом предусмотрено предоставление дотации работодателю за счет средств Фонда общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы (Закон «Об обеспечениях молодежи, получившей высшее или профессионально-техническое образование, первым рабочим местом с предоставлением дотации работодателю» [253]). Предусматривалось вступление данного Закона в силу с 1 января 2006 года. Однако действие указанного Закона приостанавливается ежегодно законами о Государственном бюджете Украины. Законом «О Государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» его действие было приостановлено на 2008 год. Предоставление дотации не является обязательным. Вопрос о предоставлении дотации решает государственная служба занятости. Перечень профессий и специальностей, по которым может предоставляться дотация, определяется Кабинетом Министров. Однако даже и предоставление дотации работодателю не исключает расторжения трудового договора с соответствующим работником по инициативе работодателя. Установлено только, что в таком случае на работодателя возлагается обязанность вернуть полученные суммы дотации «с учетом индексации на уровень инфляции» (ст. 4 названного Закона [253]).
4. Действующая редакция части второй ст. 197 КЗоТ очень либеральна в отношении молодых специалистов. Она гарантирует предоставление им работы не менее чем на три года при условии, что потребность в специалисте была ранее заявлена предприятием, а впоследствии заявка предприятия учтена в государственном заказе на подготовку специалистов с высшим образованием в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины «О порядке формирования и размещения государственных заказов на поставку продукции для государственных нужд и контроля за их выполнением» [357]. Вместе с тем у молодых специалистов есть не только право (при указанных условиях) на получение гарантированной работы, но и обязанности. Статья 56 Закона «О высшем образовании» [232] устанавливает, что выпускники высших учебных заведений, которые обучались по государственному заказу и которым присвоена квалификация специалиста определенного образовательно-квалификационного уровня, трудоустраивается на основании направления на работу в соответствии с соглашением, заключенным между заказчиком, руководителям высшего учебного заведения и выпускником. Если выпускник высшего учебного заведения учился за средства третьего лица, его трудоустройство осуществляется в соответствии с заключенным между ними соглашением. Приведенные положения путем ссылки на соответствующие соглашения устраняют противоречие между ст. 197 КЗоТ и подзаконными актами, устанавливающими обязанность выпускников отработать определенное время согласно заключенным соглашениям, косвенно признают такую обязанность выпускников. Указание в ст. 56 Закона «О высшем образовании» [232] на три стороны упомянутых соглашений не может ставить под сомнение действие ранее заключенных в соответствии с подзаконными актами двусторонних соглашений.
5. Рамки действия части второй комментируемой статьи зависят от определения понятия молодых специалистов. Пункт 4 ст. 7 Закона «О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине» формулирует такое же определение понятия молодых специалистов, как и часть вторая ст. 197 КЗоТ. К молодым специалистам относятся выпускники государственных высших учебных заведений и профессионально-технических училищ, потребность в которых определена государственным заказом. Аналогичным образом определяется понятие молодых специалистов и в п. 4 Положения о содействии в трудоустройстве выпускников государственных высших учебных и профессиональных учебно-воспитательных заведений Украины. В п. 6 этого Положения уточняется, что выпускник высшего учебного заведения, трудоустроенный на основании удостоверения о направлении на работу, считается молодым специалистом в течение трех лет с момента заключения им трудового договора с заказчиком (время обучения в интернатуре в этот срок не входит). Выпускник профессионального учебно-воспитательного заведения, трудоустроенный на основании удостоверения о направлении на работу, считается молодым специалистом в течение двух лет со дня заключения им трудового договора с заказчиком.
Указание на срок два года не вполне согласовывается с правилами части второй ст. 197 КЗоТ и п. 4 ст. 7 Закона «О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине» [201], но позволяет сделать вывод о том, что выпускники профессиональных учебно-воспитательных заведений как молодые специалисты имеют права в течение трех лет, а обязанности, предусмотренные законодательством для молодых специалистов, несут в течение двух лет.
6. В п. 2 Порядка трудоустройства выпускников высших учебных заведений, подготовка которых осуществлялась по государственному заказу [360], дается значительно более узкое определение молодых специалистов: «Выпускники высших учебных заведений, которым присвоена квалификация специалиста с высшим образованием разных образовательно-квалификационных уровней и которые трудоустроены на основании направления на работу, считаются молодыми специалистами в течение трех лет с момента заключения ими трудового договора с заказчиком». Нельзя считать, что это определение противоречит определению молодых специалистов, которое дается в Законе «О содействии становлению и социальному развитию молодежи» [201]. Это определение имеет лишь более узкую сферу действия, но применяется там же, где действует названный Порядок [360].
7. Таким образом, часть вторая ст. 197 КЗоТ распространяется на выпускников государственных высших учебных и профессиональных учебно-воспитательных заведений, однако не на всех, а только на тех, на которых были заказы предприятий, учреждений, организаций и которые направлены на работу в соответствии с установленным порядком.
8. Названным молодым специалистам работа по специальности предоставляется не менее чем на три года в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров. Ссылка на этот порядок в ст. 197 КЗоТ являются основанием для признания действия нормативных актов, утвержденных Кабинетом Министров Украины и посвященных рассматриваемым вопросам. Таких нормативных актов три: Порядок трудоустройства выпускников высших учебных заведений, подготовка которых осуществлялась по государственному заказу [360]; Порядок приема на обучение по образовательно-профессиональной программе подготовки магистров по специальности «Государственная служба» отрасли знаний «Государственное управление» и трудоустройства выпускников [450]; Положение о трудоустройстве выпускников Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины [432].
9. Порядок предоставления молодым специалистам — выпускникам профессиональных учебно-воспитательных заведений работы по специальности на период не менее трех лет Кабинетом Министров не определялся. Закон «О профессионально-техническом образовании» [176] (ст. 38) предусматривает, что выпускникам профессионально-технического учебного заведения, обучавшимся по государственному заказу, государство гарантирует предоставление первого рабочего места в соответствии с законодательством. С учетом этого следует признать действие за нормами, установленными на этот счет Положением о содействии в трудоустройстве выпускников высших учебных и профессиональных учебно-воспитательных заведений Украины [465].
10. Ниже излагаются вопросы трудоустройства молодых специалистов в соответствии с Порядком трудоустройства выпускников высших учебных заведений, подготовка которых осуществлялась по государственному заказу [360] (далее — Порядок [360]).
10.1. Порядок [360] утвержден и введен в действие постановлением Кабинета Министров Украины от 22 августа 1996 года. Он распространяется на лиц, поступивших в высшие учебные заведения в 1996/1997 учебном году и позднее (п. 3 названного постановления). Порядок [360] предусматривает заключение соглашения между руководителем учебного заведения и лицом, принятым на обучение в счет государственного заказа. Если студент откажется заключать такое соглашение, механизм его побуждения к этому отсутствует, а без соглашения права и обязанности у студента (выпускника) по поводу будущей работы возникнуть не могут. Однако отказ от заключения соглашения лица, зачисленного на обучение, согласно правилам Порядка [360] может повлечь за собой отмену приказа о зачислении на обучение.
10.2. Лица, зачисленные на обучение по государственному заказу, заключают соглашения с высшими учебными заведениями. Правовой режим соглашений между лицами, зачисленными на обучение по государственному заказу, и высшими учебными заведениями, определяется специальными нормами Порядка [360]. Выпускники высших учебных заведений несут обязанности по указанному соглашению не только перед учебным заведением, но и перед предприятием, куда они будут направлены на работу, поэтому в ст. 56 Закона «О высшем образовании» [232] речь идет уже о соглашениях между заказчиком, руководителем учебного заведения и выпускником. Такой состав сторон соглашений (в частности, интерес вызывает руководитель как сторона договора) свидетельствует об особом характере такого соглашения как правового явления.
10.3. Неприбытие молодого специалиста на работу по назначению, отказ без уважительной причины приступить к работе по назначению, увольнение по собственному желанию или за нарушение трудовой дисциплины в течение указанного трехлетнего срока влечет за собой обязанность выпускника возместить в установленном порядке в государственный бюджет стоимость обучения и компенсировать заказчику (предприятию, в котором он обязан отработать не менее трех лет) все расходы (п. 14 Порядка [360]). Следует обратить внимание на то, что молодой специалист в обоснование отказа возместить стоимость обучения или компенсировать заказчику его расходы вправе ссылаться на любые причины отказа приступить к работе по назначению, которые можно оценить как уважительные, а не только на дающие ему право расторгнуть соглашение, обязывающее его отработать три года в соответствии с направлением (п. 9 Порядка [360]).
Кабинет Министров (п. 4 постановления от 22 августа 1996 г.) обязал Министерство финансов совместно с Министерством образования, Министерством экономики, Министерством юстиции и Национальным банком разработать и утвердить до 1 января 1997 года порядок определения и возмещения выпускниками стоимости обучения в случае нарушения ими условий договора о трудоустройстве. Однако такой порядок до настоящего момента не утвержден.
Установление обязанности выпускников высших учебных заведений (молодых специалистов) возместить стоимость обучения в принципе может рассматриваться как не вполне соответствующее ст. 53 Конституции Украины, которая признает за гражданами право на безвозмездное получение высшего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе. Однако Верховный Суд считает возможным взыскивать при наличии указанных условий с молодых специалистов стоимость обучения даже в тех случаях, когда порядок возмещения выпускниками стоимости обучения собственником не определен (Застосування судами цивільного і цивільно-процесуального законодавства. — К.: Ін Юре, 2002. — С. 159).
10.4. Пункт 9 Порядка [360] определяет перечень уважительных причин, которые дают молодому специалисту право расторгнуть заключенное с высшим учебным заведением соглашение, предусматривающее обязанность отработать не менее трех лет по назначению:
а) установление инвалидности 1-й или 2-й группы, вследствие чего выпускник не может выехать на работу по назначению. В п. 9 Порядка [360] дается именно такая формулировка. Авторы пришли к выводу о том, что расширительное толкование правовых норм было бы противозаконным. Поэтому инвалидность, установленная после выезда по назначению, не дает молодому специалисту права на увольнение на основании подпункта 1 п. 9 Порядка [360]. Основанием для увольнения в этом случае будут только часть первая ст. 39 КЗоТ и соответствующие положения части первой ст. 38 КЗоТ;
б) установление инвалидности 1-й или 2-й группы у жены (мужа) выпускника, одного из родителей выпускника;
в) если выпускник — беременная женщина, мать или отец, имеющие ребенка в возрасте до трех лет, либо ребенка, который согласно медицинскому заключению нуждается в домашнем уходе (до достижения шестилетнего возраста); если выпускник — одинокая мать либо отец, имеющие ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида);
г) прохождение мужем (женой) военной службы (кроме срочной), в том числе по контракту, на должностях рядового, сержантского и старшинского состава, прапорщиков, мичманов и офицеров в Вооруженных Силах Украины, Пограничных войсках, Службе безопасности, а также в других воинских формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины, или служба в органах внутренних дел вне места расположения заказчика;
д) поступление в высшие учебные заведения III и IV уровней аккредитации (для выпускников вузов I и II уровней аккредитации).
10.5. Основаниями для расторжения заказчиком соглашения между лицом, поступившим на обучение, и высшим учебным заведением могут быть:
а) невозможность предоставления выпускнику работы по специальности согласно медицинскому заключению (если медицинский осмотр для приема на работу в соответствии с законодательством является обязательным), или заключению МСЭК;
б) банкротство заказчика.
Кроме того, косвенно признается право заказчика отказать выпускнику в заключении трудового договора, если выпускник без уважительных причин не защитил дипломный проект.
10.6. Нарушение заказчиком обязанности принять на работу выпускника вуза в соответствии с направлением влечет за собой обязанность заказчика компенсировать выпускнику расходы, связанные с переездом его самого и членов его семьи к месту работы по назначению и возвращением к месту постоянного проживания. При этом должны быть компенсированы расходы (п. 15 Порядка [360]), а не выплачены все суммы, предусмотренные постановлением Кабинета Министров «О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность» [376]. Кроме того, в случае обращения выпускника в службу занятости для трудоустройства заказчик обязан возместить государственной службе занятости все ее расходы, связанные с трудоустройством данного выпускника, переподготовкой, выплатой пособия по безработице и материальной помощи во время прохождения профессиональной подготовки и переподготовки.
10.7. Отсутствие (кроме случаев, указанных в п. 10.6 комментария к ст. 197 КЗоТ) у заказчика права на расторжение соглашения между студентом и высшим учебным заведением, которое распространяется и на заказчика, никоим образом не лишает заказчика права расторгнуть по своей инициативе трудовой договор, заключенный им с молодым специалистом в соответствии с нормами Порядка. Пункт 26 Порядка допускает возможность увольнения молодого специалиста до окончания установленного срока работы по направлению по основаниям, предусмотренным ст. 40 КЗоТ. Это правило не вполне соответствует части второй ст. 197 КЗоТ и п. 4 ст. 7 Закона «О содействии социальному становлению и развитию молодежи» [201], в соответствии с которыми государство гарантирует предоставление рассматриваемой категории граждан работы по специальности не менее чем на три года. Поэтому увольнение молодых специалистов по пп. 1, 2, 5 ст. 40 КЗоТ (кроме случаев полной ликвидации предприятия) может быть признано судом незаконным, а работник в таком случае может быть восстановлен на работе.
11. Основные положения Порядка [360] распространяются и на выпускников высших учебных заведений, обучавшихся по образовательно-профессиональным программами подготовки магистров по специальности «Государственная служба» в образовательной отрасли «Государственное управление» [450] на условиях контракта. Обучение по образовательно-профессиональным программам магистров государственного управления осуществляется на базе высшего образования (не ниже квалификации специалиста) и осуществляется в течение 12 месяцев по дневной форме и 22 месяцев — по заочной форме обучения (п. 5 Порядка приема на обучение по образовательно-профессиональной программе подготовки магистров по специальности «Государственная служба» отрасли знаний «Государственное управление» и трудоустройства выпускников [450]). На выпускников высших учебных заведений, обучавшихся на условиях государственного контракта по образовательно-профессиональным программам подготовки магистров государственного управления, возлагается обязанность отработать в государственном органе, направившим на обучение, а с его согласия и по согласованию с Главгосслужбой — в другом органе исполнительной власти или местного самоуправления не менее пяти лет (п. 49 Порядка приема на обучение по образовательно-профессиональной программе подготовки магистров по специальности «Государственная служба» отрасли знаний «Государственное управление» и трудоустройства выпускников [450]). Установление соглашением-направлением, заключаемым между государственным органом, направляющим на обучение в соответствующее учебное заведение, и работником, зачисленным в кадровый резерв этого органа, более длительного срока работы не соответствовало бы законодательству.
12. Срок обучения в Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины установлен продолжительностью 18 месяцев при обучении по дневной и 30 месяцев — при обучении по вечерней, заочной и заочно-дистанционной формами (п. 1 Положения о приеме слушателей в Украинскую Академию государственного управления при Президенте Украины). Однако выпускники этой Академии обязаны по окончании обучения отработать на государственной службе в соответствии с направлением не менее 5 лет (п. 6 Положения о трудоустройстве выпускников Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины [432]). Нарушение этой обязанности влечет за собой возмещение выпускником стоимости обучения. При этом основания возникновения такой обязанности формулируются в п. 11 названного Положения [432]. Ими является: 1) неприбытие выпускника Академии к месту работы без уважительной причины; 2) отказ от пребывания на государственной службе или службе в органах местного самоуправления в течение пяти лет по окончании Академии. В этом случае нет указания на уважительные причины. Но при их наличии работник вправе уволиться с работы по собственному желанию на основании ст. 38 КЗоТ. Правило о возмещении стоимости обучения «в установленном порядке» (п. 11 Положения о трудоустройстве выпускников Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины [432]) должно было бы применяться, если бы оно не противоречило ст. 53 Конституции. Однако такое противоречие есть. Обучение в указанной академии — это получение высшего образования, право на которое на безвозмездной основе ст. 53 Конституции признает за гражданами.
13. Положение о содействии в трудоустройстве выпускников государственных высших учебных и профессиональных учебно-воспитательных заведений Украины [465] (далее — Положение [465]) принято до утверждения Кабинетом Министров нормативных актов о трудоустройстве выпускников высших учебных заведений, обучавшихся в соответствии с государственным заказом, лицами, обучавшимися на условиях контракта по образовательно-профессиональной программе подготовки магистров в образовательной отрасли «Государственное управление», и выпускников Украинской академии государственного управления при Президенте Украины. Поэтому в отношении специалистов, подготовленных в соответствии с государственным заказом, лицами, обучавшимися в порядке подготовки магистров в образовательной отрасли «Государственное управление», и выпускников указанной Академии Положение [465] действует только в части, не противоречащей названным актам, которые приняты позднее и имеют высшую юридическую силу. Положение [465] распространяется также на выпускников государственных высших учебных заведений, обучавшихся не в соответствии с государственным заказом, и выпускниками профессиональными учебно-воспитательных заведений.
14. Целевой договор Положение [465] предписывает заключать между студентом и предприятием, направляющим на обучение, независимо от формы собственности. Предприятие в соответствии с таким договором обязуется выплачивать студентам стипендию, оказывать материальную помощь, услуги, предоставить ссуду и т. д.
15. Студент (ученик, выпускник) имеет право расторгнуть целевой договор на основаниях, кроме указанных в подпунктах «а» — «г» п. 10.4 комментария к этой статье, также в случае невыполнения заказчиком условий целевого договора. Поскольку целевой договор не является гражданско-правовым, а подлежит регулированию нормами трудового права, его расторжение осуществляется не в судебном порядке, а путем направления (передачи) студентом (учеником, выпускником) соответствующего заявления заказчику.
16. Заказчик имеет право расторгнуть целевой договор в следующих случаях:
а) низкая успеваемость студента (ученика). Критерий успеваемости определяется в целевом договоре;
б) отчисление студента, ученика из учебного заведения;
в) невозможность предоставления выпускнику работы по специальности с учетом состояния здоровья, подтвержденного медицинским заключением;
г) банкротства заказчика.
17. В случаях неприбытия выпускника по назначению, отказа без уважительной причины приступить к работе в соответствии с целевым договором, увольнением в течение установленного трех(двух)летнего срока по инициативе администрации за нарушение трудовой дисциплины, увольнения по собственному желанию без уважительных причин до окончания того же срока выпускник обязан компенсировать все расходы заказчика по выплате стипендии и вернуть средства, выданные ему в связи с переездом на работу в другую местность, как это предусмотрено целевым договором.