Науково-практичний коментар до законодавства України про працю
Забастовка как стадия и средство разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)
29. Статья 44 Конституции Украины признает за работающими право на забастовку для защиты экономических и социальных интересов. «Работающие» — это формулировка, не дающая право на забастовку каждому отдельно взятому работнику. Из приведенной формулировки вытекает право группы работников проводить в установленном порядке забастовки. Однако указание в той же статье на необходимость соблюдения установленного порядка может толковаться и так, что право на забастовку работающие могут осуществлять только в составе стороны коллективного спора, как она определена в ст. 3 Закона [178] или в составе субъекта права на забастовку, как он определен в части первой ст. 17 Закона [178].
30. Статья 17 Закона [178] право на забастовку признает за работниками предприятия, учреждения, организации (структурного подразделения). Если сравнивать со стороной коллективного трудового спора (конфликта), которой в соответствии со ст. 3 Закона [178] может быть и категория наемных работников, можно сделать вывод о том, что сторона коллективного трудового спора не всегда имеет право на забастовку. Возможно, законодатель только для краткости не указал в ст. 17 Закона [178] категории наемных работников как субъектов права на забастовку. И все-таки право категории наемных работников на забастовку формулировкой части первой ст. 17 Закона [178] по формальным признакам может быть поставлено под сомнение, хотя такая категория и признается стороной коллективного трудового спора.
31. Наемные работники в соответствии со ст. 44 Конституции Украины могут проводить забастовку для защиты не только прав, но и интересов, т. е. основанием для проведения забастовки является не только нарушение прав наемных работников, но и требования работников по улучшению условий труда и его оплаты, других социальноэкономических условий. Закон [178] не ограничивает возможность предъявления наемными работниками требования об улучшении условий труда и его оплаты, других социально-экономических условий не только при заключении коллективного договора, соглашения, но и впоследствии. Если такие условия в пределах законодательства о порядке разрешения коллективного трудового спора выдвигаются, они должны быть оформлены как требования об изменении (дополнении) коллективного договора, соглашения. Интересы — это значительно более широкое понятие, чем права. Поэтому, поскольку указанную норму Конституции можно рассматривать как норму прямого действия, то при соблюдении конкретных запретов и установленных процедур наемные работники вправе проводить забастовки, когда существует перспектива добиться удовлетворения своих требований, в частности, забастовки могут проводиться по поводу установления условий труда. В то же время часть вторая ст. 17 Закона [178] определяет забастовку как крайнюю меру решения коллективного трудового спора (конфликта), когда все другие возможности исчерпаны, спор не был решен в рамках примирительных процедур, а собственник отказывается удовлетворить требования наемных работников или выполнить решения, достигнутые при разрешении коллективного трудового спора.
32. Забастовка — это временное добровольное прекращение работы работниками с целью разрешения коллективного трудового спора. Прекращение работы может заключаться в невыходе на работу или невыполнении трудовых обязанностей, что может иметь место при нахождении работника на предприятии или непосредственно на рабочем месте. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что Закон [178] не запрещает работодателю на период забастовки принять на работу других работников по срочному трудовому договору со сроком действия до окончания забастовки или ее запрета.
33. Решение об объявлении забастовки на предприятии принимается общим собранием (конференцией) наемных работников. Оно считается принятым, если за него проголосовало большинство наемных работников предприятия (структурного подразделения предприятия) или не менее двух третей делегатов конференции. Решение принимается по представлению профсоюзной или другой организации наемных работников, уполномоченной выражать их интересы еще в начале коллективного трудового спора.
Решение об объявлении забастовки оформляется протоколом. Нарушение каждого из изложенных требований является основанием для признания забастовки незаконным (п. «в» ст. 22 Закона [178]).
Аналогичным образом принимается решение об объявлении забастовки и наемных работников структурного подразделения предприятия по представлению профсоюза или другой организации наемных работников.
34. Если проводится отраслевая или территориальная забастовка, то на отраслевом или региональном уровне принимаются об этом рекомендации. Рекомендации об объявлении или необъявлении забастовки принимаются на конференции, собрании, пленуме или другом выборном органе представителей наемных работников или профсоюзов, или на общем совместном форуме названных выборных и профсоюзных органов, и направляются соответствующим трудовым коллективам, профсоюзам. Наемные работники предприятий, отраслей или административно-территориальной единицы с учетом полученных рекомендаций сами принимают решение об объявлении или не- объявлении забастовки на своем предприятии.
Забастовка считается отраслевой или региональной, если на предприятиях, на которых он объявлен, количество работающих составляет более половины общего числа работающих соответствующей отрасли или административно-территориальной единицы. Квалификация забастовки как отраслевой или региональной имеет значение для определения сторон коллективного трудового спора.
Порядок объявления забастовки на национальном уровне непосредственно законом не установлен. Законодатель, по-видимому, считает, что на таком уровне коллективные трудовые споры должны разрешаться в рамках примирительных (дозабастовочных) процедур или исходит из того, что такая забастовка должна проводиться по аналогии с проведением отраслевой или территориальной забастовки.
35. При принятии решения об объявлении забастовки определяется орган (лицо), возглавляющий забастовку (координирующий ее проведение). Поскольку уполномоченный наемными работниками на представительство орган является единственным полномочным представителем наемных работников до момента прекращения коллективного трудового спора (конфликта), то определение органа (лица), возглавляющего (координирующего) забастовку, не должно, на наш взгляд, вести к изменению органа, уполномоченного наемными работниками на представительство в процессе коллективного трудового спора (конфликта).
Орган, возглавляющий забастовку, обязан письменно предупредить собственника (объединение собственников) или его представителя не позднее чем за семь дней до начала забастовки, а на непрерывном производстве — за пятнадцать дней. Орган, возглавляющий забастовку, определяет по согласованию с собственником местонахождение работников во время забастовки. В случае проведения мероприятий (собраний, митингов, пикетов) за пределами предприятий, орган (лицо), возглавляющий забастовку, обязан уведомить местный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления не позднее чем за три дня.
36. Статья 21 Закона [178] возлагает на стороны коллективного трудового спора (конфликта) обязанность использовать все возможности для разрешения коллективного трудового спора и во время проведения забастовки. Соглашение о разрешении коллективного трудового спора, если оно будет достигнуто, подписывается представителем органа, возглавляющего забастовку, и собственником, уполномоченным им органом, представителем собственника (объединения собственников).
37. Установлен ряд случаев, когда проведение забастовки запрещено (ст. 24 Закона [178]):
1) запрещается проведение забастовок работниками (кроме технического и обслуживающего персонала) органов прокуратуры, суда, государственной власти, безопасности и правопорядка, а также Вооруженных Сил Украины. В соответствии с частью второй ст. 16 Закона «О государственной службе» [133] государственным служащим запрещено участвовать в забастовках;
2) с момента объявления военного положения до его отмены право на проведение забастовки приостанавливается;
3) при объявлении чрезвычайного положения Верховная Рада или Президент могут запрещать проведение забастовки на срок, не превышающий одного месяца. Дальнейшее запрещение забастовок должно быть одобрено совместным актом Верховной Рады и Президента Украины;
4) запрещается проведение забастовки при условии, что прекращение работниками работы создает угрозу жизни и здоровью людей, окружающей среде, а также создает препятствия предотвращению стихийного бедствия, аварий, катастроф, эпидемий, эпизоотий или ликвидации их последствий.
38. В перечисленных случаях, когда проведение забастовки запрещено, после отклонения рекомендаций Национальной службы посредничества и примирения последняя обращается с заявлением о разрешении коллективного трудового спора (конфликта) соответственно в Апелляционный суд Автономной Республики Крым, областные, Киевский или Севастопольский апелляционные суды.
39. Собственник или уполномоченный им орган вправе обратиться в суд с заявлением о признании забастовки незаконной. Дело по такому заявлению должно быть рассмотрено не позднее семидневного срока, включая время подготовки дела к судебному разбирательству. Решение суда о признании забастовки незаконной при наличии оснований для его принятия обязывает участников забастовки принять решение о прекращении или отмене объявленной забастовки, а работников — начать работу не позднее следующих суток после вручения копии решения суда органу, возглавляющему забастовку.
40. Основаниями для признания забастовки незаконной является:
— объявление забастовки с требованиями об изменении конституционного строя, государственных границ и административно-территориального устройства Украины, а также с требованиями, нарушающими права человека;
— объявление забастовки без соблюдения наемными работниками, профсоюзом, объединениями профсоюзов или уполномоченными ими органами требований Закона [178] относительно: 1) начала коллективного трудового спора не по вопросам, указанным в ст. 2 Закона [178] (установление или изменение социальноэкономических условий труда и производственного быта, заключение или изменение коллективного договора, соглашения; невыполнение коллективного договора или его отдельных положений, невыполнение законодательства о труде); 2) порядка формирования, утверждения и оформления требований наемных работников, профсоюзов (ст. 4 Закона [178]); 3) оснований для начала коллективного трудового спора (конфликта) и направления уведомления о возникновении спора (ст. 6 Закона [178]); 4) отказа наемных работников (представляющего их органа) от участия в работе трудового арбитража или от выполнения его решения, если стороны предварительно об этом не договорились (части первая и пятая ст. 12 Закона [178]); 5) нарушения порядка принятия на предприятии решения об объявлении отраслевой или территориальной забастовки (часть 3 ст. 19 Закона [178]);
6) отсутствия письменного предупреждения работодателя о начале забастовки (часть 6 ст. 19 Закона [178]);
— нарушение правил о порядке формирования органа, возглавляющего забастовку, и о прекращении его полномочий (ст. 20 Закона [178]);
— нарушение законодательного запрета на проведение забастовки (ст. 24 Закона [178]);
— объявление (проведение) забастовки во время осуществления примирительных процедур.
41. С целью уменьшения вредных последствий забастовки Закон [178] устанавливает следующие правила:
— возлагает на собственника обязанность в кратчайший срок предупредить поставщиков и потребителей, транспортные и другие заинтересованные организации об объявлении забастовки;
— возлагает на стороны коллективного трудового спора (конфликта), местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязанность принять меры для обеспечения во время забастовки жизнедеятельности предприятия, сохранности его имущества, обеспечения общественного порядка и законности, недопущения угрозы для жизни и здоровья людей, окружающей среды.
42. Участие работников в забастовке не считается нарушением трудовой дисциплины, кроме случаев законодательного запрета проведения забастовок, участия в забастовке, признанной судом незаконной. Правило ч. 1 ст. 27 Закона [178] следует толковать так, что признание забастовки незаконной означает, что участие в ней с самого начала (до принятия судом решения) является нарушением трудовой дисциплины.
43. За работниками, которые не принимали участия в забастовке, но в связи с ее проведением не имели возможности исполнять свои трудовые обязанности, сохраняется заработная плата в размере не ниже установленной законодательством и коллективным договором за время простоя не по вине работника. На собственника возлагается обязанность вести учет таких работников.
Работники, принимавшие участие в забастовке, права на сохранение заработка или его части за время забастовки не имеют. Только в случае нарушения собственником законов Украины, если это стало причиной забастовки и забастовка закончилась удовлетворением требований наемных работников, на собственника возлагается обязанность «компенсировать убытки» участникам забастовки. Законодатель, по-видимому, колебался в выборе средств правового влияния и выбрал в конечном счете среднее между средствами гражданского и трудового права: «убытки» он взял из гражданского, а «компенсировать» — из трудового. Да и порядок определения размера «компенсируемых убытков» законодатель не определил, предоставив возможность суду решать этот вопрос на свое усмотрение.
44. Участие в забастовке, признанной судом незаконной, является нарушением трудовой дисциплины и может повлечь применение дисциплинарного взыскания вплоть до увольнения с работы. Такие действия работника могут квалифицироваться как прогул. Применение при этом п. 4 ст. 40 КЗоТ возможно, пока Кодекс законов о труде не дополнен специальным правилом, которое признавало бы участие в незаконной забастовке самостоятельным основанием расторжения трудового договора по инициативе собственника. Причем нарушением считается участие в такой забастовке после вручения копии решения суда о признании забастовки незаконной органу, возглавляющему забастовку (невыполнение обязанности начать работу не позднее следующих суток после вручения, как это предусмотрено ст. 23 Закона [178]).
45. Независимые посредники, члены примирительных комиссий и трудовых арбитражей имеют право на сохранение места работы и средней заработной платы за время работы в примирительных органах, а также право на гарантии, предусмотренные для
выборных профсоюзных работников, членов советов (правлений) предприятий и советов трудовых коллективов. Из части первой ст. 14 Закона [178] можно сделать вывод о том, что средняя заработная плата сохраняется за указанными лицами по месту работы. Кроме того, эти лица имеют право на оплату труда как независимые посредники, члены примирительных комиссий и трудовых арбитражей в размере не меньше (можно — больше) средней заработной платы и на возмещение расходов, связанных с участием в примирительной процедуре. Часть вторая той же статьи предусматривает выплату вознаграждения за участие в примирительных процедурах за счет сторон коллективного трудового спора (конфликта) по согласованию, а если стороны не достигли согласия — в равных долях.