Науково-практичний коментар до законодавства України про працю
Статья 5-1. Гарантии обеспечения права граждан на труд
Государство гарантирует трудоспособным гражданам, постоянно проживающим на территории Украины:
свободный выбор вида деятельности;
бесплатное содействие государственными службами занятости в подборе подходящей работы и трудоустройстве в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием, с учетом общественных нужд;
предоставление предприятиями, учреждениями, организациями в соответствии с их предварительно поданными заявками работы по специальности выпускникам государственных высших учебных заведений, профессиональных учебно-воспитательных учреждений;
бесплатное обучение безработных новым профессиям, переподготовку в учебных заведениях или в системе государственной службы занятости с выплатой стипендии;
компенсацию в соответствии с законодательством материальных расходов в связи с направлением на работу в другую местность;
правовую защиту от необоснованного отказа в приеме на работу и незаконного увольнения, а также содействие в сохранении работы.
1. Комментируемая статья носит слишком общий характер. Нормы такого типа отечественная правоприменительная практика периода социализма просто не замечала. Это позволяло законодателю поднимать гарантии права на труд до уровня нереального (ведь подобные нормы никто не воспринимал как правовые). Статья 51 КЗоТ признает государство непосредственным гарантом перед трудоспособными гражданами, проживающими в Украине, в реализации ими права на труд. Если речь идет о гарантиях правовой защиты от необоснованного отказа в приеме на работу и незаконного увольнения, то такие гарантии действительно находятся в сфере полномочий и возможностей государства. Это касается и некоторых других гарантий. Однако безоговорочное предоставление государством гарантий, например, компенсации материальных расходов в связи с направлением на работу в другую местность, несколько выходит за обычные пределы обязанностей государства и означает только гарантию защиты государством соответствующих прав работников перед собственниками.
2. Обращают на себя внимание недостатки текста комментируемой статьи, связанные с тем, что не проводится достаточно четкая граница между правами, которые составляют в соответствии с частью первой ст. 2 КЗоТ содержание права на труд, и гарантиями этого права. Если ст. 2 КЗоТ в содержание права на труд включает «право на свободный выбор профессии, рода занятий и работы», то в соответствии со ст. 51 КЗоТ «свободный выбор вида деятельности», судя по ее названию, признается одной из гарантий права на труд, а судя по ее содержанию - тем правом, реализацию которого государство гарантирует, т. е. признает себя обязанным перед гражданином в создании условий для реализации им своего права и ответственным за неустранение препятствий к реализации этого права.
3. Гарантированное государством право свободного выбора вида деятельности в ст. 43 Конституции Украины сформулировано более категорично как запрещение применения принудительного труда. Однако в трактовке понятия принудительного труда нельзя проявлять излишнюю строгость. Согласие на работу, которую работник свободно выбирает или на которую свободно соглашается, вовсе не сводится к содержанию заявления о приеме на работу. Такое согласие может быть выражено и поступлением на учебу за счет средств бюджета в условиях законодательства, обязывающего отработать определенный срок в соответствии с направлением, и подачей заявления о приеме на такую работу, где с учетом особенностей организации труда законодательство предусматривает возможность привлечения работников к выполнению работ, которые не входят в круг трудовых обязанностей по специальности. Верховная Рада, существенно сократив перечень таких случаев, все-таки оставила определенные исключения в новой редакции ст. 33 КЗоТ.
4. В абзаце третьем ст. 51 более детально, чем в ст. 2 КЗоТ, раскрывается содержание государственной гарантии занятости. Указывается на бесплатное содействие гражданам со стороны государственной службы занятости в подборе подходящей работы и трудоустройстве. Это не исключает предпринимательской деятельности в этой сфере, т. е. предоставление платных услуг в подборе подходящей работы и трудоустройстве, поскольку ст. 51 КЗоТ гарантирует предоставление бесплатно таких услуг только государственной службой занятости.
5. Государство гарантирует только содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве, однако не гарантирует ни самого подбора, ни трудоустройства. Да и сам подбор, и трудоустройство государственная служба занятости осуществляет не только в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием работника, но и с учетом общественных потребностей.
6. С целью урегулирования отношений по трудоустройству молодых специалистов принят Указ Президента Украины «О мерах по реформированию системы подготовки специалистов и трудоустройства выпускников высших учебных заведений» [299]. В развитие Указа Кабинет Министров Украины утвердил Порядок трудоустройства выпускников высших учебных заведений, подготовка которых осуществлялась по государственному заказу [360]; Порядок приема на учебу по образовательно-профессиональной программе подготовки магистров по специальности «Государственная служба» в области знаний «Государственное управление» и трудоустройства выпускников [450]; Положение о приеме, стажировке слушателей и трудоустройстве выпускников Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, а также перечень органов, где проводится стажировка слушателей Академии [432].
Перечисленные акты прямо не предусматривают представления предприятиями, учреждениями, организациями заявок на молодых специалистов. Однако такие заявки подаются в процедуре формирования и размещения государственного заказа и контроля за его исполнением.
Таким образом, абзац четвертый ст. 51 КЗоТ распространяется только на молодых специалистов, подготовленных в рамках государственного заказа, однако даже и относительно этой категории работников косвенно допускается отказ в приеме на работу с компенсацией заказчиком расходов на переезд выпускника и членов его семьи как к месту назначения и в обратном направлении к месту постоянного проживания (например, п. 15 Порядка трудоустройства выпускников высших учебных заведений, подготовка которых осуществлялась по государственному заказу [360]). Представляется, что, ссылаясь на абзац четвертый ст. 51 и часть вторую ст. 197 КЗоТ, молодой специалист все-таки вправе через суд требовать, чтобы заказчик выполнил свою обязанность по приему на работу. Упомянутые правила о компенсациях будут действовать только в случае невозможности реализации права выпускника на трудоустройство путем понуждения другой стороны к исполнению обязанности, которая корреспондирует этому праву. Но такое понуждение, как правило, будет невозможным, поскольку законодательство не предусматривает возложение судом на работодателя обязанности создать новое рабочее место.
7. Государственная гарантия бесплатного обучения безработных новым профессиям, переподготовки в учебных заведениях или в системе государственной службы занятости с выплатой стипендии является реальной. Впрочем, следует учитывать, что обучение и переподготовка безработных осуществляются с учетом общественных потребностей в специалистах той или иной профессии.
8. В связи с принятием Конституции Украины расширяется сфера судебной защиты от необоснованного отказа в приеме на работу и незаконного увольнения. Однако судебная защита от необоснованного отказа в приеме на работу является неэффективной вследствие нерешенности в законодательстве вопроса о возможности увольнения с работы работника, принятого на рабочее место (должность), на которое претендует работник, которому необоснованно отказано в приеме на работу, в связи с признанием судом необоснованности отказа и возложением на собственника обязанности устранить нарушение закона. По нашему мнению, действующее законодательство не дает оснований для увольнения работника, который был принят на работу на то рабочее место (должность), в приеме на которое ранее было необоснованно отказано другому претенденту.
9. Статья 51 КЗоТ является не единственной, устанавливающей государственные гарантии. Статья 57 Закона «Об образовании» [157] устанавливает многочисленные гарантии педагогическим, научно-педагогическим работникам и другим категориям работников заведений образования. В этой статье рядом поставлены гарантии, содержащие в себе различные правовые конструкции. Во-первых, это такие гарантии, в силу которых государство принимает на себя обязанность осуществить выплаты или предоставить работникам другие материальные блага через соответствующие уполномоченные государственные органы (в частности, назначать и выплачивать пенсии). Во-вторых, это такие гарантии, в соответствии с которыми государство обеспечивает защиту (реализацию) тех прав работников, которым корреспондируют обязанности работодателей. Так, государство не создает надлежащие условия труда, не выплачивает повышенные должностные оклады за ученые степени и ученые звания, а только устанавливает соответствующие права и обязанности сторон трудового договора и обеспечивает судебную защиту этих прав. Роль государства в этих двух случаях является достаточно ясной. В третьем случае (касается, в частности, ежегодного денежного вознаграждения, выплаты пособия на оздоровление) установлена гарантия для работников, но не установлены обя-занности работодателей, которые бы корреспондировали соответствующим правам работников. Некоторые работники стали обращаться с исками к работодателям о взыскании средств, выплату которых государство им гарантировало. Суды иногда такие иски удовлетворяли. Но такие судебные решения имели законное основание только тогда, когда они предусматривали взыскание средств с учебных заведений, которые находятся в государственной собственности, поскольку в конечном счете государство отвечает по обязательствам учреждений, финансируемых из государственного бюджета (ч. 3 ст. 39 действовавшего в то время Закона «О собственности»). Удовлетворение указанных требований работников к учебным заведениям коммунальной формы собственности, а тем более — других форм собственности не имело бы никаких оснований. Гарантию государства никак нельзя толковать как обязанность работодателя. Если государство предоставило работникам гарантию, то претворение ее в жизнь может осуществляться в двух правовых формах: 1) путем возложения нормативно-правовым актом, принимаемым государственным органом в соответствии с его компетенцией, на работодателя обязанности провести выплату в пользу работника или предоставить материальные блага; 2) путем выплаты за счет государственного бюджета. При отсутствии законодательно закрепленной обязанности работодателей в указанных случаях иски следовало бы удовлетворять за счет государственного бюджета, а не работодателей.