Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка

4.7. Нормативное содержание советского закона

Обратимся к результатам исследования содержания закона с точки зрения характера устанавливаемых им правил поведений.

Анализ законодательства приводит к выводу о бесплодности постановки с этой целью вопроса о том, содержит ли закон только общие нормы или также нормы конкретного характера.

Нельзя согласиться с самой постановкой вопроса о делении всех норм на две большие группы - общие и конкретные и представлении себе каждой нормы как обязательно либо общей, либо конкретной. Это резкое деление нельзя признать в достаточной степени научно обоснованным, по крайней мере применительно к нормам советского закона. Понятие общности норм не является вполне определенным, поскольку существует несколько критериев для определения степени этой общности. Степень общности нормы определяется как тем, поведение какого количества лиц, так и тем, какое количество случаев она регулирует, а также тем, требует ли данная норма своей дальнейшей конкретизации. От увеличения количества лиц, к которым адресована норма, и количества случаев, которые она регулирует, увеличивается и степень ее общности.

Следует помнить, что, как правильно отмечает Н. Г. Александров, каждая норма имеет со стороны своего адресата двухсторонний предоставительно-обязывающий характер. С одной стороны, регулируется поведение лиц, наделенных правами, с другой стороны, лиц, на которых возлагаются соответствующие установленным правам обязанности. По своему адресату норма может быть неопределенно общей и по отношению к управомоченным лицам может быть с любой из этих сторон более или менее конкретной, может регулировать один или ряд конкретных случаев и в то же время устанавливать права и обязанности для конкретных лиц или неопределенного их числа и т. д.

Понятно, что в каждом из этих случаев будет иметь место разная степень общности и конкретности юридических норм. Точный учет степени общности каждой нормы является при этом, естественно, весьма затруднительным.

Исследование советских законов дает возможность разделить их с точки зрения характера общности их норм на следующие две группы.

К первой группе относится большинство законодательных норм, представляющих из себя наиболее типичный случай общности. Эти нормы имеют своим адресатом неопределенное число обычно конкретно не обозначенных лиц обязанных или управомоченных (а иногда и тех и других) или неопределенное число случаев и рассчитаны на многократность своего применения. Сюда можно отнести такие законы, как закон о всеобщей воинской обязанности, налоговое законодательство, закон о гражданстве, закон о защите мира, закон о ратификации и денонсации международных договоров и др. Применительно к данной группе законов можно говорить о безусловно общем характере их норм, можно говорить, что эти нормы обладают высшей степенью общности.

По отношению к указанной группе норм является правильным указание М. Д. Шаргородского на законы как акты нормативного характера, создающие общие права и обязанности и распространяющиеся на неограниченное число случаев.

Однако существует еще одна группа законодательных норм, не отвечающая указанным М. Д. Шаргородским признакам, являющимся, по его мнению, обязательными для любого закона. Сюда относятся те нормы закона, которыми регулируются более конкретные случаи. Для этой категории норм характерным признаком является длительность процесса их исполнения, ибо, если бы речь шла об однократном применении данной нормы, в ее издании в качестве закона не было бы надобности. Они характеризуется, как правило, также необходимостью организации своего исполнения.

К этой группе следует отнести также значительное число законов - законы о государственном бюджете, закон о пятилетнем плане, ряд конституционных законов (о принятии в состав СССР новых союзных республик, об образовании новых министерств или административно-территориальных единиц и пр.), закон о сельскохозяйственной выставке и пр.

С точки зрения изложенных выше признаков нормативной общности нельзя признать законодательные нормы, относящиеся и ко второй группе, конкретными, хотя они и регулируют конкретные случаи. Эти нормы не являются абсолютно конкретными с точки зрения своего адресата. Это видно на примере норм пятилетнего плана, которым регулируется проведение ряда имеющих конкретный характер мероприятий. Так, например, закон «О пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 гг.» в ст. 6 постановлял «расширить новую угольную базу для районов Европейского Севера и Ленинграда - Печерский угольный бассейн». Эта норма, регулируя конкретный случай, содержит указания не одному, а нескольким адресатам, она требует своей дальнейшей конкретизации, организации своего исполнения.

Выполнение требования о расширении Печерского угольного бассейна легло не на конкретное лицо или организацию, а на целый ряд государственных органов - на организации, занимающиеся геологическими изысканиями, проектированием угольной промышленности, на соответствующие строительные организации, на снабженческие и транспортные организации, непосредственно на органы министерства угольной промышленности и, наконец, на местные советские органы.

В конечном счете выполнение этого требования легло на весьма значительное число государственных органов (министерства, главки, тресты, строительно-монтажные управления, шахты, железные дороги и т. д.) и огромное число непосредственных участников коммунистического строительства, которые осуществляли каждый на своем участке определенные правомочия или выполняли определенные обязанности в целях проведения в жизнь указанной нормы и плана.

Точно также и законы о принятии в СССР новых союзных республик только на первый взгляд решают конкретный случай вхождения в СССР данной республики. В действительности эти законы имеют в конечном счете своим адресатом неопределенное число лиц. В частности, они служат непосредственным основанием для приобретения советского гражданства и всех вытекающих отсюда прав и обязанностей всеми лицами, проживающими на территории данной республики.

Таким образом, и вторая группа норм, которые регулируют конкретные случаи, обладает многими признаками нормативной общности и поэтому их нельзя считать безоговорочно конкретными. Совершенно правильным является замечание Ц. А. Ямпольской о том, что в правовой норме «общее не может и не должно рассматриваться как “абстрактное” и противостоять конкретному».

Следует прийти к выводу, что ввиду многочисленности критериев общности и конкретности, а также ввиду недостаточной их определенности нельзя видеть специфику нормативного содержания закона в большей или меньшей степени общности и конкретности установленных им правил поведения.

Главным фактором, определяющим характер советской правовой нормы, является ее направленность к определенной цели, необходимость выполнения с ее помощью определенных государственных задач, характер регулируемых ею общественных отношений, а не степень ее общности.

Поэтому, если осуществление соответствующих государственных задач потребует правового урегулирования через закон не только общих, но и конкретных вопросов государственной жизни, не может быть никаких формальных препятствий для издания правил, содержащих в себе любую степень конкретизации вопроса.

Характерным для закона является не особый характер общности его норм, а то, что в отличие от иных видов права он всегда устанавливает новые права и обязанности, т. е. имеет нормативный характер. Законодательная практика Верховного Совета не знает случаев издания законов, содержащих акты применения, а не установления права.

Отличительным признаком советского закона является и то, что он не может быть издан в порядке конкретизации или детализации какой- либо более общей незаконодательной нормы.

Именно в этом смысле можно принять указание на первичность устанавливаемого законом права как на его характерный признак. Создавая, как правило, общие условия для решения конкретных государственных задач, закон, наоборот, требует обычно своей конкретизации или организации своего исполнения.

Таким образом, всесторонний анализ содержания советского закона приводит к следующим основным выводам.

  1. Закон по сравнению с другими правовыми нормами составляет наиболее прямое выражение народной и высшее выражение государственной воли.
  2. Содержание закона не ограничено пределами компетенции законодательного органа, хотя в основном определяется этой компетенцией.
  3. Оно отражает стоящие перед советским государством основные задачи и выполняемые им функции, мощным средством осуществления которых является советский закон.
  4. Закон регулирует коренные, имеющие к моменту его издания наиболее важное общегосударственное значение общественные отношения.
  5. Являясь прямым выражением потребностей общественного развития и руководящих указаний партии, нормы закона лежат в основе всей советской правовой системы Они, как правило, создают общие условии решения государственных задач, в частности для осуществлении государственного управления в каждой конкретной области общественных отношений.
  6. Закон, как правило, регулирует наиболее постоянные, сохраняющие свое значение на длительный срок общественные отношения.
  7. Для субъектов права закон всегда создает новые права и обязанности, является, таким образом, нормативным актом.
  8. Закон не может быть основан на какой-либо более общей норме, издан в порядке ее конкретизации или детализации. Наоборот, нормы закона, как правило, требуют своей конкретизации и детализации или организации своего исполнения.
  9. Особенности содержания советского закона обусловливает его высшую юридическую силу и высшую стабильность в сравнении с другими юридическими нормами.
  10. Стабильность советских законов предполагает в то же время в необходимых случаях внутреннее развитие их содержания, изменение конкретизации отдельных норм закона и различное толкование в соответствии с меняющимися условиями материальной жизни.

В целом все указанные особенности содержания советского закона делают его наиболее эффективным средством создания прочного и целенаправленного единства воли советского народа, являются гарантией установления и упрочения в нашей стране режима единой социалистической законности.