Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка
4.6. Юридические свойства советского закона, вытекающие из его особого содержания
Прямой и непосредственный характер выраженной в законе народной воли, регулирование им в общей форме коренных и наиболее важных общественных отношений обусловливают необходимость подчинения ему по содержанию всех иных юридических норм, т. е. его высшую юридическую силу. Высшая юридическая сила закона определяется также изданием его в особом законодательном порядке полновластным и наиболее авторитетным органом государственной власти - Верховным Советом, которому подчинены все другие государственные органы.
Высшая юридическая сила закона ни в коей мере не означает большую степень его обязательности в сравнении с другими юридическими нормами. По тонкому замечанию П. Е. Недбайло, «невозможно себе представить степень обязательности, не разрушая понятия о последней», понятие юридической силы не противопоставляется понятию обязательности, ибо любая норма системы советского социалистического права, даже обладающая небольшой юридической силой (например, обязательное постановлениерайисполкома), обладает общеобязательностью, одинаковой с законом и исходящей от закона.
Высшая юридическая сила закона означает, что все другие нормы создаются в пределах закона, на основании и во исполнение закона или в развитие его принципиальных положений, что полномочия на издание всех подзаконных норм исходят от закона. Для всех норм является обязательной их непротиворечивость закону, и в случае расхождения содержания какой-либо нормы с содержанием закона действующим всегда является закон. Он может отменить любые нормы, а последние не могут его отменить. Высшая юридическая сила закона в советском государстве проявляется а в том что отсутствует контроль иных органов, кроме Верховного Совета, за конституционностью закона. Верховный Совет как полновластный орган, воплощающий в себе единую волю всего советского народа, сам же и следит за соответствием своих законов Конституции. Вместе с тем сами законы в зависимости от различия в содержании и порядке принятия также обладают разной юридической силой. Так, конституционные законы обладают высшей юридической силой по отношению к обыкновенным.
Поскольку законы регулируют, как правило, наиболее устойчивые и стабильные отношения, значимость и важность этих отношений сохраняется на значительно более продолжительный срок, чем значимость и важность отношений, регулируемых с помощью других норм.
Это свойство регулируемых законом отношений является существенным признаком, могущим в большинстве случаев служить дополнительным критерием для отличия содержания закона от содержания иных правовых норм. Такой характер регулируемых законом отношений обуславливает один из важнейших признаков закона - его высшую стабильность. Высшая стабильность советского закона приобрела законченный характер лишь с принятием Конституции 1936 г.
В пределах первой главной фазы развития советского государства, в условиях ожесточенной классовой борьбы, ход которой обусловливал частое изменение применяемых государством в этой борьбе средств и методов, не могла быть создана и прочная стабильность законов, хотя она уже в то время складывалась. Законы или отдельные их нормы, которыми в то время регулировались и важнейшие вопросы управления, подвергались довольно часто отмене, изменениям и дополнениям, т. е. имела место значительная текучесть законодательства.
До издания Конституции СССР одни лишь законодательные органы РСФСР издали и официально опубликовали за 19 лет 12,5 тысяч законов. Одно только положение о бюджетных правах СССР за это время подвергалось изменениям 22 раза. При этом изменения, вносимые в законодательство, а вместе с тем и в общественные отношения, были в отдельных случаях недостаточно оправданы материальными потребностями.
Такую же неуверенность создавали недостатки кодификационной работы и наличие некоторых законов, формально не отмененных, но не отвечающих новым общественным условиям.
Текучесть и разбросанность обширнейшего законодательства, охватывавшего и вопросы властвования, и вопросы управления, затрудняло в отдельных случаях установление в точной редакции текста действующего закона. Благодаря указанным качествам законодательства, несмотря на простоту языка и доступность его изложения, в ряде случаев затруднялось знание, а тем более точное проведение законов широкими массами.
Однако уже в пределах первой фазы, т. е. в период складывания стабильности советского закона, были созданы стабильные основы, стабильная сердцевина советского законодательства. Это было достигнуто путем установления прочных конституционных основ советского государственного и общественного строя (в соответствии со ст. 2 Конституции СССР 1924 г. утверждение и изменение ее основных начал подлежало исключительному ведению Съезда Советов СССР), путем руководствования в законодательной деятельности стабильными принципами советской правовой системы, основанными на единстве целей, стоящих перед советским законом.
С принятием Конституции 1936 г. завершается процесс создания прочной стабильности советских законов. Ликвидация эксплуататорских классов и установление стабильности самой системы общественных отношений, а также укрепление единства роли советского народа и ликвидация множественности законодательных органов во много раз повысили стабильность советских законов.
Установление стабильной системы советского законодательства требовало в качестве важного условия, наряду с отнесением к компетенции Верховного Совета лишь вопросов властвования и устранением множественности законодательных органов, проведения постепенной работы по укреплению единства воли, выражаемой и формируемой советским законом, а следовательно, и единства законности. Она нашла свое выражение в ликвидации разбросанности законодательства путем его унификации, в отмене устаревших и в замене противоречащих законов, в усилении общесоюзной кодификационной работы и т. д. Результатом ее являются постепенный рост и укрепление стабильности советского закона.
Нельзя согласиться как с безусловным с требованием, выдвигаемым в качестве неотъемлемого условия стабильности законов в монографии «Социалистическая законность в советском государственном управлении» и заключающемся в указании на необходимость того, «чтобы нормы, составляющие закон, носили общий характер (общий, а не абстрактный), чтобы они не были индивидуальны, персонифицированы».
Хотя обычно увеличение общности норм (по отношению к управомоченным и обязанным лицам) увеличивает и их стабильность, последняя в целом определяется не степенью общности норм, а длительностью срока их действия. Так, например, управомоченный субъект в законодательных нормах о принятии в состав СССР новой республики обозначен максимально конкретно. В то же время эти конституционные нормы обладают высшей стабильностью, т. к. создают на неопределенное время (благодаря политическим особенностям советской федерации - фактически на вечные времена) целый комплекс прочных и устойчивых общественных отношений, связанных с вхождением в состав советской федерации нового полноправного члена.
Срок действия большинства издаваемых на основе Конституции 1936 г. законов является юридически и практически неопределеннодлительным, что и обусловливает их высокую стабильность.
Строго определенным сроком действия характеризуются законы о пятилетнем плане и о государственном бюджете. Благодаря этому они обладают и строго определенной стабильностью. Однако их стабильность является высшей в сравнении со стабильностью иных правовых норм, регулирующих ту же область общественных отношений и издаваемых на основе плана и бюджета. Кроме того, стабильность в сфере общественных отношений, регулируемой планом и бюджетом, обеспечивается также закономерной периодичностью издания этих правовых актов.
В тех случаях, когда проведение каких-либо относительно кратковременных, имеющих обычно более конкретный характер мероприятий приобретает в определенных условиях особо важное значение, может в отдельных случаях имеет место издание законов и не обладающих высшей стабильностью.
Именно такими нормами явились принятые второй и двенадцатой сессиями первого созыва законы «О всесоюзной сельскохозяйственной выставке» и «О демобилизации старших возрастов личного состава Действующей армии». Первый из них содержал в себе указание Наркомзему и Наркомсовхозов о немедленном исправлении ошибок и недостатков в деле подготовки к выставке, а также постановление о перенесении даты открытия выставки на 1 августа 1939 г. Регулируя текущие вопросы управления, этот закон не мог обладать и большой стабильностью. Это же относится и к закону о демобилизации, действие которого было рассчитано на строго ограниченный отрезок времени - на полугодовой период, в течение которого должна была быть проведена демобилизация, и на период трудового и хозяйственного устройства демобилизованных, но действие, которого было впоследствии распространено Указом Президиума Верховного Совета на следующие очереди демобилизации.
Приведенные законы показывают, что высшая стабильность, принадлежа к важнейшим моментам, характеризующим советский закон, не может считаться безусловным признаком содержания каждого закона.
В то же время постоянное совершенствование формы советского закона, его конкретизация (уточнение условие применения закона, субъектов прав и обязанностей, самих прав и обязанностей, санкции) также в большой мере способствуют внесению ясности в дело правового регулирования, увеличению доступности закона для масс. Тем самым создаются новые предпосылки для точного и единообразного проведения законов в жизнь, для роста их стабильности.
Глубоко ошибочным было бы понимать стабильность советских законов как их неподвижное состояние, как невозможность изменения их содержания в соответствии с меняющимся историческими условиями и научно выражающей эти изменения политикой ВКП(б).
Стабильность советских законов сочетается с их гибкостью и подвижностью. «Стабильность не есть застывшее состояние, - отмечает А. Я. Вышинский, - стабильность - это значит прочность и устойчивость. Прочность и устойчивость закона не исключают развития законности, права, наоборот, развитие законности и права может быть здоровым и плодотворным на основе прочности и стабильности».
Изменения в условиях материальной жизни могут получать различное отражение в законодательстве.
В тех случаях, когда изменения общественных отношений, регулируемых законодательством, носят наиболее коренной и существенный характер, происходит формальная отмена старого и издание нового закона, конституционного или обыкновенного, при сохранении неизменными конституционных основ законодательства.
При менее существенных, носящих частичный характер изменениях условий материальной жизни изменение внутреннего содержания закона может быть осуществлено без его формальной отмены.
Такое изменение содержания закона может быть достигнуто путем изменения его толкования, путем внесения изменений в конкретизацию отдельных положений закона.
Высокие темпы планового развития советского общества обусловливают быстрое изменение и появление новых общественных отношений. Если бы каждое из этих изменений приводило к отмене соответствующей нормы закона и замене ее новой нормой, обеспечение прочной стабильности законодательства могло бы стать затруднительным.
Возможность внесения в закон судебной и административной практикой, а также под законными нормами различного на различных исторических этапах содержания обусловлена соотношением его формы и содержания, норма советского закона служит эффективным средством выявления и реализации его содержания. Вместе с тем к советскому закону применимы положения материалистической диалектики относительно ведущей роли содержания по отношению к форме, о возможном частичном и временном отставании старой формы от развившегося содержания. Содержание советского закона способно некоторое время развиваться внутри его неизменного текста. В советской литературе приводилось немало примеров, свидетельствующих о развитии содержания закона при сохранении его неизменного текста.
Так, например, ст. 105 Семейного кодекса РСФСР 1918 г. в целях обеспечения имущественной самостоятельности работающей на производстве женщины установила, что «брак не создает общности имущества супругов». Здесь имелось в виду как добрачное, так и приобретенное в браке имущество. Принцип раздельности имущества супругов сыграл свою положительную роль, подчеркнув полное раскрепощение женщины от власти супруга, в том числе и в сфере имущественных отношений.
Однако впоследствии, когда материальные условия поставили перед советским государством задачу обеспечить в имущественном отношении и тех женщин, которые не работали на производстве, а были заняты домашним хозяйством, в применение ст. 105 были внесены соответствующие коррективы. Пленум Верховного Суда РСФСР своим постановлением от 25 февраля 1925 г. при сохранении действия ст. 105 ограничил сферу ее применения, установив общность имущества, нажитого супругами в период брака. Таким образом, ст. 105 стала толковаться как относящаяся только к добрачному имуществу супругов.
Однако в советском праве развитие внутреннего содержания отдельных норм происходит не стихийно. Оно является отражением сознательного воздействия советского государства на общественные отношения. Поэтому несмотря на то, что содержание закона оказывается в отдельных случаях шире, чем это себе первоначально представлял законодатель, последний уже в момент издания закона потенциально допускает его применение к другим отношениям, в нем как будто прямо и не предусмотренным, но укладывающимся в старом тексте закона, вытекающим из его общего смысла и обязательно таким, которые будут способствовать прогрессивному развитию социалистического общества, осуществлению стоящих перед ним конкретных целей и задач.