Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка

4.5. Материальное содержание советского закона

Однако нельзя определять содержание закона на основе одних лишь негативных признаков, считая, что все те разрешаем8е Верховным Советом вопросы, которые не относятся по содержанию к постановлениям, являются законами. Для того чтобы ясно представить себе, какие отношения надо регулировать путем издания закона, а какие - указа Президиума Верховного Совета или постановления Совета Министров, надо четко определить положительное содержание закона. С этой целью надо подвергнуть изучению те акты, которое официально именуются Верховным Советом законами. Только на основании анализа законодательной практики Верховного Совета можно получить четкое представление о положительном содержании закона.

Не ставя своей целью дать в рамках данной работы непосредственный анализ содержания всех законов, принятых Верховным Советом, автор считает необходимым изложить лишь результаты проведенного им исследования советского законодательства в такой мере, в какой это необходимо для общетеоретических выводов о содержании советского закона.

Анализ законодательства позволяет нам сделать ряд выводов не только относительно волевого, но также материального и нормативного содержания закона.

Этот анализ показывает, что советский закон является, как уже отмечалось, мощным средством решения основных задач советского социалистического государства, осуществления его функций. В отличие от большинства других правовых норм советские законы создают, как правило, общие условия для осуществления функций социалистического государства. Лишь меньшая часть советских законов направлена непосредственно на осуществление какой-либо конкретной функции. Так, например, непосредственно на осуществление хозяйственноорганизационной и культурно-воспитательной функции было направлено действие закона «О Всесоюзной сельскохозяйственной выставке» от 31 августа 1938 г., а также превращенных в закон путем их утверждения Верховным Советом указов Президиума Верховного Совета «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции» от 10 июля 1940 г., «О государственных трудовых резервах СССР» от 2 октября 1940 г., «О порядке обязательного перевода инженеров, техников, мастеров, служащих и квалифицированных рабочих с одних предприятий и учреждений в другие» от 19 октября 1940 г., «О запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов» от 10 февраля 1941 г. Действие законов «О всеобщей воинской обязанности» от 1 сентября 1939 г., «О порядке ратификации и денонсации международных договоров» от 20 августа 1938 г. и утвержденного Верховным Советом СССР Указа «Об ответственности за разглашение военной тайны и за утрату документов, содержащих военную тайну» от 9 июня 1947 г. направлено непосредственно на осуществление внешней функции нашего государства, обеспечение его обороны от нападения извне.

Превращенный путем его утверждения Верховным Советом в закон Указ от 4 июня 1947 г., «Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества» является важнейшим средством осуществления функции социалистического государства по охране социалистической собственности от воров и расхитителей народного добра.

В то же время ряд законов служит правовой основой для осуществления более чем какой-либо одной функции социалистического государства.

Закон о государственном пятилетнем плане охватывает своим регулирующим воздействием все стороны жизни страны, обеспечивает, основываясь на сознательном применении экономических законов социализма, планомерное и пропорциональное развитие промышленности - мирной и оборонной, сельского хозяйства, подъем материального благосостояния и культуры советских людей, обеспечивает рост их сознательности и укрепление роли социалистической собственности (что является, наряду с уголовной репрессией, важным средством обеспечения ее неприкосновенности).

С помощью законов о государственном бюджете СССР осуществляется финансирование как хозяйственно-организаторской деятельности социалистического государства по развитию производства на базе высшей техники, так и государственных мероприятий по развитию народного образования, культуры и науки. Через бюджет финансируются государственные органы, занимавшиеся организацией обороны нашей страны от нападения извне, органы, организующие охрану социалистической собственности от воров и расхитителей народного добра и ведущие борьбу с ними.

Точно также и налоговое законодательство является средством накопления ресурсов для финансирования мероприятий социалистического государства, направленных на осуществление всех его функций, а в некоторых случаях (закон от 20 августа 1938 г. «О государственном налоге на лошадей единоличных хозяйств») направлено на устранение препятствий в деле успешного развертывания социалистического строительства. Закон о возмещении депутатских расходов, принятый первой сессией Верховного Совета СССР первого созыва, создает условия для успешной деятельности депутатов Верховного Совета и всего Верховного Совета в целом как в области издания законов, направленных на осуществление всех функций социалистического государства, так и в области осуществления контроля за деятельностью государственных органов по непосредственному осуществлению этих функций.

Законы о принятии в СССР новых союзных республик, не будучи направлены непосредственно на осуществление какой-либо конкретной функции, составляют необходимую юридическую базу для установления на новых советских территориях социалистического правопорядка и для развертывания там деятельности государственных органов по осуществлению всех функций социалистического государства.

Принятый второй сессией Верховного Совета СССР первого созыва закон о судоустройстве установил структуру советской судебной системы, создал такие правовые формы, которые обеспечивают наилучшую реализацию судебной системой содержания советского законодательства, обеспечивают успешность деятельности суда по оказанию помощи государственным органам в деле осуществления всех функций социалистического государства.

Следует отметить, что все советское законодательство независимо от того, какие вопросы им регулируются, является мощным средством воспитания граждан, что подчеркивается введением в текст многих законов вводных оценочных частей, политических характеристик, служа, таким образом, средством осуществления воспитательной деятельности советского государства. Воспитательное воздействие советских законов еще во много раз увеличивается в процессе их проведения в жизнь административными и судебными органами, деятельность которых по применению правовых норм имеет одной из специальных задач осуществление коммунистического воспитания трудящихся, а также в процессе их проведения в жизнь самими народными массами.

Приведенные примеры, а также анализ всех других советских законов подтверждают вывод о том, что советские законы не только реализуют конкретные функции социалистического государства, но и создают общие условия для успешной деятельности соответствующих государственных органов по реализации этих функций.

Эта деятельность имеет ту же направленность, что и действие объективных законов общественного развития. Содержание советского законодательства отражает действие основного и других экономических законов социализма, отражает сознательную деятельность партии и советского государства по использованию в интересах общества объективных экономических законов.

Опираясь на научную и в то же время близкую и понятную массам политику Коммунистической партии, Советское государство ставит и решает ряд серьезных задач, вытекающих из требований законов общественного развития, используя здесь и советское законодательство.

Так, действие экономических законов социализма определяет направленность деятельности Советского государства и советского законодательства на защиту от воров и расхитителей общественной социалистической собственности, составляющей основу социалистических производственных отношений, и производной от нее личной собственности граждан. Деятельность этих элементов служит помехой в деле непрерывного роста социалистического производства и неуклонного подъема материального и культурного уровня советских людей, т. е. осуществления требований основного экономического закона социализма. Эта деятельность враждебна как цели социалистического производства, так и средствам достижения этой цели.

Принцип оплаты по труду, закрепленный в Конституции СССР, также не создан Советским государством, а является объективной необходимостью, выдвинутой в период социализма самим ходом экономического развития. Советское государство познало эту необходимость и стремится поэтому добиться наиболее полного и последовательного проведения в жизнь этого принципа, используя в этих целях и методы правового регулирования.

Проведение таких грандиозных мероприятий, как индустриализация, коллективизация, укрупнение колхозов, в чем немаловажную роль сыграло и советское законодательство, могло быть успешно осуществлено лишь благодаря тому, что оно было основано на сознательном использовании объективных экономических законов - основного экономического закона социализма, закона обязательного соответствия производственных отношений характеру производительных сил, закона планомерного, пропорционального развития народного хозяйства. Изданные в целях осуществления этих мероприятий законодательные акты были выражением в юридической форме назревшей экономической необходимости.

На основе сознательного использования законов планомерного пропорционального развития народного хозяйства директивы ХІХ съезда партии по пятому пятилетнему плану установили такие пропорции народного хозяйства, которые обеспечили преимущественный рост производства средств производства, что является необходимым условием осуществления расширенного производства.

Наконец, директивы ХІХ съезда по пятому пятилетнему плану, который будет принят, как закон Советского государства, отражают познание и сознательное использование в интересах социалистического общества объективных законов развития природы. В соответствии с законами природы и на основе их использования директивы предусматривают посадку за пятилетку около 5 млн га новых лесов, строительство ряда мощных гидроэлектростанций и оросительных систем, что ведет к преобразованию климатических и иных природных условий на огромных площадях .

Таким образом, советское законодательство не диктует и не может диктовать законы развития экономики и природы, а, наоборот, определяясь экономическим базисом, использует их в интересах общества на основе познания этих законов.

Анализ советского законодательства не оставляет сомнений, что законом регулируются лишь наиболее значимые и важнейшие по своему характеру общегосударственные общественные отношения, отражающие общие, вытекающие из социалистического способа производства интересы и потребности, и что поэтому законы составляют наиболее важную часть советской правовой системы.

Следует категорически отвергнуть стремления некоторых авторов растворить материальное содержание закона в содержании других актов, попытку отрицания возможности проведения между ними границы по характеру регулируемых отношений, с точки зрения степени их значимости. Такие взгляды проводятся с помощью ссылки на то, что и другие акты регулируют в ряде случаев отношения не менее важные, чем закон. Эти взгляды исходят обычно из понятия абстрактной важности.

Так, возражает против указания на важность регулируемых законом общественных отношений М. Д. Шаргородский, давая в своей монографии «Уголовный закон» обзор буржуазных определений закона, он опирается в вопросе о материальном содержании закона на авторитет Г. Ф. Шершеневича, писавшего, что «на самом деле нет никакой возможности провести границу по этому признаку за отсутствием критерия большей или меньшей важности правил поведения».

При этом в дальнейшем изложении М. Д. Шаргородский, по- видимому, взамен указаний на важность регулируемых законом отношений делает носящую расплывчатый и недостаточно определенный характер ссылку на то, что законы «устанавливают общие руководящие правила».

Между тем, если для Г. Ф. Шершеневича отсутствовал критерий большей или меньшей важности определенных правил поведения, то для нас должен быть и имеется вполне определенный критерий этого рода. Таким критерием является значение данного правила для выполнения стоящих перед государством основных задач, для осуществления его функции, для достижения стоящей перед ним цели построения коммунизма.

Конечно, понятие важности само по себе является относительным и изменяется в зависимости от условий места и времени. Но в том то и состоит отличительная особенность советского закона, что он регулирует отношения важные и значимые не «вообще», не абстрактно, а именно на определенном историческое этапе, в конкретных исторических условиях, применительно к определенным государственным задачам.

Практика Верховного Совета прочно установила, что разрешение ряда важнейших вопросов, указанных в ст. 14 Конституции СССР, происходит путем издания соответствующих законов. Большинство из этих вопросов сохранит свое первостепенное значение, по- видимому, на весь исторический период перехода к коммунистическому обществу. Что касается вопросов, которые лишь в отдельных случаях относятся государственной практикой к ведению самого Верховного Совета (например, вопросы установления налогов, ратификация международных договоров и т. д.), а также вопросов, которые не охватываются ст. 14 Конституции СССР, то их особая значимость и важность в различных конкретно-исторических условиях, приводящая к необходимости их урегулирования именно путем издания законов, определяется в соответствии с партийной директивой самим законодательным органом.

Верховный Совет олицетворяет собой государственный и народный суверенитет СССР. Поэтому он может регулировать через закон любые требующие с его точки зрения законодательного урегулирования отношения. При этом критерий особой важности для отнесения общественных отношений к сфере регулирования закона применяется законодательным органом в каждом отдельном случае на основе всесторонне диалектического учета исторических условий и соответствующей этим условиям политики коммунистической партии.

Х. Специфичность материального содержания закона позволяет проводить его отличие по содержанию от любых иных видов права. Это относится и к такому важнейшему и обладающему рядом только ему присущих особенностей виду права, как совместные постановления ЦК ВКП(б) и Совета Министров СССР. Не может быть принята ссылка на то обстоятельство, что подчеркивание особой важности регулируемых законом отношений означает якобы умаление значения совместных постановлений ЦК и Совета Министров.

Обычно указывают, что особая важность совместных постановлений определяется тем, что, издаваясь одновременно партийными и советскими органами, эти постановления выражают одновременно государственную волю и волю партии, представляют из себя одновременно государственно-правовой акт и партийную директиву, адресуются одновременно партийным и советским органам. Нет сомнений, что издание совместных постановлений ЦК и СМ является свидетельством и ярким выражением тесного переплетения в процессе государственного строительства часто партийных и государственных задач.

Но, во-первых, волю и руководящие указания партии воплощают в себе не только совместные постановления ЦК и СМ, но и любая норма системы советского социалистического права, ибо партия направляет весь процесс правотворчества. Поэтому нельзя проводить различия закона от совместного постановления ЦК и СМ только по органам, чья воля нашла свое выражение в этих актах.

Во-вторых, любая правовая норма, входящая в систему советского права, адресуется в одинаковой мере и ее должны безусловно соблюдать как советские органы, так и граждане партийные и беспартийные, а также партийные органы. Статья 3 измененного устава партии в пункте «е» обязывает коммунистов «соблюдать партийную и государственную дисциплину, одинаково обязательную для всех членов партии» .

Выражая волю партии, советские законы строго проводятся в жизнь и партийными органами наравне с партийными директивами. Кроме того, благодаря руководящей роли партии в системе диктатуры рабочего класса, решения ее обладают такой огромной силой авторитета, которая придает им фактическую силу закона. Благодаря этому они немедленно проводятся в жизнь и притом не только членами партии, а всеми гражданами и государственными органами.

Поэтому нельзя видеть отличие совместных постановлений ЦК и МК от решений партийных и советских органов и в том, что совместные постановления имеют обязательное значение и для советских, и для партийных органов, и нельзя, следовательно, выводить отсюда их особо важное значение.

Но можно и нужно говорить об особом специфическом в сравнении с другими государственными актами значении совместных постановлений для партийных органов и партийных организаций.

Перед партийными органами и партийными организациями стоят особые задачи в деле проведения в жизнь совместных постановлений в сравнении с проведением обычных правовых норм.

Партийные органы обращают особое внимание и проводят специальную работу по разъяснению политического смысла этих постановлений, по разъяснению причин, приведших к их изданию, их воли и значения для осуществления стоящих перед советским государством задач, для организации их исполнения. В ряде случаев на партийные органы и партийные организации ложится задача в связи с изданием совместного постановления усилить воспитательную работу в массах, по поводу чего даже содержатся специальные указания в некоторых из этих постановлений, особенно в тех из них, которые относятся к области колхозного строительства, где имеется большая необходимость проведения усиленной воспитательной работы, чем по отношению к рабочему классу.

Особые задачи ложатся на партийные органы и в деле осуществления общего наблюдения и контроля над точным проведением в жизнь совместных постановлений.

Именно особенности проведения в жизнь совместных постановлений определяют их специфику в сравнении с иными правовыми нормами, их особое значение. Эти постановления, поскольку в их принятии непосредственно участвует высший партийный орган, обладают также особым высоким авторитетом, свойственным решением партии.

Что касается материального содержания совместных постановлений, то следует помнить, что ими регулируется главным образом сфера управления. Содержание совместных постановлений не выходит за пределы компетенции Совета Министров. Совместные постановления не являются актами властвования, они являются актами управления и одновременно партийными директивами. Их содержание отличается, поэтому от содержания закона, как содержание актов управления от содержания актов властвования, создающих общие принципиальные условия для осуществления управления.

Регулируя в ряде случаев отношения исключительной важности, касаясь наиболее актуальных и важных вопросов управления, совместные постановления делают это, как правило, на основе, в пределах и в порядке конкретизации советских законов или общих принципов законодательства. Этим и определяется подчиненное положение содержания совместных постановлений по отношению к содержанию соответствующих законов.

Можно указать ряд важнейших совместных постановлений, которые прямо ставили своей целью обеспечение правильного применения и точного соблюдения советского закона, в частности Устава сельскохозяйственной артели. Таковы, например, постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» и постановление Совета Министров и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».

Таким образом, наличие совместных постановлений правительства и ЦК партии при всей важности их содержания не умаляет высшей важности содержания советского закона.

  1. Для внесения большей ясности в вопрос о материальном содержании советских законов следует также подчеркнуть следующие положения, частично вытекающие из предшествующего изложения.
  2. Советские законы регулируют вопросы, обладающие наибольшей важностью не во всеобщем масштабе, а в пределах определенной области общественных отношений по отношению к нормам, регулирующим ту же конкретную область общественных отношений, что и данный закон. Поэтому при анализе содержания какого-либо конкретного закона бесполезно сравнивать его по степени важности с любой нормой, регулирующей иную (в сравнении с данным законом) область общественных отношений (например, закон об обязательном окладном страховании с постановлением Совета Министров о полезащитных насаждениях и т. п.).
  3. Применительно к советскому закону следует особо подчеркнуть тесную неразрывную связь, существующую между понятиями его важности и общности. Из этой связи непосредственно вытекает, что нормы, регулирующие более узкий круг вопросов, относящихся к определенной области общественных отношений, имеют, естественно, меньшее общегосударственное значение, чем нормы, регулирующие всю эту область общественных отношений в целом. Этим, например. может быть объяснено первоначальное издание решений о строительстве великих строек не в виде законов, а в виде постановлений Совета Министров. В то же время все сказанное не исключает, разумеется, возможности урегулирования через закон, в случае, если это будет признано целесообразным Верховным Советом вопросом, обладающим любой степенью общности и конкретности.