Между тем Верховный Совет является не только законодательным органом. Он же организует деятельность государственных органов, в том числе свою собственную, а также образовывает их на основе применения закона к конкретным жизненным случаям и лицам, осуществляет надзор и контроль над проведением законов в жизнь. Как орган, выражающий народный суверенитет, Верховный Совет сосредоточивает в своих руках всю полноту не только законодательной, но и других форм верховной власти. «Парламентарии, - указывал В. И. Ленин, - должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями».

В практике деятельности Верховного Совета издавались акты, официально именовавшиеся законами, постановлениями и заявлениями. На всех сессиях первого созыва и на четвертой и пятой сессиях второго созыва все принятые Верховным Советом решения независимо от их содержания были опубликованы под общим заголовком «Законы, принятые Верховным Советом», причем в самом тексте некоторые из них именовались, а некоторые не именовались вторично законами. На второй сессии второго созыва и второй сессии третьего созыва решения Верховного Совета были опубликованы под общим заголовком «Законы и постановления, принятые Верховным Советом». Наконец, на первой и третьей сессиях второго созыва и первой сессии третьего созыва часть решений была опубликована под заголовком «Постановления, принятые Советом Союза и Советом Национальностей». Уже одно различие этих наименований говорит о том, что Верховный Совет не ограничивает свою деятельность законодательствованием, что он сам не считает себя чисто законодательным органом.

Однако провести различие содержания между издаваемыми Верховным Советом законодательными и иными правилами, основываясь на одном лишь различии в их наименовании, не представляется возможным, ибо в работе Верховного Совета еще не сложилась прочно установившаяся практика наименования принимаемых правил по различию в их содержании. На законодательный характер некоторых из актов, публикуемых под общим заголовком «Законы, принятые Верховным Советом» и «Законы и постановления, принятые Верховным Советом», наш верховный представительный орган государственной власти прямо указывает путем их повторного именования в самом тексте законом.

В то же время большая часть из публикуемых под этими же заголовками актов не имеет в своем тексте определенного наименования, по которому можно было бы судить, считает ли их Верховный Совет законами, постановлениями или актами особого рода. Следует отметить, что Верховный Совет не всегда даже именует законами те нормы, законодательный характер которых не может вызвать сомнение, не связывая, таким образом, существование закона с его обязательным наименованием «закон». Так, например, конституционные нормы, законодательный характер которых не вызывает сомнений, касающиеся вопросов изменения и дополнения конституции и принятые на второй и третьей сессиях Верховного Совета СССР первого созыва, не именовались в самом тексте законами, как это имело место во всех других случаях изменения и дополнения Конституции.

Наименование сессий

Акты, которые именуются Верховным Советом в их тексте законами

Акты, которые не получили в своем тексте определенного наименования

Акты, которые были опубликованы под заголовком «Постановления, принятые Советов Союза и Советом Национальностей»

I-й созыв

1

3

0

1-я сессия

6

4

0

2-я сессия

3

16

0

3-я сессия

2

1

0

4-я сессия

2

0

0

5-я сессия

6

2

0

6-я сессия

7

14

0

7-я сессия

3

19

0

8-я сессия

0

1

0

9-я сессия

3

1

0

10-я сессия

1

0

0

11-я сессия

1

0

0

II-й созыв

1-я сессия

5

4

17

2-я сессия

1

5

0

3-я сессия

2

2

8

4-я сессия

3

16

0

5-я сессия

3

17

0

III-й созыв

1-я сессия

3

2

14

2-я сессия

3

4

0

3-я сессия

2

4

0

57

115

39

Помимо различия наименований, укажем также на то, что часть решений Верховного Совета и его палат, главным образом по процедурным вопросам, вообще не была опубликована в официальном порядке. Помещаемая ниже таблица показывает количество принятых на отдельных сессиях Верховного Совета опубликованных актов, которые получили официальное наименование законов, постановлений или не получили никакого официального наименования.

Из таблицы видно, что наибольшее число (115) из всех составляют акты, не имеющие в тексте определенного наименования. К их числу относятся следующие акты: об изменении и дополнении Конституции СССР, принятые на двух сессиях, о ратификации международных договоров, об изменении отдельных норм законодательства, об образовании редакционной комиссии по внесению изменений и дополнений в текст Конституции СССР, об избрании Президиума Верховного Совета и Верховного Суда СССР, а также отдельных их членов, об образовании Совета Министров СССР, о назначении Генерального прокурора СССР, об одобрении деятельности Совета Министров СССР Кроме того, к ним относятся акты утверждения различных по содержанию указов - устанавливающих новые нормы, об изменении и дополнении законодательства, об избрании специальных судов СССР, об установлении границ между республиками, об изменении административно-территориального деления, о назначениях и освобождениях должностных лиц.

Исходя из разнообразия этих актов, важной задачей при определении содержания советского закона является выяснение того, какие из них должны быть отнесены по своему содержанию к законам и какие к постановлениям. Отсюда вытекает необходимость отграничить содержание закона от постановления.

  1. Рассмотрение решений Верховного Совета, опубликованных под рубрикой «Постановления, принятые Советом Союза и Советом Национальностей», дает возможность установить какие именно по содержанию правила сам законодатель не считает законами.

Сюда прежде всего относятся постановления, принятые Верховным Советом с целью лучшей организации своей деятельности по выполнению стоящих перед ним задач. Можно назвать следующие акты, которые сам законодатель именует при их опубликовании постановлениями:

1) об избрании председателей и заместителей председателей палат;

2) об избрании постоянных комиссий палат (бюджетной, законодательных предложений и по иностранным делам);

3) об избрании мандатных комиссий;

4) по докладу мандатных комиссий о признании полномочий депутатов;

5) по итогам обсуждения доклада о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 гг. о передаче предложений депутатов относительно дополнительных ассигнований на капитальное строительство на рассмотрение Совета Министров СССР;

6) по заявлению председателя Совета Народных Комиссаров;

7) положения о комиссиях законодательных предложений палат.

Остановимся сперва на первых пяти постановлениях. О том, что

они не являются законами, кроме их наименования, свидетельствует также то, что они являются актами не Верховного Совета в целом, а отдельных палат.

Но и со стороны содержания они также отличны от закона. Эти постановления носят сугубо временный характер, не имеют решающего общегосударственного экономического или политического значения, хотя необходимы и имеют серьезное значение для организации нормальной деятельности Верховного Совета и наилучшего выполнения стоящих перед ним задач. Наконец, они не носят характер издания правовых норм, или не устанавливаются для кого-либо новые права и обязанности. Издавая их, Верховный Совет осуществляет свою хотя и не детализированную в Конституции, но само собой разумеющуюся и вытекающую из его общих полномочий компетенцию по линии организации успешной деятельности в целях выполнения своих задач.

Аналогичный, а частично еще более узкопроцедурный характер имеют и также являются поэтому по своему содержанию (как, впрочем, и по форме) постановлениями следующие акты, хотя часть из них была опубликована под общей рубрикой «Законы, принятые Верховным Советом» и «Законы и постановления, принятые Верховным Советом», а часть вообще не публикуется в официальном порядке:

  1. Об утверждении регламентов палат.
  2. Об утверждении порядка дня.
  3. Об очередности разрешения вопросов.
  4. О порядке разрешениях этих вопросов (на раздельных или совместных заседаниях палат).
  5. О порядке их утверждения (голосование в целом, по статьям или разделам и пр.).
  6. О прекращении прений.
  7. Об образовании комиссий по рассмотрению поправок к законам.

Разрешая чисто процедурные вопросы, эти постановления (кроме

регламентов палат) не устанавливают каких-либо новых прав и обязанностей, а создают лишь условия для быстрейшего и наиболее эффективного протекания самого процесса законодательствования всей деятельности Верховного Совета.

Постановлением, принятым на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей, является решение Верховного Совета по заявлению председателя Совета Народных Комиссаров от 15 марта 1946 г., принятое первой сессией второго созыва. Этим постановлением сессия Верховного Совета принимает заявление председателя СНК о сложении правительством СССР своих полномочий и поручает ему представить сессии свои предложения о составе правительства СССР.

Решение образовать редакционную комиссию по внесению изменений и дополнений в текст Конституции СССР было также принято на совместном заседании обеих палат первой сессии Верховного Совета второго созыва, однако было опубликовано под общим заголовком «Законы, принятые Верховный Советом СССР». Оно заключалось в утверждении персонального состава комиссии и в поручении ей «внести предложение об изменении и дополнении текста Конституции СССР на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета СССР».

Это решение по своему содержанию должно быть, как и предыдущее, отнесено к постановлениям Верховного Совета. Нельзя, конечно, в данном случае говорить о том, что получил свое разрешение второстепенный вопрос, поскольку речь идет о нашем Основном Законе - Конституции СССР. Тем не менее, это решение имеет главным образом процедурно-организационный характер. Не разрешая само по себе вопросов изменения Конституции СССР, оно имеет своей задачей лишь представление предложений по этому вопросу, которые должны быть обсуждены Верховным Советом, т. е. лишь подготавливает условия для конкретного обсуждения Верховным Советом вопроса о внесении изменений и дополнений в текст Конституции. Оно регулирует отношения, имеющие сугубо временный характер. Это решение, как и все ранее рассмотренные, представляет из себя акт применения, а не установления права, оно вытекает из несомненного, хотя и не получившего точного обозначения в Конституции права Верховного Совета образовывать по ходу своей работы любые комиссии, необходимые для разрешения стоящих перед ним вопросов. Именно поэтому оно должно быть отнесено к разряду постановлений. По тем же причинам должны решаться путем издания постановлений вопросы об образовании предусмотренных Конституцией согласительных, следственных, а также иных комиссий.

В отличие от ранее рассмотренных решений Верховного Совета и его палат положения о комиссиях законодательных предложений Совета Союза и Совета Национальностей представляют из себя акты не применения, а установления права, имеют нормативный характер, обладают большой стабильностью.

Эти положения формулируют основные задачи комиссии, определяют их количественный состав и срок полномочий, круг вопросов, подлежащих их ведению, порядок их работы, права, которыми наделяются комиссии в целях наиболее успешного выполнения своих задач, порядок их взаимоотношения с палатами Верховного Совета и иными государственными органами.

Они были приняты не Верховным Советом в целом, а отдельными его палатами, каждой из палат в собственной редакции и не обладают поэтому даже формальными признаками закона, но и со стороны своего содержания эти положения не аналогичны закону. Подобно предыдущим постановлениям они имеют по отношению к законодательству лишь вспомогательный характер. Создавая наиболее благоприятные условия для осуществления законодательной деятельности Верховного Совета и вырабатывая наиболее удобную процедуру разработки законов, они не могут рассматриваться как имеющие решающее общегосударственное значение.

Все рассмотренные выше постановления Верховного Совета и его палат могут быть объединены по своему содержанию в одну и притом самую большую группу постановлений. Все они характеризуются тем, что, не разрешая непосредственно ряда важнейших вопросов общегосударственного значения, которые должен решить Верховный Совет, подготавливают или создают необходимые предпосылки и условия для их разрешения. Способствуя организации нормальной деятельности Верховного Совета по выполнению стоящих перед ним задач, эти постановления разрешают вопросы процедурно-организационного характера, обеспечивая, таким образом, нормальную быструю и успешную законодательную и иные виды деятельности Верховного Совета.

Другая большая группа решений Верховного Совета, которая должна быть отнесена к разряду постановлений, разрешает вопросы замещения государственных постов и образования государственных органов. В отличие от большинства постановлений первой группы, назначения на государственные посты и образование государственных органов утверждаются обеими палатами и являются, поэтому решениями Верховного Совета в целом.

К этой группе постановлений относятся, прежде всего, решения Верховного Совета, вытекающие из осуществления его установленной статьями 48, 56, 105, 114 Конституции СССР компетенции, а именно:

а) избрание Президиума Верховного Совета;

б) образование правительства СССР;

в) избрание Верховного Суда СССР;

г) избрание специальных судов СССР;

д) назначение Генерального прокурора СССР

Сюда же относятся акты назначения на должность и освобождения от должности заместителей Председателя Совета Министров и отдельных министров, председателей комитетов, комиссий и управлений при Совете Министров, решения об изменениях персонального состава Президиума Верховного Совета и Верховного Суда. Эта группа постановлений решает всегда вопросы об утверждении персонального состава вышеупомянутых органов или назначении отдельных лиц на государственные посты. Эти постановления относятся именно в той группе актов, которые, по выражению Ц. А. Ямпольской, - «неразрывно связаны с личностью избираемых товарищей...», персонифицированы.

Правильно подметив сам факт существования ряда актов Верховного Совета, неразрывно связанных с определенными избираемыми лицами, и справедливо указывая, что эти акты не могут быть отнесены к законам, доцент Ц. А. Ямпольская пользуется вместе с тем неправильным критерием для проведения отличия содержания постановлений от содержания закона. Указывая, что постановления, как и законы, «содержат нормы объективного права», и находя различие содержания постановлений от законов лишь в том, что они «содержат не общие нормы, а персонифицированные», доцент Ямпольская смешивает понятие нормы права и юридического акта.

Издавая эти акты, Верховный Совет выступает не как орган законодательствующий, устанавливающий новые нормы, а как орган, исполняющий законы, как орган, применяющий к конкретным случаям и лицам конституционные нормы. Указанные постановления не устанавливают никаких новых прав и обязанностей, не содержат каких- либо правил поведения, что является обязательным признаком правовой нормы. При их издании речь идет лишь о том, чтобы Верховный Совет наделил на основании полномочий закона конкретное лицо или лица теми правами и обязанностями, которые также были уже ранее установлены. Так, например, Верховный Совет применяет нормы, содержащиеся в статьях 66-69, 71 Конституции СССР, которыми устанавливается ряд основных прав и обязанностей для Совета Министров, а также в ст. 56, которая относит образование Совета Министров к ведению совместного заседания обеих палат Верховного Совета. Ясно, что независимо от персонального состава Совета Министров сам акт его образования будет всегда осуществлением конституционного права Верховного Совета образовывать правительство СССР, а компетенция правительства также будет определяться не актом его образования, а указанными конституционными нормами. Составляя случай применения к строго определенным лицам и на строго определенный срок конституционных норм, постановления, входящие в рассматриваемую группу, не обладают высшей стабильностью. Этим же определяется их относительно меньшее значение в сравнении с теми актами высшего органа государственной власти, которые устанавливают в общегосударственном масштабе новые нормы.

Из признания того, что в указанной группе актов Верховный Совет лишь применяет конституционные нормы, вытекает неправильность взгляда, который делает критерием различия содержания закона и постановления характер их норм (общие и персонифицированные), в то время как различие следует проводить по признаку наличия или отсутствия норм права. При этом к постановлениям следует отнести как случаи применения конституционных норм самим Верховным Советом при образовании государственных органов, так и случаи утверждения Верховным Советом указов о назначениях на постоянные посты. Указы после их утверждения превращаются в постановления Верховного Совета, приобретая высшую в сравнении с Указом юридическую силу.

Наконец, можно выделить еще по содержанию в особую группу постановления Верховного Совета, в которых дается оценка общей деятельности правительства, его внешней политики, деятельности отдельных государственных органов и лиц, занимающих государственные посты. Эти постановления, при издании которых Верховный Совет выступает как орган не законодательствующий, а следящий за исполнением законов, способствуют осуществлению контроля и надзора над деятельностью государственных органов, над проведением ими в жизнь советских законов. Не устанавливая каких- либо новых прав и обязанностей, не создавая норм права, они не могут считаться законами. Их содержание имеет главным образом оценочный характер, в то время как правовая норма должна всегда являться повелительным актом, содержать в себе требование, веление, а не просто и не главным образом оценку деятельности. Правда, в отличие от предыдущей группы постановлений здесь не идет речь и о применении права, об установлении юридических актов, а идет речь о надзоре и контроле за применением права соответствующими государственными органами и за всей их деятельностью.

В порядке осуществления контроля над точным исполнением законов Верховный Совет непосредственно на сессии или через свои органы (Президиум, комиссии) проводит проверку деятельности отдельных государственных органов, оценивает эту деятельность, подвергает ее критике и указывает на необходимость принятия определенных мер с целью исправления недостатков. Тем самым осуществляется действенный контроль Верховного Совета над деятельностью этих государственных органов.

Деятельность правительства обязательно обсуждается на первых сессиях Верховного Совета СССР каждого созыва в связи с вопросом об его образовании. При этом в практике Верховного Совета акту образования правительства, как правило, предшествует акт выражения ему политического доверия. Постановление первой сессии Верховного Совета первого созыва о поручении тов. Молотову представить сессии предложения о составе правительства начинается с указания на то, что «Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик выражает доверие Совету Народных Комиссаров...». Первой сессией Верховного Совета третьего созыва было принято специальное постановление «Об одобрении деятельности Совета Министров СССР». Первым пунктом его Верховный Совет постановил одобрить деятельность Совета Министров СССР, а вторым поручает ему продолжать выполнение своих обязанностей по управлению государством. При ратификации девятой сессией первого созыва союзного договора с Великобританией от 26 мая 1942 г. первым пунктом акта ратификации было вынесено постановление об одобрении внешней политики правительства.

А. М. Васильев считает, что и сам факт ратификации международных договоров служит цели осуществления верховного надзора за деятельностью правительства. Между тем в двух вышеупомянутых актах Верховного Совета о ратификации международных договоров функции оценки деятельности правительства и контроля за этой деятельностью строго отделены от функции самой ратификации. В каждом из этих актов отдельный пункт говорит об одобрении внешней политики правительства и отдельный о ратификации самого договора. Главный смысл акта ратификации следует усматривать не в осуществлении надзора и контроля за деятельностью правительства, а в введении договора в действие, придании ему юридической силы актом ратификации. Функции контроля осуществляются лишь попутно и притом не за деятельностью правительства в целом, а скорее за действиями уполномоченных лиц, подписывавших договор.

Поскольку одобрение внешней политики правительства предшествует ратификации договора, то значение акта ратификации ограничивается выяснением того, соответствует ли текст договора этой политике, действовали ли уполномоченные на заключение договора лица в соответствии с одобренным внешнеполитическим курсом. В зависимости от результатов этого выяснения происходит ратификация договора или отказ в ратификации, таким образом, договор ратифицируется не столько для того, чтобы одобрить внешнюю политику правительства, сколько потому, что он соответствует уже одобренной Верховным Советом внешнеполитической правительственной линии.

Это же относится к актам утверждения указов, изменяющих законодательные нормы. Эти акты вовсе не имеют характер оценки или контроля над деятельностью Президиума Верховного Совета. Указы, издаваемые по вопросам, относящимся к сфере действия закона, рассматриваются в данной работе как способ предвосхищения издания закона, как один из этапов создания закона, как особый акт, в отношении которого возникла необходимость в немедленном введении в действие еще до его окончательного оформления как закона. Такого рода Указ обладает формой и содержанием, отличными от содержания закона. Смысл утверждения Указа заключается не в одобрении деятельности Президиума Верховного Совета по определенному вопросу (действуя в пределах своей компетенции, Президиум не имеет права заниматься вопросами, входящими в компетенцию Верховного Совета). Президиум не разрешает окончательно и не может разрешать таких вопросов, поэтому тут нечего и оценивать. Президиум здесь лишь участвует в первом этапе особого случая создания закона. Не решая вопроса по существу, он организует путем применения всех мер государственного воздействия (убеждение, принуждение, организация) до сессии Верховного Совета проверку практикой государственной жизни требуемого по его мнению изменения законодательства.

Особое место среди других постановлений Верховного Совета занимают регламенты совместных заседаний Совета Союза и Совета Национальностей. Эти регламенты принимаются на первых сессиях Верховного Совета каждого созыва. Регламенты совместных заседаний палат принимаются в одинаковой редакции каждой палатой Верховного Совета (на первой сессии Верховного Совета первого созыва регламент совместных заседаний палат был принят на совместном же их заседании) и являются, таким образом, актами не отдельных палат, а всего Верховного Совета в целом.

Регламенты совместных заседаний палат устанавливают правила по ряду процедурных вопросов. Сюда относятся нормы, касающиеся порядка утверждения докладчиков, а также содокладчиков по вопросам порядка дня, устанавливающие время, отводимое для доклада, содоклада, заключительного слова, первого и второго выступления, слова к порядку дня или по мотивам голосования, определяющие порядок внесения и оглашения внеочередных запросов, личных заявлений и фактических справок.

Регламенты совместных заседаний палат являлись до сих пор единственными нормативными постановлениями всего Верховного Совета в целом, устанавливающими права и обязанности, одинаковые по своему содержанию для депутатов обоих палат.

Таковы три основные группы постановлений, принимаемых Верховным Советов СССР. Их исследование дает нам основные материальные критерии для того, чтобы отграничить по содержанию постановления от законов, принимаемых Верховным Советом. Помимо того, что многие постановления, принимаясь отдельными палатами, не обладают поэтому даже формальными признаками закона, каждое из них характеризуется хотя бы одним из следующих двух свойственных им материальных признаков:

  1. Постановления Верховного Совета в большинстве случаев не устанавливают новые нормы права. Они разрешают конкретные случаи путем применения к ним общих правовых норм или на основании вытекающих из смысла закона общих полномочий Верховного Совета. С помощью некоторых постановлений осуществляется также контроль за применением правовых норм и за всей деятельностью отдельных государственных органов. Такие постановления имеют характер резолюции по сообщению соответствующих органов.
  2. Постановления, как правило, не разрешают наиболее важные и актуальные государственные вопросы, поэтому они не имеют обычно первостепенного общегосударственного экономического или политического значения. Многие постановления имеют сугубо подсобный, ограниченный во времени и пространстве характер, не выходят за рамки организации нормальной деятельности самого Верховного Совета, за рамки разрешения процедурных вопросов. Они не имеют своей целью изменение существующих общественных отношений, а лишь организуют их охрану.

В результате установления содержания постановлений Верховного Совета значительная группа из 115 актов, не получивших своего официального наименования, получает свое определение в качестве постановлений.