Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка
4.3. Содержание деятельности Верховного Совета СССР
- В соответствии со ст. 31 Конституции СССР Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик, поскольку они не входят в силу Конституции в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов СССР - Президиума Верховного Совета, Совета Министров СССР и Министерств СССР.
Такими правами, осуществляемыми Верховным Советом в соответствии со ст. 14 Конституции СССР и государственной практикой, являются следующие вопросы: принятие в СССР новых республик;
утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых краев и областей, а также новых АССР и автономных республик в составе СССР; организация обороны СССР; установление руководящих основ организации воинских формирований СССР; установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами; установление народнохозяйственных планов СССР; утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении; установление налогов; организация государственного страхования; установление основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами; установление основных начал в области просвещения и здравоохранения; установление основ законодательства о труде; законодательство о судоустройстве и судопроизводстве; уголовный и гражданский кодексы; законодательство о союзном гражданстве; законодательство о правах иностранцев; установление основ законодательства о браке и семье.
Кроме того, в соответствии со ст. 146 Конституции СССР к исключительному ведению Верховного Совета относятся вопросы изменения Конституции.
Статьи 48, 56, 105, 114 Конституции СССР устанавливают, что Верховный Совет, действуя как орган власти, решает вопросы создания отдельных государственных органов СССР - избирает Президиум Верховного Совета, образует Совет Министров СССР, избирает Верховный и специальные суды СССР, назначает Генерального прокурора СССР.
В п. «ж» ст. 49 Конституции СССР указывается, что Президиум Верховного Совета «в период между сессиями Верховного Совета освобождает от должности и назначает отдельных министров СССР по представлению Председателя Совета Министров СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР».
В случае если надобность в освобождении или назначении министра возникает во время сессии Верховного Совета, то этот вопрос разрешается самой сессией непосредственно, а не путем утверждения Указа Президиума Верховного Совета. Это положение вытекает как из смысла п. «ж» ст. 49 Конституции, так и из государственной практики.
Так было, например, на первой сессии первого созыва, когда назначения народных комиссаров финансов, пищевой промышленности, заготовок, юстиции и председателя Комитета по делам искусств были произведены непосредственно Верховным Советом.
Аналогичное положение имеет место при реализации пункта «н» той же ст. 49, который относит к компетенции Президиума Верховного Совета объявление состояния войны «в период между сессиями Верховного Совета в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных обязательств». Из текста этой статьи неопровержимо следует, что в случае, если указанные в ней обстоятельства наступят во время сессии Верховного Совета, то лишь ему одному принадлежит право объявления войны.
Точно также, если в период сессии возникнет надобность в привлечении к судебной ответственности или в аресте кого-либо из депутатов Верховного Совета, то в соответствии со ст. 52 Конституции требуется обязательное согласие самого Верховного Совета, а не его Президиума.
Кроме того, в Конституции получили свое отражение и ряд других прав Верховного Совета и его отдельных палат. Каждая палата Верховного Совета в соответствии со статьями 42, 43 Конституции СССР избирает своего председателя и четырех его заместителей. В соответствии со сложившейся практикой это избрание производится на первой сессии Верховного Совета каждого созыва под руководством открывающего сессию старейшего депутата и остается действительным в течение всех сессий данного созыва.
Статья 50 Конституции предусматривает избрание Советом Союза и Советом Национальностей мандатных комиссий, которые призваны проверять полномочия депутатов. По представлению этих комиссий палаты, в соответствии с той же статьей, решают вопрос о признании правильными полномочий депутатов либо о кассировании выборов по отдельным избирательным округам.
51-я статья Конституции предусматривает создание Верховным Советом в случае необходимости следственных и ревизионных комиссий по любому вопросу, а 47-я статья устанавливает, что в случае разногласия между Советом Союза и Советом Национальностей обе палаты образуют на паритетных началах согласительную комиссию.
Уже приведенный перечень вопросов, подлежащих в соответствии с Конституцией СССР разрешению Верховным Советом, говорит о необычайно широком объеме вопросов, входящих в его компетенцию.
Правда, необходимо отметить, что в своей практической деятельности Верховный Совет не реализовал пока еще полностью все присвоенные ему в соответствии со статьями 14 и 51 и другие права. Так, в процессе законодательной разработки находятся пока основы законодательства по разным отраслям права, а также кодексы. Не возникало также до сих пор надобности в назначении Верховным Советом следственных и ревизионных комиссий по отдельным вопросам, не создавались также и согласительные комиссии, ибо обсуждение всех вопросов происходило при полном единстве мнений Совета Союза и Совета Национальностей. Но вместе с тем имело место и издание Верховным Советом норм по вопросам, непосредственно не предусмотренным в Конституции СССР.
- Вопросы, перечисленные в ст. 14 и других Конституции, не исчерпывают круг деятельности Верховного Совета, а являются лишь наиболее общим перечнем тех вопросов, которые могут подлежать разрешению нашего верховного органа государственной власти.
Верховный Совет как орган, сосредоточивающий в себе всю полноту власти, не ограничен в своей деятельности указанным кругом вопросов, он ограничен на каждом историческом этапе лишь основными принципами общественного и государственного устройства и основными правами граждан, установленными Конституцией.
Он вправе издать норму по любому вопросу, разрешение которого официально входит в компетенцию других подчиненных ему государственных органов, он издает нормы по вопросам, которые не входят формально в компетенцию вообще какого-либо органа, а вытекают из общих полномочий Верховного Совета.
При этом, как показывает практика, критерием для издания Верховным Советом норм по вопросам, входящим в компетенцию иных органов, является всегда особая значимость и важность этих вопросов для государственного строительства в данных исторических условиях, из чего вытекает необходимость придать им высшую юридическую силу и авторитет закона. Таким образом, для выяснения содержания закона недостаточно исследовать конституционные нормы, определяющие компетенцию Верховного Совета, надо также исследовать и практику его работы.
Так, на девятой сессии первого созыва Верховный Совет непосредственно ратифицировал договор СССР с Великобританией от 25 мая 1942 г. о союзе в войне против гитлеровской Германии и ее сообщников в Европе и о сотрудничестве и взаимной помощи после войны, хотя в соответствии с Конституцией СССР (ст. 49, п. «п») и статьей первой закона «О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР» от 20 августа 1938 г., а также в соответствии с обычной практикой советского государства ратификация договоров производится Президиумом Верховного Совета.
По смыслу п. «о» ст. 49 Конституции СССР, относящей к компетенции Президиума Верховного Совета объявление общей и частичной мобилизации, им же должны разрешаться аналогичные по своему характеру вопросы демобилизации. Об этом же говорит и небольшая стабильность, требуемая от этих норм, их временный характер.
Величайшее политическое значение проведения первой демобилизации в период после разгрома фашизма в условиях сохранения огромных армий в других странах, а также решающее значение демобилизации для немедленного развертывания в широких масштабах работ по восстановлению и развитию народного хозяйства привело к решению этого вопроса непосредственно Верховным Советом.
Двенадцатая сессия Верховного Совета приняла по этому вопросу 23 июня 1945 г. специальный Закон «О демобилизации старших возрастов личного состава действующей армии», который явился «...важнейшим этапом в деле перехода на мирное строительство».
Принятый второй сессией Верховного Совета первого созыва «Закон о Всесоюзной сельскохозяйственной выставке» от 21 августа 1938 г., отмечавший недостатки в работе Наркомата земледелия и наркомата совхозов СССР по подготовке выставки, требующий от них исправить конкретные ошибки в этой подготовке и устанавливающий дату открытия выставки, по своему содержанию относится, несомненно, к обычной компетенции СНК, занимающегося оперативным руководством деятельностью отдельных наркоматов и ведомств. Но «...огромное значение организуемой по решению Правительства Всесоюзной сельскохозяйственной выставки в деле дальнейшего подъема социалистического сельского хозяйства в СССР», как это отмечалось в самом тексте закона, а также при его обсуждении, привело к тому, что указанные нормы, несмотря на их содержание и небольшую стабильность, были приняты самим Верховным Советом и притом как закон.
Точно также и вопрос о возмещении расходов, связанных с выполнением депутатских обязанностей, по своему характеру формально мог быть разрешен и Советом Министров. И лишь исключительно важное значение этого вопроса для самой организации успешной деятельности Верховного Совета, которое уже отмечалось выше и которое имеет общее значение для всего Союза, привело к изданию по этому вопросу на первой сессии Верховного Совета первого созыва особого закона.
- Наряду с разрешением вопросов, входящих формально в компетенцию других органов, Верховный Совет решает также ряд вопросов, не отнесенных прямо Конституцией или законодательством к компетенции какого-либо определенного органа, но выдвигаемых требованием жизни и разрешение которых верховным государственным органом вытекает из общего смысла (духа) конституционных норм, из их особой значимости или из необходимости наилучшим образом организовать работу Верховного Совета путем разрешения таких вопросов, которые не могут быть предусмотрены в Конституции, являющейся лишь основным законом и юридической базой для обычного нормотворчества.
Таков, например, упоминавшийся выше закон «О порядке ратификации и денонсации международных договоров». Как уже отмечалось, Конституция СССР относит к компетенции Президиума Верховного Совета (ст. 49, п. «п») ратификацию и денонсацию международных договоров. Относительно же установления общего порядка их ратификации и денонсации в Конституции ничего не сказано. Этот вопрос и был разрешен специальным законом опять- таки в силу его огромного значения. «Международный договор до момента его ратификации, если последняя требуется законом или обусловлена в самом этом договоре, представляет собой, по существу, не что иное, как только проект договора. Юридическое значение ратификации, таким образом, огромно. Оно придает международному договору юридическую жизнь».
Верховный Совет рассматривает также целый ряд других вопросов, разрешение которых специально не предусмотрено законом, а вытекает из его общих полномочий.
В таком порядке были изданы имеющие важное значение положения о комиссиях законодательных предположений палат, образовываются постоянные комиссии палат, принимаются регламенты работы Верховного Совета, решения по докладам комиссий, утверждается повестка дня и т. д.
Велико значение актов Верховного Совета, в которых дается оценка общей деятельности правительства в его внешнеполитической линии, а также актов, содержащих поручение о формировании нового правительства.
Наконец, говоря о деятельности Верховного Совета вне пределов формально установленной Конституцией компетенции, необходимо указать на факт принятия им на первой сессии третьего созыва Заявления о необходимости запрещения атомного оружия, установление строгого международного контроля за соблюдением этого запрещения и объявление военным преступником правительства, которое первым применит атомное оружие.
Таким образом, Верховный Совет рассматривает в пределах своей установленной Конституцией компетенции, а иногда и вне этих пределов вопросы, весьма разнообразные по своему содержанию.
- Было бы ошибкой, однако, считать, что любой вопрос, рассматриваемый Верховным Советом, разрешается им путем издания закона. Стать на такую точку зрения значило бы признать Верховный Совет чисто законодательным органом, пойти по пути буржуазной теории формального закона.