І. Выражение в советском законе единой воли и общих интересов трудящегося народа и использование его как главного орудия укрепления единства этой воли и решения важнейших государственных задач обусловлено не только демократизмом законодательной процедуры, но и выработанными коммунистической партией и советским государством формами воспитания и выражения этой воли. Решающее значение здесь принадлежит особому содержанию советского закона. Именно содержание закона обусловливает необходимость выработки такой законодательной процедуры, с помощью которой оно могло бы быть наиболее успешно реализовано. Формы воспитания и выражения в законе воли советского народа также определяются его особым содержанием. Поэтому вопрос о содержании советского закона приобретает при его изучении первостепенное значение.

Содержание советского закона претерпевало определенные изменения, что связано с отпадением одних, появлением других и развитием третьих государственных функций, а также с разграничением Конституцией 1936 г. сферы государственного управления и сферы властвования. Наиболее типичные и характерные черты советского закона могут быть наилучшим образом изучены на примере выяснения содержания вполне сформировавшегося и в полной мере выявившего все свои характерные черты закона, каким является закон по действующей Конституции. Поэтому и мы ограничиваем изучение содержания советского закона исследованием его во вполне сложившемся виде, т. е. исследованием законов, изданных Верховным Советом СССР на основе Конституции СССР.

За 14 лет своей деятельности Верховный Совет СССР проделал огромную работу. Его работа проходила как по линии законодательствования, так и по линии осуществления других форм верховной власти. За указанный период состоялось 20 сессий Верховного Совета СССР трех созывов: из них первого созыва - 12 сессий, второго созыва - 5 сессий и третьего созыва - 3 сессии (данные на март 1952 г.).

Во время этих сессий было создано свыше 300 самых различных по содержанию, а также по форме юридических актов, значительная часть из которых является законами. За это время Верховный Совет накопил в области законодательствования огромный опыт, настоятельно требующий своего обобщения.

Буржуазная наука по большей части или умышленно не обращает внимания на выяснение специфического содержания закона в отличие от других видов права, или ограничивает рамки выяснения этого содержания. В советском же праве, где с самого начала строго соблюдался принцип подзаконности, определение закона только с формальной стороны, с точки зрения лишь специфики возведения в закон воли господствующего класса является неприемлемым. Способу возведения господствующей воли в закон всегда соответствует определенное содержание этой воли.

«...Для советского закона характерно именно сочетание... формальных и материальных признаков, их неразрывное единство...». Понимание закона как акта Верховного Совета, принимаемого в особом установленном Конституцией порядке, которое обращает внимание лишь на законодательную форму и порядок принятия закона, является недостаточным, а поэтому неприемлемым. Такое понятие закона не дает возможности отличить его от других актов Верховного Совета, не являющихся законами, которые в некоторых случаях принимаются в том же порядке, что и закон. Оно ведет к отрыву формы закона от его содержания, приближает советскую науку к формальному пониманию закона. Между тем «...как высший акт государственной воли закон обладает и особым содержанием».

ІІ. Советские ученые в основном прочно стали на путь признания необходимости при изучении закона сочетать его формальные и материальные признаки. Однако в советской юридической литературе не сложилось еще точное и ясное понимание содержания закона. Ц. А. Ямпольская правильно обращает внимание с целью установления отличия закона от других видов права на некоторые его материальные признаки, а именно на характер выраженной в законе воли, а также на особое содержание норм закона. Она отмечает, что советский закон - «это закон по форме, так как он принят высшим органом власти в определенном порядке, но этот как бы формальный признак одновременно определяет и материальное содержание закона, воплощая в нем наиболее полно волю советского закона. Причем эта воля находит свое выражение в нормах общего характера».

Доцент Г. И. Петров подчеркивает особый характер выраженной в законе воли. «Главные, специфические качества законодательных норм права состоят именно в том, что... в них воля народа находит свое прямое юридическое выражение». Особенность содержания закона он видит также в том, что «...закон, являясь прямым выражением воли народа, может устанавливать норму права по любому вопросу общегосударственного значения, тогда как акт управления может устанавливать норму права в пределах компетенции органа, его издающего», в том, что «...законы не ограничены по своему содержанию...».

Профессор С. Ф. Кечекьян считает, что «закон содержит правила, составляющие первичное, изначальное право в отличие от вторичного и производного, создаваемого административными распоряжениями». И далее: «В первую очередь это общие правила поведения, нормы права, устанавливающие на будущее время права и обязанности граждан. Но вместе с тем к законам относятся и акты конкретного содержания, акты, которые предопределяют народнохозяйственную, культурную, политическую жизнь страны...».

Профессор М. Н. Карева и доцент А. М. Айзенберг пишут, что «в форму закона облекаются важнейшие правовые нормы...».

«В отличие от других форм права, - указывает доцент П. Е. Недбайло, - закон регулирует наиболее типичные и устойчивые отношения, защищает коренные и существенные интересы господствующего класса. Поэтому закон есть высшая форма выражения государственной воли этого класса».

Высшая юридическая сила, которую П. Е. Недбайло считает сущностью закона, определяется помимо формальных признаков особым «характером общественных отношений, составляющих предметы ведения высшей власти...».

Профессор М. П. Шаргородский относит по содержанию к закону «первичные акты нормативного характера, создающие общие права или обязанности, распространяющиеся на неограниченное число случаев».

У А. М. Васильева «...Закон СССР - акт Верховного Совета СССР. содержащий юридические нормы, выражающий волю рабочего класса и всего советского народа. В отличие от иных правовых норм, законодательные нормы регулируют основные и наиболее важные отношения в социалистическом обществе, они лежат в основе правовой системы нашего государства».

Приведенные из основных работ, касающихся вопроса о законе, высказывания советских юристов в их совокупности позволяют выделить три основных момента в характеристике содержания советского закона.

Во-первых, эти высказывания характеризуют содержание закона со стороны выраженной в нем воли (волевое содержание) - они указывают на выражение в законе воли рабочего класса и всего советского народа (Васильев), на наиболее полное выражение в нем воли советского народа (Ямпольская), на прямое юридическое выражение в нем воли народа (Петров), на высшую форму выражения в нем государственной воли (Недбайло).

Во-вторых, эти высказывания дают оценку содержания закона с точки зрения характера регулируемых им общественных отношений - они указывают, что закон регулирует наиболее типичные и устойчивые отношения, касающиеся коренных и существенных интересов господствующего класса (Недбайло), отношения, имеющие общегосударственное значение (Петров), основные и наиболее важные отношения (Васильев).

Наконец, в-третьих, это высказывания обращают внимание на особый характер норм закона (нормативное содержание) - они указывают на важность норм закона (Карева и Айзенберг), на то, что эти нормы имеют общий характер (Шаргорский, Ямпольская), а те законодательные акты, которые предопределяют важнейшие участки жизни страны, могут иметь и конкретный характер (Кечекьян), на первичность, изначальность права, выраженного в законе (Кечекьян, Шаргородский), на то, что закон распространяется на неограниченное число случаев (Шаргодский). Следует, однако, отметить, что особый характер норм закона как признак его содержания не имеет самостоятельного значения, а полностью определяется характером регулируемых законом общественных отношений и характером выраженной в нем воли.

Недостатком многих из приведенных определений содержания закона является их неполнота, ибо в них подчеркиваются лишь отдельные стороны содержания закона, а не берутся все его стороны в их совокупности. Доцент Петров, указывая на отсутствие ограничения содержания закона, дает этим самым вместо 2-го и 3-го указанных признаков единый критерий, характеризующий содержание закона. Это замечание доцента Петрова правильно подчеркивает, что полновластие Верховного Совета находит отражение и в содержании издаваемых им законов. Оно полностью соответствует указаниям классиков марксизма-ленинизма, которые учат, что «народное представительство есть нуль, если оно не полновластно». Но оно вместе с тем требует своего обязательного уточнения и дополнения. Бесспорно, круг регулируемых Верховным Советом общественных отношений не ограничен рамками ст. 14 Конституции СССР. Верховный Совет может разрешать и разрешает с помощью закона любые вопросы по своему усмотрению, хотя бы их разрешение официально относилось к компетенции иных государственных органов. Но содержание издаваемых им законов в любом случае все же ограничено основными принципами общественного и государственного устройства СССР, необходимостью соблюдения основных прав граждан и другими конституционными принципами советского государства, оно ограничено условиями материальной жизни социалистического общества. Кроме того, указание на неограниченность содержания закона не дает положительного решения проблемы, не показывает, по каким конкретно вопросам могут и должны издаваться законы. Между тем отграничение закона от иных видов права может быть дано лишь на основе четкого представления о положительном содержании закона.

Наконец, следует помнить, что хотя мы и подчеркиваем полновластие Верховного Совета и его право выходить за пределы своей официально установленной Конституцией компетенции, что он и делает, как это будет показано ниже, в необходимых случаях, случаи разрешения Верховным Советом вопросов, относящихся к компетенции других органов являются, крайне немногочисленными и представляют собой как бы исключение. Как правило же, Верховный Совет действует в пределах своей официально установленной Конституцией компетенции или (главным образом в случаях разрешения процедурных вопросов) на основании своих общих полномочий.