Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка
3.2. Формы, институты и субъекты советской демократии
Социальная ценность социалистической демократии зависит не только от характера ее функций, но и от форм их осуществления. Формы социалистической демократии должны быть максимально существенными, способствовать активной реализации решаемых ею творческих задач.
Вопрос о формах демократии - это вопрос об основных, крупномасштабных внешних ее проявлениях. Истоки учения о демократии связаны со становлением буржуазной демократии. В поисках оптимальных форм выражения интересов различных слоев буржуазии ее идеологи выдвинули народное представительство и прямое народоправство в качестве двух основных форм демократии. Споры о преимуществах и недостатках представительного и прямого народного правления и возможном приоритете одного из них ведут свое начало от Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо, ставивших этот вопрос в аспекте совместимости представительной системы с народным суверенитетом.
Политическая практика выработала различные формы сочетания народного представительства с непосредственной демократией. В науке прочно установилось деление демократии на две основные формы - представительную и непосредственную. Речь идет о формальном понимании демократии, ограничивающемся чисто филологической ее трактовкой как правления народа, на чем и основывалось учение о «народном представительстве» и «прямом народоправстве», обычно сводимом буржуазными учеными к различным формам референдума.
Однако требование всесторонности научного исследования и партийные материалы вызывают серьезные сомнения в правильности такого деления с точки зрения его исчерпывающего характера. В реальной действительности создание органов народного представительства и так называемая «прямая», или непосредственная, демократия (понимаемая марксистско-ленинской наукой намного шире, чем буржуазной) являются двумя формами не всей демократии, а лишь участия населения в осуществлении государственной власти. К тому же границы между ними условны. Сфера деятельности общественных организаций и трудовых коллективов, обычно относимая к непосредственной демократии, не лишена своей представительности в лице различных выборных органов, равно как и представительная демократия не лишена элементов непосредственности.
В 70-х гг. Ю. В. Шабанов поставил вопрос о неправомерности разграничения социалистической демократии на представительную и непосредственную, обосновывая это тем, что в деятельности Советов эти формы сливаются, Советы «могут выполнять свою роль выразителей интересов народа только в том случае, если осуществляют властвование... при постоянном привлечении масс к работе». Несмотря на справедливость последнего положения, оно свидетельствует лишь о тесном единстве представительной и непосредственной форм участия населения в делах государства, но никоим образом не исключает необходимости их разграничения. Мы же разделяем высказанное в 1963 г. В. Загладиным положение о том, что «процесс развития социалистической демократии в нашей стране развертывается именно по линии сближения форм представительной и непосредственной демократии». Советские юристы достаточно убедительно исследовали соотношение представительного и непосредственного участия населения в управлении, они обосновали ведущую роль представительных форм этого участия. Эта мысль получила свое подтверждение в материалах апрельского (1984 г.) и последующих Пленумов ЦК КПСС, в Программе КПСС, где Советы народных депутатов характеризуются как главное звено социалистического самоуправления народ.
Однако независимо от решения вопроса о соотношении представительного и непосредственного участия масс в управлении не вызывает сомнений, что демократия не может быть сведена к участию населения в осуществлении государственной власти.
Она включает целый ряд других компонентов. Как подчеркивает Ю. А. Тихомиров, в понятие демократии входят характер, система и организация управления в обществе, а не только изменение форм участия граждан в управлении. Фактически разработка учения о демократии всегда велась советскими юристами в более широком аспекте. Это подтверждает широкое исследование в рамках концепции социалистической демократии проблем, связанных с правами и свободами личности при социализме. Отражением неудовлетворенности сведения демократии только к представительной и непосредственной, научной недостаточности этого деления явилась выдвинутая Ю. А. Тихомировым концепция «профессиональной» демократии, основанная на мысли о том, что две традиционные формы демократии отнюдь не охватывают всех проявлений социалистического демократизма. Исходя из этой посылки, Ю. А. Тихомиров назвал еще одну - профессиональную форму демократии, означающую «выполнение управленческих функций людьми, для которых это становится профессией». Тем самым была подчеркнута необходимость поисков форм социалистического демократизма в сфере деятельности исполнительно-распорядительных органов. Однако это положение не получило сколько-нибудь широкого распространения в литературе, продолжающей по традиции различать лишь представительную и непосредственную формы демократии. Почти не получили положительного отклика и другие попытки внести коррективы в традиционную классификацию форм демократии.
Между тем представительная и непосредственная формы демократии не охватывают такие важные проявления социалистического демократизма, как многочисленные аспекты деятельности исполнительно-распорядительных, контрольных, судебных и прокурорских органов, работа в сфере закрепления, гарантирования и реализации демократических прав и свобод граждан. О несводимости демократии к двум формам участия населения в осуществлении государственной власти ярко свидетельствует партийный анализ путей совершенствования социалистической демократии, который предполагает как неуклонное обеспечение все более широкого участия трудящихся в управлении всеми делами общества, что укладывается в рамках двух традиционных форм социалистического демократизма, так и дальнейшее развитие демократических основ нашей государственности и создание условий для всестороннего расцвета личности, что уже явно выходит за рамки этих форм.
Таким образом, представительное и непосредственное участие населения в управлении делами государства является лишь первой из трех форм социалистической демократии. Конечно, в рамках этой важнейшей формы не исключается существование представительного и непосредственного способов участия населения в государственной и общественной жизни, в работе государственных органов и общественных организаций. В этом аспекте выяснение их соотношения не потеряло теоретического и практического значения. Однако эти способы выступают не как самостоятельные формы демократии, а как разновидности первой ее формы - вовлечения трудящихся в управление государственными и общественными делами. Второй формой советской демократии является организация деятельности системы государственных органов на основе демократических принципов. Под демократическими основами нашей государственности следует понимать систему демократических институтов и принципов организации и деятельности государственного аппарата. Сюда входят как общие принципы социалистической демократии, так и принципы, характеризующие содержание деятельности отдельных категорий государственных органов. В новой редакции Программы КПСС специально подчеркивается значение неуклонного соблюдения принципов демократии, принципов социалистического самоуправления народа, демократических принципов деятельности Советов, всего государственного аппарата. Третья форма социалистической демократии - юридическое закрепление и фактическое использование гражданином его демократических прав и свобод, взятых в единстве с соответствующими обязанностями, на основе чего он «обладает всеми возможностями для выражения и осуществления своей гражданской воли и интересов, пользуется всеми благами, которые дает ему социализм».
Названные формы демократии присущи всем сферам жизни социалистического общества и характеризуют деятельность государственных органов, общественных и иных негосударственных организаций и граждан. Забвение либо умаление значения любой из них делает характеристику советской демократии неполной, мешает ее успешному функционированию. Формы социалистической демократии реализуются в общественной практике через ее институты и принципы. Участие масс в управлении, юридическое закрепление и фактическое использование демократических прав и свобод в единстве с соответствующими обязанностями реализуются главным образом через институты демократии, а организация и деятельность государственных органов на основе демократических принципов, естественно, - через осуществление этих принципов.
Хотя термин «институт демократии» встречается в литературе довольно часто, остаются невыясненными его природа, признаки, отсутствует классификация институтов демократии. Это понятие выпадает из понятийного ряда теории социалистической демократии. Можно лишь со всей определенностью сказать: в силу государственного характера демократии и роли, принадлежащей праву и законности в ее функционировании, институты демократии относятся к числу государственно-правовых.
Однако и в понимании государственно-правового института нет единой точки зрения. Его часто отождествляют с институтом правовым как комплексом правовых норм, воздействующих на определенный вид общественных отношений и имеющих свой специфический предмет и метод регулирования. Так подходит к общему понятию государственно-правового института С. А. Авакьян. Его точка зрения представляет для нас особый интерес тем, что этот вопрос он рассматривает применительно к деятельности Советов, т. е. речь идет, по существу, о действующих здесь институтах советской демократии. Практика свидетельствует между тем о возможности существования институтов демократии, хотя и сложившихся, но тем не менее не урегулированных правовыми нормами. Демократия предполагает предоставление широкого простора для проявления творческой инициативы, активности мест и масс, чему порою прямо противопоказано правовое регулирование тех вопросов, по которым эти инициатива и активность должны проявляться. Поэтому нежелательно чрезмерно жестко увязывать институты демократии с правом.
Подчеркивая важную роль практики работы Советов в формировании государственно-правовых институтов, С. А. Авакьян пишет: «Практика неотделима от правовой части института, в жизни они должны представлять одно целое». Далее он отмечает возможность существования институтов, в которых правовые нормы дополняются научными концепциями. Однако это есть уже не что иное, как отход от первоначального общего понятия государственно-правового института исключительно как системы только норм права, отход, к которому его вынудило обобщение общественной практики.
По определению Ю. А. Тихомирова, государственный институт - это относительно самостоятельный структурно-функциональный элемент государственной организации, оформленный в организационноправовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. Л. С. Мамут рассматривает политический институт как «самостоятельный элемент политической системы, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных задач политики, власти и управления». Данное понимание наиболее рационально, ибо отражает специфику бытия государства как относительно самостоятельного явления и в то же время учитывает его связь с правом (об этом свидетельствует выдвижение в качестве признака государственного института его организационно-правовой оформленности). Уточняя последний момент и исходя из того, что законность является универсальным принципом функционирования всей политической системы, Ю. А. Тихомиров признает возможным в определенном смысле говорить о государственно-правовых институтах.
Применительно к проблеме демократии высказанные Ю. А. Тихомировым положения подлежат, на наш взгляд, лишь отдельным уточнениям. Некоторые институты демократии могут представлять собой не структурно-функциональный, а чисто функциональный элемент (например, всенародные обсуждения проектов государственных решений). Институты демократии могут быть элементом как государственной, так и иной, участвующей в осуществлении государственной власти и государственных функций организации (функционально однородной с государственной деятельностью общественных организаций, трудовых коллективов, органов общественной самодеятельности). И наконец, нельзя исключать возможность существования (во всяком случае в течение определенного времени) институтов демократии, в правовом отношении не оформленных. С учетом этих уточнений и применительно к неоднократно выдвигаемому Ю. А. Тихомировым понятию государственного института можно дать следующее его определение: институт советской демократии - это относительно самостоятельный структурный или функциональный элемент государственной либо иной участвующей в осуществлении функций государственной власти организации, оформленный в правовом или организационном отношении и направленный на развитие коллективизма, инициативы и активности субъектов политической системы и граждан в интересах совершенствования социалистических общественных отношений.
Государственно-правовым институтам советской демократии присущ ряд отличительных признаков.
Каждый из них относительно обособлен по отношению к другим ее институтам. Обособленность институтов определяется возможностью его самостоятельного применения независимо от применения иных институтов. По этому признаку проводится граница между институтами. Так, анализируя институт социалистического референдума, В. Ф. Коток пришел к выводу, что инициатива масс, всенародные обсуждения проектов государственных решений и народные голосования по поводу их принятия составляют «три стадии непосредственно народного нормотворческого процесса, объединяемые понятием референдума нового типа», т. е. законодательный почин масс и всенародное обсуждение рассматривались им в качестве составных частей института референдума.
Между тем мы имеем здесь дело с тремя самостоятельными институтами демократии, поскольку каждый из них может быть применен независимо от других. И наоборот, предвыборные собрания избирателей - составная часть института выборов, так как вне выборов они теряют всякий смысл. Одним из признаков института демократии являются его устойчивые связи с демократическими принципами, их взаимозависимость и взаимовлияние. Принципы воплощаются в институтах демократии. Действие последних, в свою очередь, основано на определенных принципах. Так, принцип участия масс в управлении воплощается в многочисленных институтах демократии. Партия видит в советской прессе «важнейший институт социалистической демократии, средство привлечения трудящихся к обсуждению и решению злободневных вопросов...». Той же цели служат институты общих собраний избирателей и трудовых коллективов, постоянно действующих производственных совещаний, сельские сходы, работа общественных инспекторов и инструкторов и т. п.
Предпосылкой функционирования института общественного мнения является осуществление принципа гласности, а его результатом - реализация принципа учета общественного мнения. Принципы полновластия Советов и соединения законодательства, исполнения и контроля реализуются через институты сессий Советов, их постоянных комиссий, депутатских групп, депутатской работы в избирательном округе и т. д. Институт отзыва избирателями депутатов вытекает из принципов подотчетности депутатов перед избирателями и императивного мандата, даваемого депутатам. Последний принцип порождает институт наказов избирателей депутатам. Деятельность товарищеских судов, добровольных народных дружин, общественных инспекторов по охране труда, общественных помощников прокуроров и т. д. подчинена осуществлению принципа социалистической законности. Подобно тому как демократия, являясь формой государства, одновременно характеризуется в качестве принципа демократизма, некоторые институты демократии могут в определенном аспекте выступать как принципы. Таковы институт выборов и принцип выборности, институт федерации и принцип федерализма, институт контроля и принцип подконтрольности и т. п. В целом можно говорить в основном о двухэлементном составе демократии — об ее институтах и принципах.
К числу признаков институтов демократии относится их стабильность. В отличие от отдельных проявлений демократии ее институты функционируют на протяжении длительного времени. Исчезновение какого-либо из них связано с тем, что исчерпана его историческая миссия. Это относится к существовавшим в условиях диктатуры пролетариата институтам секций Советов, ликбезов, беспартийных конференций, рабочих правлений, общественного поручительства, общественных бригад содействия милиции и т. п.
Институт демократии может считаться сложившимся лишь тогда, когда его жизнеспособность, полезность и необходимость подтверждены длительной общественной практикой. Признаком тех институтов демократии, которые лишь через длительное время получают правовое закрепление (причем последнее формально необязательно), является прочное закрепление в общественном сознании понимания их необходимости и социальной ценности, что способно даже заменять формально-юридическую общеобязательность, устанавливаемую правовыми нормами. Однако и в условиях правовой урегулированнос- ти общественное признание является мощным фактором, усиливающим действенность ряда институтов.
Характерным признаком институтов демократии, входящих, в свою очередь, в более крупные институты, является их функциональное единство с другими входящими в эту же систему институтами.
Этот последний момент связан уже с вопросом о классификации институтов демократии с точки зрения их структуры, а в известной степени, и значимости. В этом аспекте следует различать институты со сложной и простой структурой. К первой категории относятся основные (базовые) или суперинституты и комплексные институты. Ко второй — обычные (ординарные) институты демократии. В системе институтов демократии можно выделить несколько основных институтов, включающих ряд обычных институтов демократии. Ими являются институты народного представительства, участия общественности в разработке и принятии государственных решений, демократических прав и свобод гражданина, социалистической федерации. Институт советской федерации, например, включает в себя институт федерации, основанной на суверенитете объединившихся национальных государств, институт федерации, основанной на автономии этих государств, институт национальной государственной автономии, институт национальной областной автономии.
Наряду с базовыми институтами существуют комплексные институты советской демократии, также включающие в себя некоторое число однородных институтов (например, институт Верховных Советов, институт местных Советов), но остающиеся составной частью базовых институтов. Возможна классификация институтов демократии по сферам общественных отношений, на которые распространяется их действие. Одни институты действуют в сфере производства (социалистическое соревнование, научно-технические общества, постоянно действующие производственные совещания, общественные инспекции по технике безопасности), другие - в политической сфере (выборы, институты федерации и национальной автономии, отзыв депутатов, институт политических прав и свобод граждан, всенародные обсуждения и др.), третьи - в области социальной жизни (институты социальноэкономических и социально-культурных прав граждан, народных университетов, коллективных договоров и т. д.), четвертые действуют сразу в нескольких сферах (сессии, постоянные комиссии, письма трудящихся, пресса, народный контроль, общие собрания трудовых коллективов и т. п.).
По формам государственной деятельности следует различать институты, действующие в сфере принятия государственных решений, в области обеспечения охраны прав граждан и выполнения ими обязанностей, в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, в сфере контрольной работы, в сфере деятельности органов правосудия, в области деятельности органов надзора за законностью. Во всех этих сферах, наряду с государственными, широко развиты и общественные начала.
Институты демократии подразделяются также на чисто государственные и общественные, действующие в сфере осуществления государственной власти (добровольные народные дружины, товарищеские суды, съезды трудящихся, их письма и заявления, внештатные отделы исполкома и т. п.).
Институты демократии могут быть, прежде всего, структурными, (сессии, депутатские комиссии, депутатские группы, народные контролеры, внештатные инструкторы и инспекторы и т. д.) и функциональными (правотворческий почин, депутатский запрос, наказы избирателей, социалистическое соревнование, общественное мнение и др.), а также структурно-функциональными (национальная автономия, научно-технические общества, постоянно действующие производственные совещания и др.), хотя последнее деление имеет во многом условный характер.
Правомерно подразделение на императивные и консультативные институты демократии. К числу императивных относятся институты наказов избирателей, референдума, товарищеских судов, выборов, депутатского запроса, коллективного договора и т. д. Императивный характер носят решения сессий Советов, некоторые решения общих собраний трудовых коллективов, органов народного контроля и т. п. Что же касается консультативных институтов, то их значение в том, что они дают ценный материал для принятия государственных решений (всенародные и общественные обсуждения проектов государственных решений, постоянно действующие производственные совещания, депутатские группы, письма трудящихся, пресса и т. д.).
Многие институты демократии носят преимущественно процедурный характер. К ним относятся процедуры выборов, проведения всенародных обсуждений, референдумов, дачи избирателями наказов депутатам; депутатского запроса, отзыва депутата избирателями и др. От четкой организации соответствующих процедур зависит эффективность действия этих институтов демократии. Поэтому наблюдается тенденция повышения количества правовых норм, регламентирующих процедурные вопросы как на конституционном уровне (например, более детальная обрисовка в Конституции 1977 г. процедуры принятия законов, проведения референдумов), так и на уровне обычного законодательства. Иногда без определения соответствующего порядка (процедуры) реализация института представляется невозможной (например, проведение референдума).
С вопросом о формах и институтах социалистической демократии тесно связан вопрос о ее субъектах. В процессе реализации форм и институтов демократии складываются определенные политические отношения. Они носят правовой (в случае их урегулирования правовыми нормами) или организационный характер. По нашему мнению, субъектами демократии должны быть признаны все участники общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления всей совокупности институтов социалистической демократии. Такой подход к понятию субъекта демократии определяет их множественность. Между тем большинство авторов до последнего времени вообще не затрагивали вопрос о субъектах демократии, а в тех немногих случаях, когда о них шла речь, выдвигалось хотя и правильное, но безоговорочное утверждение: «Носителем всенародной демократии, ее субъектом является весь советский народ...». Создавалось впечатление, что народ выступает в качестве субъекта советской демократии. Указание на единственного субъекта - еще одно из отрицательных последствий отождествления не только терминов, но и понятий демократии и народовластия. Из того, что народ при социализме является единственным источником и субъектом власти, следовал вывод: что он является и единственным субъектом демократии. Вывод этот тормозит разработку теории социалистической демократии, объективно преуменьшает роль всех иных участников отношений, складывающихся в процессе ее функционирования. Подобная теоретическая конструкция не содействует развитию активности и инициативы личности, трудовых коллективов, общественных организаций, чего требуют партийные решения. В ней не учитывается также реальное существование ряда иных субъектов демократии.
Шагом вперед в этом отношении является перечень субъектов непосредственной демократии, данный М. Ф. Чудаковым. К их числу он относит отдельную личность, различные собрания граждан, трудовые коллективы, общественные и самодеятельные организации, социалистические нации, избирательный корпус, советский народ. Классификация эта не претендует на исчерпывающий перечень субъектов демократии.
Классифицируя субъекты советской демократии, следует исходить из понятия субъекта как участника общественных отношений, складывающихся в процессе реализации всех форм и институтов демократии.
К числу субъектов демократии относятся все субъекты советской политической системы - государство, партия, общественные организации и трудовые коллективы. Советское государство или суверенные национальные государства — союзные республики выступают в качестве субъектов государственно-правовых и организационных отношений, складывающихся в процессе правотворчества (например, при организации всенародных обсуждений проектов государственных решений, в процессе регулирования отношений между союзными республиками, проведения работы по реализации демократических установлений законодательства и осуществления правоохранительной деятельности).
Особое место среди субъектов демократии занимает Коммунистическая партия. Ей принадлежит руководящая роль в формировании путей развития демократии, в формировании и развитии ее институтов, определении необходимости их правового закрепления, в повышении их эффективности. Партийные организации выступают в качестве носителей, реализаторов и гарантов идей социалистического демократизма. В качестве субъектов демократии партийные организации выступают как участники отношений, складывающихся, например, на основе решений созванного по их инициативе собрания трудового коллектива, во время осуществления партийного контроля за деятельностью администрации, обсуждения партийными организациями проектов центральных органов партии, на основе которых впоследствии должны быть приняты государственные решения, и т. д.
Широкий объем деятельности общественных организаций и трудовых коллективов в сфере осуществления государственной власти и государственных функций и постоянное ее расширение обусловливают их растущую роль в качестве субъектов социалистической демократии.
Важнейшим субъектом советской демократии является гражданин. Советское государство создает возможность для всестороннего удовлетворения его разнообразных материальных и духовных потребностей, для чего наделяет граждан широкими демократическими правами и возлагает на них гуманистические по своей природе обязанности.
Субъектами демократии могут выступать также избиратели отдельных избирательных округов (при выборах), социалистические нации (в процессе осуществления своего права на самоопределение), весь народ (при референдуме), общественные органы и самодеятельные организации населения. Важнейшими субъектами демократии являются национально-государственные образования (союзные, автономные республики, национальные области и т. д.), государственные органы. Центральное место в системе субъектов социалистической демократии занимают органы народного представительства — Советы, приоритет которых не исключает последовательно демократического характера иных государственных органов, формирующихся и действующих на основе демократических принципов и являющихся именно в силу этого полноправными субъектами социалистической демократии. Этому нисколько не препятствует их профессиональный кадровый состав, что было справедливо подмечено Ю. А. Тихомировым. И все же представляется по меньшей мере не точным стремление рассматривать профессиональную форму участия населения в осуществлении государственной власти как одну из форм проявления социалистического демократизма.
Не сам профессионализм, а организация и деятельность профессионального аппарата на основе демократических принципов и под демократическим контролем представляют одну из форм социалистической демократии. Известно, что профессиональный государственный аппарат даже в условиях социализма, где он тесно связан с трудящимися массами, формируется и действует с их участием, под их контролем, тем не менее не растворяется в массах. Наличие профессионализма не может рассматриваться как особая форма демократизма, это проявление не преодоленной еще тенденции обособления аппарата от населения. Не следует также забывать, что именно известное обособление профессионального аппарата от населения является одним из источников отдельных, чуждых социалистическому строю, бюрократических проявлений, по сути своей противоположных демократизму и подлежащих полному преодолению в ходе дальнейшего развития социалистической демократии. Признание профессиональной формы демократии невольно связано с ослаблением внимания к разработке путей и методов преодоления этих проявлений, а вместе с ними и элементов обособления государственной власти от населения.