Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка
Про заключний етап конституційного процесу
Немає потреби говорити про значення прийняття нової Конституції України для стабілізації суспільних відносин у державі, стимулювання реформ, що відбуваються. В українському суспільстві добре усвідомлюють ненормальність того факту, що Україна ледве не остання з країн, що утворилися після розпаду СРСР, підійшла до завершення робіт по творенню нової Конституції. Таке відставання істотно звужує можливості проведення плідної роботи з формування демократичної правової соціальної держави. Воно викликає почуття глибокого розчарування та гіркоти як серед населення, так і фахівців, яким до того ж відомо, що деякі формулювання проекту Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. були використані при розробці низки конституцій країн СНД.
У суспільстві набуває міцності прагнення створити умови для прискорення конституційного процесу. На жаль, слід констатувати, що в умовах сьогодення відсутні необхідні політичні й юридичні умови для негайного прийняття нової Конституції. Справа в тому, що остаточному затвердженню Конституції обов’язково має передувати заключний етап конституційного процесу.
Юридична та політологічна наука вимагає, щоб цей етап відповідав низці вимог. Ідеться про забезпечення законності цього процесу, участі в ньому головних суспільних та політичних сил країни, забезпечення якості проекту Конституції та її найвищої легітимності.
Звичайно, конституційний процес повинен відповідати цим вимогам при будь-якому з можливих шляхів прийняття Конституції - Верховною Радою, Установчими зборами чи народним референдумом. І хоча в українському суспільстві є прихильники кожного з цих засобів, оскільки «не існує патентованого рецепту для прийняття Конституції у періоди політичного перелому», можливе їх застосування у сполученні один з одним. Це випливає з аналізу як сучасних реалій – впертої боротьби різних політичних угруповань в парламенті і за його межами, так і з історії розвитку конституційного процесу. Теперішній його стан абсолютно неадекватний масштабам, змісту і результатам тієї роботи, що була проведена по підготовці проекту Конституції України в 19911993 рр.
Конституційний процес почався, як відомо, ще в 1991 р. розробкою і обговоренням Верховною Радою України концепції нової Конституції. Було складено і випробувано сім варіантів цієї концепції, ряд проміжних варіантів завершеного тексту проекту самої Конституції. 1 червня 1992 р. розроблений робочою групою Конституційної комісії та обговорений цією комісією і парламентом проект був надрукований в пресі і винесений на всенародне обговорення. Останнє продовжувалося шість місяців, у результаті чого проект дістав схвальну оцінку більшості громадян України і до нього було висунуто більше 47 тисяч поправок, доповнень, заперечень. Велика кількість з них була врахована в остаточному тексті проекту нової Конституції. Після відповідної доробки й обговорення Верховною Радою проект був знову оприлюднений у пресі в редакції від 26 жовтня 1993 р.
У такому вигляді він фактично відповідав усім переліченим вище головним вимогам, що необхідні для затвердження Конституції. По-перше, він мав належну якість, підтверджену багатьма експертизами вітчизняних і зарубіжних науковців та ряду таких авторитетних організацій, як комісія Ради Європи «Демократія через право», Світовий конгрес українських юристів та ін. Належна якість проекту в редакції від 26 жовтня 1993 р. була згодом у 1995 р. підтверджена діючою зараз Конституційною комісією, що прийняла рішення покласти його в основу при подальшій доробці проекту Конституції.
По-друге, були відсутні будь-які законні підстави, які заважали подальшому негайному розгляду проекту Верховною Радою для вирішення питання про його прийняття або визначення подальшого шляху його розгляду і затвердження.
По-третє, існувало те, що, за поглядом директора Інституту східного права у Кельні професора Георга Брунера, є вирішальною вимогою для прийняття Конституції в умовах посттоталітарної держави — «демократична легітимність конституційного процесу», тобто його відповідність суспільним ідеалам. Вона спиралась на участь у цьому процесі головних політичних сил та громадськості України, демократизм процедури її розробки і попереднього всенародного обговорення та позитивне ставлення громадськості до її змісту.
Усе це приводить до висновку, що у той час існували можливості й доцільність негайного прийняття нової Конституції. Труднощі, що існували у зв’язку з тим, що реальне співвідношення політичних сил у парламенті було перепоною для її прийняття конституційною більшістю в дві третини голосів народних депутатів, можна було б подолати шляхом передачі проекту, як це згодом пропонував Л. П. Юзьков, на народний референдум. У той час існували умови для свідомого голосування на референдумі громадян, бо вони були вже обізнані із змістом проекту, а бажаючі використали можливість зробити до нього зауваження.
На жаль, саме в умовах дії зазначених вельми сприятливих чинників конституційний процес був призупинений аж до 1995 р. Деякі бачать причини цього у невирішеності питання про порядок прийняття Конституції і навіть у відсутності закону про порядок її прийняття.
Такий підхід є спрощеним. Припинення конституційного процесу було великою політичною помилкою співголів Конституційної комісії Л. М. Кравчука та І. С. Плюща, які зав’язли в дебатах про шляхи посилення впливу виконавчої влади і загубили шанс надати країні нову Конституцію та «зв’язати свої імена з першою Конституцією незалежної України».
У 1995 р., коли конституційний процес відновлено, змінилась більшість існувавших у 1993 р. позитивних чинників. Порівняно з 1993 р. зменшився ступінь легітимності нового проекту Конституції. Громадяни не були ознайомлені з новим варіантом проекту, суспільне обговорення його змісту не проводилося. І це в той час, коли зміст проекту викликає в різних верствах суспільства і серед спеціалістів-юристів багато заперечень. Склалося ненормальне становище, коли в заходах масової інформації якість проекту і його окремих положень жваво обговорюються, а рядовий громадянин із його змістом не знайомий. З цього випливає неможливість звіряти положення проекту із станом суспільної думки.
Однак далі тягнути з прийняттям нової Конституції стало об’єктивно неможливим. Серед чинників, що впливають на прискорення конституційного процесу, перш за все треба назвати фактор часу, бо п. ІІІ Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України вимагає прийняття нової Конституції в строк не пізніше одного року з дня його підписання, тобто до 8 червня 1996 р.
В усіх, у тому числі й у владних, структурах розуміють, що на момент припинення дії Конституційного договору повинна бути, як мінімум, у процесі становлення нова конституційна модель державного керівництва. Просування конституційного процесу здатне запобігти подальшому можливому загостренню конфронтації в суспільстві, перш за все між законодавчою і виконавчою владами.
Інтенсифікації роботи над завершенням конституційного і процесу вимагає й інший чинник - зовнішньополітичний. Вступ України в Раду Європи пов’язаний з необхідністю виконання ряду зобов’язань, у тому числі прийняття нової демократичної Конституції. Офіційні представники України у зв’язку з цим підтвердили, що конституційний процес буде завершено в найближчий час.
Останнім часом Президент України і Голова Верховної Ради неодноразово наголошували на необхідності і наявності волі до співпраці у справі завершення конституційного процесу. У цьому питанні зійшлися всі головні політичні сили країни. Виступаючи з нагоди 400-річчя з дня народження Богдана Хмельницького, Л. Д. Кучма підкреслив відсутність альтернативи співробітництву між гілками влади.
Однак одного переконання в необхідності завершення конституційного процесу, звичайно, недостатньо для забезпечення успіху в цій справі. Для того, щоб прийшов успіх, треба перш за все мати високоякісний проект Конституції. Підготовлений робочою групою Конституційної комісії текст від 15 листопада 1995 р., дороблений робочою підкомісією Конституційної комісії, проходить зараз етап жвавого обговорення науковою громадськістю та політичними діячами на сторінках преси, пройшов ряд експертиз, у тому числі на міжнародному форумі Всесвітнього конгресу українських юристів та Академії правових наук України 11-13 січня 1996 р. Роботу з удосконалення тексту проекту Конституції можна вважати завершеною.
Щодо встановлення найбільш доцільного порядку подальшої роботи на шляху до затвердження проекту Конституції, то обрання того чи іншого варіанта залежить від відповіді на три головних питання.
Перш за все необхідно з’ясувати, чи існує належна і достатньо широка правова база для визначення законного порядку прийняття нової Конституції; а якщо існує, то в чому вона полягає. Треба також визначити питання, чи є необхідність прийняття спеціального закону, який встановив би порядок завершення конституційного процесу. Саме такий закон запропонований і внесений у Верховну Раду за законодавчим почином Інституту законодавства при Верховній Раді України та ініціативою комісії Верховної Ради з питань державного будівництва, діяльності Рад і самоврядування. Окремо стоїть питання - чи відповідає дійсності існуюча в літературі думка, що «конституційнодавчий процес є первинною владою, а тому процедуру прийняття Конституції не може бути врегульовано конституційним засобом». Але, не кажучи вже про те, що конституційний процес не може розглядатися як якась влада, це положення належить лише до первинного конституційного творення, коли в країні відсутня діюча Конституція.
Ураховуючи, що останній проект Конституції ще не пройшов апробацію суспільною думкою, велике значення має пошук відповіді на питання — яким чином зробити майбутню Конституцію України легітимною, що відповідає прагненням більшості населення.
Щодо правової бази прийняття Конституції, то вона безумовно існує і складається перш за все з пп. 1, 18 ст. 97 діючої Конституції України, пп. І, ІІ і ІУ ст. 17 Конституційного договору і ст. 3 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
Законним засобом є перш за все прийняття Конституції Верховною Радою. Так, згідно зі ст. 97 діючої Конституції і ст. 17 п. І Конституційного договору прийняття Конституції належить до відання Верховної Ради.
В п. 1 ст. 97 Конституції прийняття Конституції віднесено до виключного відання Верховної Ради України. Але слід виходити з того, що це положення стосується компетенції лише державних органів і не виключає можливості прийняття Конституції шляхом референдуму. Крім того, систематичне тлумачення конституційного законодавства приводить до висновку, що п. 1 ст. 97 чинної Конституції зараз не діє. п. ІУ Конституційного договору передбачає прийняття Конституції шляхом референдуму, а в п. ІІ того ж договору вказується, що до прийняття нової Конституції положення чинної Конституції України діють лише в частині, що узгоджується з Конституційним договором, а це виключає дію положень п. 1 ст. 97.
Щодо порядку прийняття Конституції Верховною Радою, то із законів логіки випливає розширене тлумачення ст. 171 чинної Конституції України. Якщо для внесення змін в Конституцію ця стаття вимагає кваліфікованої більшості (дві третини) голосів депутатів, то тим паче ця більшість потрібна для затвердження Конституції в цілому. Саме з такого тлумачення виходила Верховна Рада протягом усього конституційного процесу. Таке розуміння ст. 171 залишає небагато шансів для затвердження Конституції в умовах сьогодення саме Верховною Радою.
У п. 18 ст. 97 Конституції України і п. 26 ст. 17 та ст. 26 Конституційного договору передбачається призначення Верховною Радою України та Президентом України загальноукраїнських референдумів. Закон не передбачає обмежень для застосування референдуму щодо прийняття нової Конституції. Державно-правова наука взагалі не визнає обмежень щодо здійснення народом своєї влади. Саме йому належить конституційнодавча влада, бо народний суверенітет лежить в основі суверенітету державного. При застосуванні референдуму необхідно лише додержання відповідної встановленої законодавством процедури:
Ті, хто виступає проти прийняття нової Конституції шляхом референдуму, обґрунтовують це тим, що на референдумі громадяни зможуть сказати «так» чи «ні» лише проекту в цілому, а не окремим його положенням. Але цей дійсно існуючий недолік референдуму є загальновідомим. Незважаючи на нього, цей правовий інститут зберігається, застосовується і, більш того, є в багатьох випадках необхідним.
Достатньо згадати про прийняття за останні роки шляхом референдуму конституцій Румунії, Албанії, Казахстану, Білорусії, Росії, Естонії, Литви, Таджикистану. Важливо, що проведення до референдуму народного обговорення законопроекту, де кожний має право вносити будь-які пропозиції, в значній мірі сприяє подоланню цього недоліку, бо при голосуванні референдарій має можливість виходити з того, наскільки його точка зору врахована в остаточному тексті законопроекту.
Висуваються заперечення проти проведення конституційного референдуму з посиланням на досвід Росії. Але відомо, що на відміну від Росії, де референдум був зведений до «схвалення особи або органу, що представив проект, схвалення політики, яка ним провадилась», в Україні проект Конституції буде внесений Конституційною комісією, що складається з представників усіх гілок влади і різних політичних сил.
В умовах України голосування на референдумі не можна розглядати як механічний процес, обов’язково пов’язаний із повторенням помилок Росії, де шляхом загального «одобрямса» президент одержав необмежені повноваження.
В умовах сьогодення навряд чи доцільно орієнтуватися на прийняття Конституції Установчими зборами. Насамперед, такий спосіб її затвердження, не передбачений діючою Конституцією, потребує попереднього створення відповідної законодавчої бази. У його прихильників немає єдності з приводу того, яким способом ці збори мають формуватися. З цього приводу висуваються три головні точки зору: створення Установчих зборів шляхом виборів; делегування до них представників від трьох головних гілок влади; скликання з’їзду Рад. Неминуча боротьба між різними підходами до цього питання, безумовно, сприятиме затягуванню завершення конституційного процесу.
Більш складним є питання про забезпечення легітимності майбутньої Конституції. її останній проект не стане легітимним поти, доки він не пройде апробації суспільною думкою. У деяких випадках з наявного варіанта були навіть вилучені результати всенародного обговорення 1993 р., які були відображені в редакції проекту від 26 жовтня 1993 р.
Для того щоб забезпечити високий ступінь легітимності наявного проекту Конституції, потрібно, на нашу думку, повторити з деякими доповненнями ту саму процедуру, яку пройшов проект у редакції від 26 жовтня 1993 р. Перш за все треба оприлюднити його для загального відома в усіх друкованих засобах масової інформації. Необхідно також провести протягом хоча б півтора-двох місяців всенародне обговорення проекту. Треба ретельно підбити підсумки обговорення, доробити згідно з його результатами текст Конституції. Оновлений легітимний проект повинен бути обговорений Конституційною комісією, а потім і Верховною Радою України.
Особливої уваги заслуговує робота з узгодження тексту проекту сторонами, що уклали Конституційний договір (п. 4 Договору), і політичними партіями. Можливість досягнення масштабних політичних компромісів підтвердив досвід укладення Конституційного договору.
На основі взаємних поступок треба прагнути до вироблення узгодженого тексту проекту Конституції. Якщо обговорення у Верховній Раді не приведе з ряду питань до згоди, доцільно прийняти простою більшістю голосів рішення про попереднє схвалення проекту як у неузгоджених питаннях, так і в цілому. Тією ж більшістю одноразово має бути вирішено процедурне питання про призначення народного референдуму для остаточного затвердження проекту Конституції.
Текст проекту має бути до проведення народного голосування знов оприлюднений. У разі виникнення в результаті застосування різних «парламентських хитрощів» утруднень з прийняттям Верховною Радою рішення про призначення референдуму таке рішення, згідно з Конституційним договором, повинно бути прийняте, як це пропонував Л. П. Юзьков, спільно Президентом і Головою Верховної Ради або кожним із них окремо.
Одним із варіантів дії Верховної Ради на заключному етапі розгляду проекту Конституції може стати внесення в текст, що передається на референдум, мінімальної кількості неузгоджених статей в альтернативних варіантах. У такому разі кожний референдарій матиме можливість зробити свій вибір як по кожній із цих статей окремо, так і по проекту Конституції в цілому, ураховуючи його відповідність загальнолюдським ідеалам. Таке рішення дозволить також додержуватися принципу врахування точки зору меншості.
Прийняття Верховною Радою рішення про передачу на референдум проекту Конституції в тому чи іншому варіанті залежатиме від конкретних політичних обставин, бо конституційний процес, як показує досвід, супроводжується швидкими змінами наявних ситуацій.
Динамізм політичного життя, по-перше, є однією з багатьох підстав для визнання недоцільності прийняття згаданого вище закону «Про порядок прийняття нової Конституції». Це підтверджує досвід Польщі, де такий закон існує, і його вимушені були в 1994 р. неодноразово змінювати. По-друге, ідея видання цього закону теоретично не обґрунтована. Теорія права завжди виходила з того, що закон є стабільним верховним державним правовим актом загального характеру, який розрахований на багаторазове використання. Щодо закону, про який йдеться, то він є актом одноразової дії з питань, котрі парламент звичайно вирішує шляхом прийняття відповідних постанов. По-третє, прийняття згаданого закону неминуче значно затягне і ускладнить конституційний процес. Це випливає з того, що він закріплює гранично ускладнений процес прийняття Конституції, пов’язаний з дворазовим проведенням референдуму, скликанням установчих зборів, всенародним обговоренням проекту, його трьохразовим читанням і т. ін. По-четверте, ряд положень цього проекту (статті 3, 8, 10-12) суперечать діючому законодавству України або ним не передбачені. У той же час виникаючі ситуації цілком можуть бути розв’язані на основі чинних Конституції, Конституційного договору, закону про референдум і регламенту Верховної Ради.
В умовах завершення конституційного процесу не можна погодитись із пропозиціями про повернення до його початкової стадії шляхом постановки на обговорення Верховної Ради питання про внесення змін у концепцію Конституції України. Вони суперечать закріпленим у законі положенням про послідовність стадій законотворення і здатні лише затягнути конституційний процес. У той же час можливість прийняття альтернативних щодо включених в текст проекту Конституції положень не виключається й зараз. Це можна зробити демократичним шляхом в процесі обговорення проекту Конституції на засіданнях Конституційної комісії і Верховної Ради. Неправомірною слід визнати й пропозицію щодо винесення окремих питань, що стосуються змісту майбутньої Конституції, на упереджувальний всеукраїнський референдум. Вона суперечить п. 4 Конституційного договору, де прямо сказано, що крім прийняття Конституції в цілому інші питання не будуть виноситись на Всеукраїнський референдум. Реалізація згаданої ідеї спроможна призвести до загострення конфронтаційних тенденцій у суспільстві.
У тексті проекту Конституції, що буде винесений на референдум, повинні бути обов’язково передбачені можливість і порядок внесення українським парламентом змін до неї. Згода на референдумі народу на цей порядок дозволить запобігти у майбутньому необхідності провадити народне голосування з приводу внесення кожної зміни до Конституції.
Щодо визначення часу завершення конституційного процесу, то за умов додержання побажань Президента України Л. Д. Кучми про те, що «конституційний процес треба прискорити, але при цьому не треба занадто поспішати», є, на наш погляд, підстави вважати, що до початку червня 1996 р. ми можемо мати якісну, легітимну і прийняту на законних підставах нову Конституцію.