Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка
Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референдуму в системі народовладдя
Дебати, що розгорнулись останнім часом в українському суспільстві, з таких фундаментальних питань, як створення нової Конституції України, шляхи і темпи проведення реформ, організація державної влади, підкреслюють необхідність теоретичного дослідження цих питань, виявлення ролі держави і права у їх вирішенні. Провідне значення щодо цього має належне використання принципу розподілу влади, що дозволяє уникати свавілля, перевищення влади та її узурпації в суспільстві і є невід’ємною ознакою демократичної, соціальної, правової держави, якою згідно з численними проектами її Конституції повинна стати Україна. Багаторічний досвід країн, які використовували цей принцип, свідчить про неминучість виникнення час від часу протиріч між законодавчою і виконавчою гілками влади. Утім це вважається нормальним явищем. Ці протиріччя треба долати за допомогою існуючих між цими гілками влади взаємостримувань і противаг. Таким чином можна запобігти виникненню гострих конфліктних ситуацій та уникнути загрози їх переростання у відкриту конфронтацію.
Не випадково Президент України у зверненні до Верховної Ради 4
квітня 1995 р. підкреслив життєву необхідність «забезпечити єдність у здійсненні стратегічної політики всіх гілок влади».
Проте саме в умовах сьогодення України ми ще недавно були свідками періодичного загострення протиріч між законодавчою і виконавчою гілками влади. Це особливо небезпечно у зв’язку з тим, що в Україні й досі не прийнято нову Конституцію.
Виконавча влада має підстави бути незадоволеною недостатньо швидкими темпами створення законодавчої бази для здійснення реформ, невисокими якістю і стабільністю створюваних законів, їх суперечливістю, необґрунтованим, на її думку, втручанням парламенту у сферу виконавчих повноважень.
У свою чергу парламентарії висловлюють незадоволення якістю роботи урядових установ, частими помилками та повільними темпами проведення реформ. У значної частини депутатів викликав тривогу намір Президента докорінно реформувати з верху до низу стару систему Рад як державних органів, нижчі ступені якої розглядались як своєрідні опорні пункти загальнодержавного парламенту, а також надати Президенту право розпускати парламент за наявності певних обставин.
Певну роль у відносинах законодавчої і виконавчої влади відіграють міжпартійні суперечки і суб’єктивний чинник. Конфлікти, що виникають між цими гілками влади, час від часу породжують небезпеку виникнення тупикової ситуації. За таких умов висловлюються наміри про апелювання безпосередньо до народу, висуваються пропозиції про проведення голосування щодо неузгоджених питань або про довіру певній особі чи органу.
Пропонуючи Верховній Раді прийняти закон про владу, Президент підкреслив, що в разі його незатвердження він звернеться до народу. Є чимало пропозицій щодо затвердження шляхом референдуму проекту нової Конституції України або її окремих положень.
Зазначені обставини актуалізують питання про встановлення оптимального для розв’язання проблем взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади та референдуму місця кожного з цих інститутів у системі народовладдя.
Принцип народовладдя здійснюється демократичною державою через всю систему її органів - законодавчих, виконавчих, судових, наглядово-контрольних. Народ є джерелом державної влади, а народний суверенітет - джерелом державного суверенітету. Останній обмежений лише необхідністю дотримання основних невід’ємних прав і свобод громадянина. Народ має суверенне право як встановлювати, так і змінювати форму державного управління. Саме тому встановлена демократичним шляхом державна влада є найбільш легітимною, тобто такою, що відповідає цінностним ідеалам, які склалися у суспільстві.
Легітимація влади в цивілізованому суспільстві відбувається перш за все через загальні, засновані на демократичній системі вибори. У результаті їх проведення в умовах президентської та напівпрезидентської республіки створюються загальнонародні і разом із тим загальнодержавні органи влади: народне представництво - парламент та глава держави і виконавчої влади - Президент, до яких, переходить влада народу.
Цей перехід влади не може бути обвальним, він має регулюватися демократичними конституційними принципами та нормами, передусім принципом розподілу влади. Згідно з цим принципом народ України, обираючи своїх представників, делегує їм лише ті владні повноваження, які віднесено до компетенції законодавчої гілки влади та Президента. Наступний розподіл прав і повноважень між органами виконавчої і судової влади, а також контрольними органами здійснюється, як правило, за участю загальнонародного представницького органу та всенародно обраного Президента. Ці органи в державі є первинними.
Легітимація влади може бути здійснена й шляхом прямого волевиявлення народу на референдумі. У політичній історії такий підхід ми бачимо у багатьох ідеологів і політичних діячів від Руссо до де Голля, які віддавали перевагу прямому народовладдю як більш яскравому прояву демократії, тим більш що суверенітет, за думкою Руссо, не може бути відчужений. Тому й всі рішення парламенту, особливо у сфері питань державного устрою, повинні набувати юридичної сили лише після їх затвердження суверенним народом.
Така концепція, починаючи з Монтеск’є, викликала і викликає низку заперечень. Більш того, визнаючи корисним поєднання прямого народоправства з функціями народного представництва, більшість теоретиків-державознавців віддають перевагу представницькій демократії перед безпосередньою, підкреслюючи деякі її переваги. Вони звертаються до державної практики, де спроби застосування прямого народоправства як системи спостерігались головним чином у масштабах малих державних утворень, наприклад деяких швейцарських кантонів. Дж. Стюарт Мілль з цього приводу відмічав: «Тому, що в суспільстві, як воно за розміром більше маленького міста, всі члени особисто можуть взяти участь лише у найнезначнішій частині громадських справ, ідеальним типом форми управління може бути лише представницька».
Перевага парламентського шляху прийняття законів убачається в тому, що вони можуть бути детально обговорені в комісіях і на сесії, а це, як правило, повинно забезпечити отримання більш якісного результату. Тому вважається, що «представницьке управління дає більше шансів на отримання справедливого, корисного, раціонального законодавства, ніж управління пряме». Таких результатів не можна досягти шляхом референдуму, де вимагається тільки однозначна і коротка відповідь «згоден» чи «не згоден» щодо законопроекту в цілому. Ось чому ще Монтеск’є вимагав, щоб народ робив через своїх представників усе те, що він не може зробити сам. Він убачав велику перевагу управління через представників у тому, що вони здатні детально обговорити і вирішити справи, до чого народ не підготовлений. Професійність народного представництва, його спроможність отримати до прийняття остаточних висновків відповідні консультації, прийняти, коли це необхідно, компромісні рішення, які відображають точку зору різних політичних сил, у тому числі й меншості, дозволяє запобігти внутрішнім конфліктам. У літературі давно зазначалось, що у представницьких органах «точки зору різних груп, які часом мають значні відміни, примирюються таким чином, що результатом є єдине рішення».
Отже, застосування референдуму є обмеженим, хоча в деяких випадках, і корисним. Щодо законодавчого органу, то загальне уявлення про зміст його роботи дає поєднання ним законодавчої, установчої і контрольної діяльності.
У системі народовладдя слід розрізняти органи первинного і вторинного народного представництва. Перші утворюються безпосередньо шляхом народного голосування. Вони і обирають органи повторного представництва, до яких, зокрема, можна віднести уряд держави. В Україні органами вторинного представництва є Верховний суд, Конституційний Суд, Вищий арбітражний Суд, Генеральний прокурор.
Органами первинного представництва в Україні є Верховна Рада і Президент республіки. Як парламент, так і Президент обираються всенародним голосуванням, і в цьому розумінні рівною мірою є представниками народу. Але депутатський корпус, крім того, має представляти (особливо, ураховуючи мажоритарну виборчу систему) ще й інтереси регіонів та територій. У той же час Президента як главу держави і виконавчої влади обирає весь народ (корпус виборців), а кожного з депутатів - лише виборці окремого округу.
Отже, кожний орган первинного народного представництва - парламент і Президент - має свої переваги, але лише разом вони можуть повною мірою виражати народну волю. Ось чому небажане виникнення будь-яких серйозних протиріч між ними. Тому дещо однобічно виглядає положення Декларації про суверенітет і відповідної статті проекту Конституції України, згідно з якими від імені народу України може виступати лише Верховна Рада. До обох первинних органів, узятих у єдності, можна віднести думку, висловлену Б. Чичеріним щодо народного представництва, яке «повинно бути не збіркою суперечливих точок зору, якою є суспільство, а центром, де сходяться головні політичні напрями, що встигли набути сили у народі, а тому мають значення і для держави».
Торкаючись питання про співвідношення народовладдя і розподілу влади, слід сказати, що в усіх цивілізованих країнах народовладдя здійснюється перш за все за допомогою законів, які виражають волю населення. У той же час розподіл влади ґрунтується на рівновазі всіх її гілок, на їх взаємному стримуванні. У цьому розумінні народовладдя, суверенітет народу в межах своєї компетенції здійснює не тільки законодавча, а й виконавча і судова влада. Тому замість принципу повновладдя верховного представницького органу, що проголошувався тривалий час, але був не більше, ніж гаслом, зараз і в теорії, і при розробці проекту нової Конституції України слід виходити з того, що законодавча влада діє в обмеженій сфері і не повинна приймати рішень щодо питань, які належать до компетенції виконавчої або судової влади, вирішуються шляхом референдуму або обмежують права людини. Саме цією тезою керувався ще Дж. Медісон. Коли він писав, що «законодавча влада є пануючою», то мав на увазі не підлеглість виконавчої влади законодавчій, а тільки загальнообов’язковість законів, які приймаються парламентом. Абсолютно правий і Б. Г. Сіган, на думку якого «треба обмежити владу законодавчих органів так, щоб вони не мали змоги втручатися у законні приватні справи людей». Для реального здійснення народовладдя дії парламенту мають сполучатися й узгоджуватися з діями такого ж органу первинного представництва народу, як Президент, котрий очолює виконавчу владу.
Сучасна практика діяльності законодавчої і виконавчої влади України свідчить, що їх взаємні претензії багато в чому справедливі. Хоча законодавча влада і заклала, прийнявши понад 500 законів, основу для здійснення докорінних реформ, але темпи законодавчої роботи далеко не відповідають сучасним вимогам. Багато зауважень викликають якість і стабільність законодавства, планування й організація законодавчих робіт. Недостатньою є наукова обґрунтованість законів, відсутня належна система врахування суспільної думки, чимало хиб є у використанні законодавчої техніки. Рівень політичної і правової культури багатьох депутатів заважає приймати конче необхідні компромісні рішення, не дозволяє позбутися правового нігілізму.
Результатом небажання йти на компроміс є те, що й досі не прийнято нову Конституцію України. Закони нерідко суперечать один одному. Особливо неприпустимо в умовах проголошення курсу на побудову правової держави існування законів, окремі положення яких суперечать чинній Конституції. Є випадки, коли під час доробки в комісіях попередньо схвалених парламентом проектів законів до їх змісту вносяться зміни, що суперечать висловленій шляхом голосування волі депутатів. Так, під час доробки схваленого парламентом у другому читанні тексту 180 статей проекту Кодексу торгового мореплавства до них, за даними експертизи, було внесено 150 суттєвих змін. Формулювання частини законів є надмірно абстрактними, що призводить до необхідності їх конкретизації у численних відомчих актах. Так, Земельний кодекс та закони про приватизацію було конкретизовано і деталізовано у кількох десятках підзаконних, по більшості відомчих, нормативних актах.
Існує тенденція прямого втручання парламенту у сферу діяльності уряду, обговорення на його сесіях суто управлінських питань, аж щодо проведення сівби, збору урожаю, забезпечення пальним тощо, прагнення до постійного виклику урядовців на засідання парламенту для реалізації депутатського права на запиті, що тлумачиться надмірно широкого, та ін.
Значні недоліки і відступи від вимог законів властиві й діяльності виконавчої влади. На її роботі позначається те, що й досі не створено єдину загальнодержавну виконавчу вертикаль від Президента до місцевої адміністрації. Це породжує відсутність чіткого розподілу повноважень виконавчих і представницьких органів влади на місцях. Відсутнє чітке законодавче регулювання відносин між різними центрами виконавчої влади - адміністрацією Президента, Кабінетом Міністрів, міністерствами, виконавчими органами на місцях. На невисокому рівні перебуває державна дисципліна. Слід посилити контроль за виконавчою діяльністю, належним використанням механізмів юридичної відповідальності за порушення законності та дисципліни.
Для виконавчої влади, на жаль, характерна також тенденція втручання у сферу діяльності інших влад. При використанні наданого Верховною Радою Президентові права на видання указів з питань економічної реформи, не врегульованих законами України, час від часу формулюються приписи, що суперечать чинним законам України, фактично потребують їх відміни. В органах виконавчої влади працює велика група депутатів-керівників, які й досі не склали своїх депутатських повноважень.
Для подолання властивих діяльності як законодавчої, так і виконавчої влади недоліків в умовах сьогодення необхідне більш чітке розмежування діяльності законодавчої і виконавчої гілок влади, підвищення якості роботи кожної з них. Ідеться про подолання неприхованого втручання у сферу компетенції іншої гілки влади, вихід кожної з гілок за межі її конституційних повноважень. Слід ліквідувати таку прогалину в праві, як відсутність достатньо детального розмежування і закріплення заходів взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади, системи їх взаємних стримувань і противаг. Вагомий внесок у цю справу зроблено шляхом прийняття Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України.
Звичайно, не можна не погодитись з тим, що «остаточно розмежувати функції та повноваження органів законодавчої і виконавчої влади практично неможливо». Це обумовлюється можливістю загального втручання кожної влади у сферу діяльності іншої в порядку взаємостримувань і встановлених противаг, за допомогою, скажімо, президентських законодавчої ініціативи та права вето, здійснення парламентського контролю за урядом, функціонування інститутів Конституційного Суду, державного правозахисника та ін. Але все це не знижує значення і необхідність удосконалення механізмів взаємодії парламенту з виконавчою владою. Так, дуже важливо конкретно врегулювати діяльність контрольної палати у складі парламенту і максимально прискорити її створення з метою здійснення суворого контролю за витратами державних коштів. З урахуванням зарубіжного досвіду законодавство має врегулювати, в яких саме випадках і в якому порядку можна розпускати парламент. Слід реально відновити і послідовно втілювати в життя дію правила про несумісність одночасного зайняття посад у системі двох гілок влади. Обидва органи первинного народного представництва - парламент і Президент - повинні мати право ініціювати проведення народного референдуму щодо взаємної довіри, щоб у найбільш складних випадках мати змогу долати таким чином виникаючі між законодавчою і виконавчою владами конфлікти.
Відомо, що після структурування Верховної Ради в ній сформовано численні партійні та інші фракції і групи. Існуючі між ними політичні протиріччя розкололи парламент. У результаті цього він значною мірою перестав бути як раніше органом територіального представництва населення. Тому для послідовного проведення принципу поєднання захисту інтересів всього народу в цілому з інтересами окремих регіонів доцільно створити у складі Верховної Ради другу палату - Раду територій, яка б обиралась на засадах спеціального представництва від окремих областей. Діяльність цієї палати могла б бути також додатковою стриманою щодо нижньої палати і засобом запобігання її надмірної конфронтації з іншими гілками влади.
Важливу роль арбітра у розв’язанні конфліктів між законодавчою і виконавчою владами повинен у майбутньому відігравати Конституційний Суд України. Сформувати його у стислі строки є конче необхідним.
Центральним чинником здійснення народовладдя, реалізації перелічених заходів і створення належних умов для передбаченої законом взаємодії всіх гілок влади є якомога скоріше прийняття нової Конституції України. Тільки через Основний Закон «ми зможемо домогтися сталої влади, політичної та економічної системи суспільства, забезпечити незворотність розпочатих перетворень». Вважаємо, що є всі можливості для прийняття нової Конституції раніше строку в один рік, який для цього передбачений Конституційним договором між Верховною Радою і Президентом України.