Захист прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля
3.2.1. Поняття, особливості організації та завдання представництва прокуратурою в суді інтересів громадян і держави у сфері охорони довкілля
Відповідно до п. 2 ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представницька діяльність органів прокуратури є невід´ємною частиною діяльності держави, спрямованої на забезпечення безпечного для життя та здоров´я довкілля, забезпечення національної безпеки, складовими якої є, у тому числі, екологічна та інші види безпеки.
Прокурорському нагляду за додержанням законодавства щодо охорони довкілля підлягають правовідносини, які виникають внаслідок використання об’єктів охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, це стосується природних ресурсів, як залучених в господарський обіг, так і не використовуваних в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафтів та інших природних комплексів; територій та об’єктів природно-заповідного фонду України й інших територій та об’єктів, визначених відповідно до законодавства України; здоров´я і життя людей. Особливе місце належить здійсненню прокурорського нагляду за додержанням законодавства щодо охорони здоров´я та життя людини, існування якої напряму залежить від довкілля.
Окрім цього, у полі зору прокурора постійно повинні бути правові, економічні, соціальні основи діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки. Це пов’язано із конституційним обов’язком держави забезпечувати екологічну безпеку, у тому числі при функціонуванні промислових підприємств та інших об’єктів господарської діяльності людини, які є джерелами забруднення природного середовища чи довкілля людини, а також із необхідністю здійснення прокурорського нагляду із правом звернення прокурора до суду із позовом про відшкодування шкоди довкіллю, життю та здоров`ю людини, заподіяної внаслідок поводження з об’єктами підвищеної екологічної небезпеки, а також про усунення інших порушень законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки (розділ 4 та ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Відповідно до ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Право звернення прокурора до суду з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення природоохоронного законодавства, передбачене ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також міститься у положеннях Земельного кодексу України, де зазначено, що переважна більшість земельних спорів вирішуються в судовому порядку.
Порядок здійснення судочинства визначається Законом України «Про судоустрій та статус суддів», процесуальними кодексами та іншими законами. Зокрема, відповідно до ст. 3 вказаного Закону судову систему України складають суди загальної юрисдикції та суд конституційної юрисдикції. Суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів. Єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд України. Система судів загальної юрисдикції будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності (ст.17 вказаного Закону). Її складають місцеві суди; апеляційні суди; вищі спеціалізовані суди; Верховний Суд України. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди.
Єдність системи судів загальної юрисдикції забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності судів; єдиним статусом суддів; обов´язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законом; забезпечення Верховним Судом України однакового застосування судами (судом) касаційної інстанції норм матеріального права; обов’язковістю виконання на всій території України судових рішень; єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності судів; фінансування судів виключно з Державного бюджету України; вирішення питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування.
Виконання завдань, покладених законом на прокуратуру щодо здійснення представництва інтересів громадян та держави в суді, вимагає чіткої організації роботи.
Організація представницької діяльності прокурорів у сфері охорони навколишнього природного середовища має свої особливості і включає:
1) інформаційне забезпечення щодо стану законності на цьому напрямі; наявності підстав для вжиття представницьких (цивільно-правових) заходів до поновлення порушених прав та інтересів держави або громадян;
2) забезпечення реалізації представницьких повноважень:
- підготовка та звернення до суду з позовами (заявами, поданнями);
- участь у справах, порушених за позовами, заявами прокурорів;
- вступ та участь у справах, порушених за позовами, заявами інших осіб;
- ініціювання перегляду незаконних судових рішень у справах, розглянутих з участю та без участі прокурорів;
- забезпечення захисту прав громадян або інтересів держави при виконанні судових рішень;
3) забезпечення належного первинного обліку роботи;
4) ведення аналітичної роботи з питань представництва на вказаному напрямі;
5) інші заходи.
Організація діяльності прокурора з представництва інтересів громадян і держави у суді та її особливості у сфері охорони довкілля регулюється наказом Генерального прокурора України від 29 листопада 2006 року № 6 гн «Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або державі та їх захисту при виконанні судових рішень», а також наказами № 3/1 гн, № 3/2 гн, № 7 гн, № 10 гн; № 12 гн.
Так, наказом № 6 гн основними завданнями представництва в суді визначено реальний захист прав і законних інтересів осіб, які неспроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб (п. 2).
Одними із пріоритетних напрямів визначено захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також захист державних інтересів, що стосуються земельних відносин, усунення порушень, пов’язаних з корупційними діяннями (п.4).
За наявності підстав для захисту прав громадян і державних інтересів шляхом підготовки та звернення до суду з позовом (заявою) структурним підрозділам органів прокуратури необхідно своєчасно передавати до підрозділів представництва матеріали перевірок з висновками про необхідність застосування представницьких повноважень, принесення протесту разом з оформленими та засвідченими відповідно до чинного законодавства документами, що подаються до суду як докази. Підрозділам представництва інтересів громадян і держави в судах, а також відділам захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин за наявності підстав готувати позови, заяви, протести та надсилати їх до суду за підписом прокурорів або їх заступників (п. 5).
Варто відмітити, що вказівкою № 13 відповідальним структурним підрозділом (за організацію захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин) визначено саме Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України.
Вказівкою передбачено здійснення моніторингу розгляду судами цивільних, господарських, адміністративних справ з цих питань, реагування прокурора на порушення закону судом. Важливе значення при застосуванні представницьких повноважень відведено забезпеченню взаємодії між органами прокуратури та судом.
Під час підготовки позовів, заяв необхідно забезпечувати їх повноту та вмотивованість. Дотримуватися вимог закону до форми і змісту позовів, заяв та підсудності спорів. Посилатися на норми матеріального і процесуального права, якими регулюються відповідні правовідносини, на конкретні докази, долучати їх до позовів, заяв. За наявності підстав до пред’явлення позову ініціювати питання про вжиття запобіжних заходів та заходів забезпечення доказів відповідно до вимог законодавства. Належним чином мотивувати необхідність вжиття запропонованого прокурором виду запобіжного заходу. При пред’явленні позову, заяви вживати заходів щодо забезпечення позовних вимог. Вказувати конкретний спосіб забезпечення та мотивувати його. Реагувати на випадки необґрунтованої відмови у забезпеченні позову, заяви. Звертаючись із позовом, заявою до суду не за місцем знаходження прокуратури, копію позову, заяви негайно надсилати відповідному прокурору для забезпечення його участі у розгляді справи та письмово інформувати про це суд, до якого направлено матеріали. Прокурору, що забезпечував участь у суді, негайно повідомляти прокурора, який направив позов, про результати його розгляду. Прокурору, який заявив позов, контролювати його розгляд у суді. Своєчасно реагувати на факти безпідставної відмови судами у прийнятті та поверненні позовів, заяв, тяганини під час їх розгляду (п. 6).
Брати участь у розгляді судами справ у випадках, передбачених законом, або коли суд визнає це за необхідне. Участь у розгляді цивільних і адміністративних справ за позовами, заявами прокурора у місцевих загальних судах забезпечувати, як правило, прокурорам за місцем розташування суду. Організацію участі прокурорів у розгляді справ в апеляційних, місцевих господарських та окружних адміністративних судах покладено на підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах та відділи захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин прокуратур областей і прирівняних до них за місцем знаходження зазначених судів.
Природоохоронні, транспортні прокурори беруть участь у розгляді справ за їх позовами, заявами у місцевих загальних судах за місцем знаходження прокуратур. Військові прокурори беруть участь у розгляді справ у судах за їх позовами, а за наявності підстав – у справах, у яких сторони та предмет спору належать до закріпленого напряму діяльності.
Організацію участі прокурора в розгляді справ у касаційній інстанції у Вищому господарському суді України, Вищому адміністративному суді України, Вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних та кримінальних справ, а також Верховному Суді України покладено на Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України.
Головне управління військових прокуратур забезпечує участь у судах касаційної інстанції у справах, розглянутих за участю військових прокурорів (п.7).
З метою ефективного та своєчасного застосування повноважень щодо захисту в суді прав громадян або інтересів держави шляхом участі у справах за позовами інших осіб, ініціювання перегляду судових рішень у справах, розглянутих без участі прокурора, прокурорам необхідно виявляти та відстежувати відомості про наявність на розгляді у судах справ чи винесених судових рішень, що порушують права громадян або інтереси держави та потребують застосування представницьких повноважень. Слід активно застосовувати надані законом повноваження щодо участі з власної ініціативи у розгляді будь-якої справи та вступу у справу, якщо цього вимагає захист прав і законних інтересів громадян або держави. Рішення про вступ у справу приймають керівники прокуратур або їх заступники, керівники самостійних галузевих підрозділів Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня. Про намір вступити у розгляд справи, порушеної з ініціативи інших осіб, письмово повідомляють суд.
У разі виявлення прокурорами (до початку судового розгляду справи), обставин, які свідчать про порушення порядку визначення судді (колегії суддів) для розгляду справи і незаявлення у зв’язку з цим суддею (суддями) самовідводу, прокурорам необхідно заявляти ним такі відводи. Відвід повинен бути мотивований і заявлятись у письмовій формі (п. 8).
Керівники структурних підрозділів прокуратур, прокурори міського і районного рівнів повинні контролювати якість підготовки прокурорів до судових засідань, участь у судових процесах, повноту та своєчасність застосовування наданих процесуальних повноважень (п. 9).
По кожному позову, заяві, а також у кожному випадку вступу прокурора у справу шляхом участі або внесення апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України чи заяви про перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами ведеться окреме наглядове провадження, у якому містяться копії: позову, заяви; матеріалів, що підтверджують заявлені вимоги; зауважень на протоколи судових засідань; судових рішень, скарг, подань чи інших процесуальних документів; відомості про хід судового процесу; довідки про результати розгляду справи, погоджені з керівництвом прокуратури (структурного підрозділу) та дані про реальне виконання рішень суду (п. 10).
Прокурорам усіх рівнів у межах своєї компетенції необхідно забезпечувати своєчасне реагування на незаконні рішення суду у цивільних, господарських, адміністративних справах, постанови у справах про адміністративні правопорушення та якісну підготовку апеляційних, касаційних скарг, протестів, заяв про перегляд судових рішень Верховним Судом України чи заяв про перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами. При направленні до суду зазначених документів надсилати їх копії до прокуратур вищого рівня, прокурору, який забезпечує участь у справі, а касаційних скарг – до Генеральної прокуратури України. З метою ефективного та своєчасного реагування на незаконні судові рішення прокурор, який брав участь у справі і був присутнім у судовому засіданні у день оголошення рішення, забезпечує невідкладне витребовування його копії. Внесення апеляційних скарг на рішення у цивільних, господарських та адміністративних справах забезпечують керівники прокуратур, працівники яких брали участь у розгляді справ у суді першої інстанції.
Касаційні скарги вносяться прокурорами обласного рівня та їх заступниками, які забезпечували участь у суді апеляційної інстанції, господарському суді або за позовами, заявами яких чи підпорядкованих їм прокурорів розглянуто справу.
Прокурори районного рівня та їх заступники вносять касаційні скарги на ухвали про повернення апеляційної скарги або залишення апеляційної скарги без руху, відмову у відкритті апеляційного провадження (про направлення скарги, заяви та справи до апеляційного чи касаційного суду і дату призначення справи до розгляду негайно повідомляється прокурор, який забезпечує участь у суді, а при оскарженні рішення суду за позовом, заявою прокурора іншими особами – надсилати копію скарги, заперечення на неї та необхідні матеріали прокурору за місцем розташування зазначених судових інстанцій). У справах, пов’язаних із земельними відносинами, зазначені повідомлення та матеріали необхідно надсилати до відділу захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин Головного управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України. Заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України у цивільних, господарських та адміністративних справах вносяться за підписом Генерального прокурора України, його заступників, у тому числі за мотивованими клопотаннями прокурорів обласного рівня. Клопотання із долученими копіями судових рішень надсилати не менш як за 15 днів до закінчення процесуального строку на внесення заяви. У разі пропуску строку з поважних причин необхідно надавати докази на їх підтвердження (п. 12).
Відповідно до наказу № 3/2 гн участь у апеляційному розгляді кримінальних справ, розслідуваних Дніпровською екологічною прокуратурою, апеляційному розгляді цивільних, господарських та адміністративних справ за позовами екологічних прокурорів забезпечують територіальні прокурори за місцем знаходження відповідного суду або екологічні прокурори за їх ініціативи. Прокурори, які здійснювали представництво в суді за позовами, заявами природоохоронних та екологічних прокурорів, при набранні рішенням суду законної сили чи допущенні його до негайного виконання повідомляють про це природоохоронних та екологічних прокурорів для вирішення ними питання про ініціювання відкриття виконавчого провадження та подальшого інформування відповідного прокурора за місцем виконання рішення (пункти 13–14).
Згідно з наказом № 3/1 гн з використанням представницьких повноважень прокурори повинні захищати майнові та немайнові права дітей. За наявності підстав вживати заходів до забезпечення позовних вимог. Своєчасно ініціювати перегляд незаконних судових рішень (п. 7).
Відповідно до наказу № 10 гн Головному управлінню представництва, відповідним підрозділам прокуратур обласного рівня, міським, районним, міжрайонним і прирівняним до них прокурорам у межах компетенції вживати заходи щодо відшкодування представницькими засобами збитків, завданих громадян, державі, фізичним та юридичним особам унаслідок вчинення корупційних правопорушень, вилучення незаконно одержаного майна, стягнення на користь держави вартості незаконно одержаних послуг і пільг, застосування правових наслідків недійсності нікчемних правочинів, укладених унаслідок корупційних правопорушень (п. 7).
Наказом № 12 гн визначено, що при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в судах: участь у розгляді цивільних, адміністративних і господарських справ у судах першої інстанції забезпечується, як правило, військовими прокурорами, які пред’являли позови, заяви, протести. Апеляційні скарги на рішення у цивільних, адміністративних та господарських справах вносяться військовими прокурорами, які пред’явили позови, або за погодженням з ними військовими прокурорами, які забезпечували участь у суді першої інстанції. Участь у розгляді справ у апеляційних судах забезпечують працівники галузевих підрозділів військових прокуратур регіонального рівня або військових прокуратур гарнізонів за місцем розташування судів апеляційної інстанції. Військовим прокурорам усіх рівнів при зверненні з позовами, заявами, протестами, апеляціями до судів не за місцем розташування військової прокуратури копії цих документів потрібно невідкладно надсилати військовим прокурорам регіонального рівня або гарнізонів за місцем знаходження судів для участі у їх розгляді. Одночасно письмово інформувати про це відповідні суди та галузеві відділи військових прокуратур регіонального рівня для здійснення контролю за розглядом справ.
Прокурорам, які брали участь у розгляді справ, про результати необхідно невідкладно повідомляти прокурорів, які пред’являли позови. Касаційні скарги у цивільних, господарських та адміністративних справах вносити військовим прокурорам, які пред’явили позови, або за узгодженням з ними військовим прокурорам, які брали участь у розгляді справ в апеляційних судах. При внесенні зазначених скарг військовою прокуратурою гарнізону їх повноту, вмотивованість, форму і зміст погоджувати з галузевим підрозділом військової прокуратури регіонального рівня, а копії у день їх внесення направляти до Головного управління військових прокуратур. Участь у судах касаційної інстанції у справах, розглянутих за участю військових прокурорів, забезпечувати Головному управлінню військових прокуратур. Військові прокурори усіх рівнів вживають заходів, спрямованих на своєчасне і реальне виконання судових рішень, постановлених у справах за їх позовами і заявами, а Головному управлінню військових прокуратур – за позовами і заявами Генеральної прокуратури України (п. 5).
Поряд з основними завданнями прокурора, визначеними у ст. 4 Закону України «Про прокуратуру», законодавцем у ст. 34 визначено ще й завдання представницької діяльності органів прокуратури - сприяння суду у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ і постановленні судових рішень, що ґрунтуються на законі, а також дотримання їх обов’язковості.