Захист прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля

§2.2. Завдання захисту прокуратурою прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля

В юридичній науці неодноразово наголошувалося, що діяльність органів прокуратури у сфері охорони довкілля – це найважливіший правовий засіб:

- захисту екологічних прав громадян і, у першу чергу, їх права на сприятливе довкілля;

- забезпечення екологічної безпеки в регіонах і країні в цілому;

- захисту, збереження та раціонального використання природних багатств, що є найціннішим її надбанням;

- позитивного впливу на діяльність правоохоронних та інших органів, наділених функціями екологічного контролю, покликаних забезпечити належне виконання екологічного законодавства;

- підвищення екологічної культури посадових осіб, керівників комерційних і некомерційних організацій, формування у них правильного, максимально адаптованого до діяльності екологічного світогляду.

Ці доктринальні висновки є відправними для розуміння сутності, правової природи, призначення таких правових категорій, як «мета» та «завдання» захисту прокуратурою прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля.

По-перше, мета та завдання прокурорської діяльності поняття близькі проте неоднакові. Мета – це бажаний кінцевий результат (ціль), на який вся діяльність спрямована. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру« діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку.

Слід зазначити, що утвердження принципу верховенства закону стосовно діяльності прокуратури має як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування. Своєю діяльністю прокуратура утверджує законність і зміцнює правопорядок у різних сферах суспільства, у тому числі і екологічній. З іншого боку, реалізація функцій прокуратури також повинна здійснюватися у відповідності із законом.

Отже, метою прокурорської діяльності у сфері охорони довкілля є забезпечення законності та зміцнення правопорядку.

Щодо завдань прокуратури, то це вужча щодо мети (цілі) категорія, а саме: визначений, спрямований на досягнення мети (цілі) та необхідний для виконання обсяг роботи. Вирішення конкретних завдань сприяє досягненню мети діяльності – забезпечення законності (верховенства закону). Тобто це те, що прокурор має зробити для досягнення мети своєї діяльності.

Отже, у діяльності прокуратури поєднуються цілі та завдання, які мають спільний характер і властиві окремим функціям останньої, враховуючи різнобічність її діяльності.

Завдання прокурорської діяльності умовно поділяються на три групи: загальні, спеціальні та окремі. Названі види завдань знаходяться у ієрархічній залежності й підпорядкуванні. Вирішення окремих завдань має забезпечувати виконання спеціальних, а виконання спеціальних завдань підпорядковано вирішенню загальних.

Загальні завдання органів прокуратури визначені в ст. 4 Закону України «Про прокуратуру», суть яких полягає в:

- захисті від неправомірних посягань закріплених Конституцією України незалежності, суспільного та державного ладу політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;

- захисті гарантованих Конституцією, іншими законами України і міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина;

- захисті основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Спеціальні завдання випливають із загальних і конкретизуються щодо окремих видів прокурорської діяльності. Так, відповідно до ст. 29 Закону України «Про прокуратуру» нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство має своїм завданням сприяти:

- розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань;

- виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності;

- прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; здійсненню заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їхньому вчиненню.

Відповідно до ст. 34 зазначеного Закону (завдання прокурора у судовому процесі) прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об´єктивний розгляд справ та постановлення судових рішень, що ґрунтуються на законі.

Вирішення загальних і спеціальних завдань прокуратури здійснюється у процесі діяльності прокурора шляхом виконання окремих (конкретних) завдань. Серед окремих завдань прокурора, як приклад, можуть бути наведені такі: виявлення порушення закону; усунення порушень закону в досудовому порядку (внесення акта реагування); поновлення прав громадян та інтересів держави, відшкодування завданих їм збитків у судовому порядку; притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Завдання прокуратури у сфері охорони довкілля випливають із норм закону, яким регулюється об’єкт правової охорони. Так, виходячи із положень ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища« завданням діяльності органів прокуратури є: відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, припинення екологічно небезпечної діяльності.

У свою чергу М.І. Бабенко та М.В. Руденко виокремлюють такі основні завдання діяльності органів прокуратури у галузі нагляду щодо охорони довкілля:

- активно і кваліфіковано використовувати наявні правові засоби для своєчасного та повного виявлення і припинення порушень законодавства про охорону довкілля;

- посилювати вплив прокурорського нагляду за виконанням природоохоронного законодавства через відповідні контролюючі органи;

- посилювати та вдосконалювати нагляд за додержанням екологічного законодавства органами виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- удосконалювати прокурорський нагляд за додержанням спеціальних природоохоронних норм при здійсненні господарської діяльності відповідними суб’єктами;

- здійснювати нагляд за законністю витрат з Державного бюджету України, виділених на природоохоронні заходи;

- удосконалювати механізм взаємодії органів прокуратури з правоохоронними, природоохоронними та іншими органами у справі охорони довкілля;

- забезпечувати удосконалення та активізацію пропаганди законодавства про охорону довкілля засобами прокуратури тощо.

Водночас завдання такого нагляду можуть розкриватися як через предмети відповідного нагляду (у галузі земельного, атмосферо охоронного, лісового та інших підгалузей екологічного законодавства України), так і стосовно напрямів діяльності відповідних органів публічної влади (органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, взаємодії з контролюючими органами у галузі охорони довкілля тощо)

Виконання завдань відбувається через повноваження прокурорів, правові засоби, форми і методи, які використовуються в прокурорській практиці та закріплені в законі, у тому числі доступ до документів, виклик посадових осіб і громадян, отримання усних або письмових пояснень щодо порушень закону; звернення до суду тощо.

Із аналізу галузевого законодавства, яким забезпечується діяльність прокурора у цій сфері вбачається, що завдання прокурора тлумачиться цілком по-різному.

Так, відповідно до п. 17 наказу № 3/2 гн спеціальними завданням прокурорської діяльності (захисту) є: фактичне поновлення прав і свобод громадян, територіальних громад та інтересів держави; реальне повернення земель до державної та комунальної власності; відшкодування збитків, завданих природним ресурсам. Виконання такого завдання, відповідно до п.2 вказівки № 13 розглядається як головний критерій оцінки роботи на цьому напрямі.

У п. 3 наказу № 3/2 здійснення правозахисної діяльності у сфері охорони навколишнього природного середовища передусім спрямовується на: збереження, використання, охорону та відтворення природних ресурсів, а саме: об’єктів природно-заповідного фонду, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу, морського середовища, територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони; захист життя і здоров´я громадян, навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської та іншої діяльності, особливо при поводженні з токсичними, радіоактивними й іншими небезпечними для довкілля речовинами, побутовими, промисловими відходами, у тому числі при їх ввезенні, транспортуванні та захороненні на території України; відшкодування збитків, заподіяних природним ресурсам унаслідок порушення природоохоронного законодавства, нецільового використання бюджетних та інших коштів, виділених на охорону довкілля, ліквідацію наслідків екологічного забруднення, природних і техногенних явищ та їх попередження.

У пункті 4 наказу № 3/2 основну увагу прокурорів звернено на захист: прав громадян, які неспроможні самостійно їх реалізувати; інтересів держави і територіальних громад щодо володіння, користування і розпорядження землею, насамперед природно-заповідного, лісового, водного фондів, сільськогосподарського, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, житлової та громадської забудови, забезпечення додержання вимог закону при зміні цільового призначення земель; земель оборони, підприємств оборонної промисловості та транспортної галузі, що перебувають у державній власності. Крім того, слід звертати увагу на своєчасність і повноту внесення плати за землю.

Дніпровського екологічного прокурора та міжрайонного екологічного прокурора зобов’язано здійснювати правозахисну, представницьку та іншу діяльність в межах річки Дніпро, її водосховищ, Дніпровсько-Бузького лиману, їх водоохоронних зон, прибережних смуг з питань: водокористування та збереження вод (забір, водопостачання, скиди), водних живих ресурсів; додержання законодавства про охорону водних ресурсів при експлуатації гідротехнічних та водогосподарських об’єктів, насамперед підвищеної небезпеки; надання у власність, користування, вилучення, зміни цільового призначення земель водного фонду; додержання водоохоронного та екологічного законодавства в діяльності на зазначеній території фізичних та юридичних осіб незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності, а також суб’єктів господарювання, які здійснюють скиди безпосередньо у річку Дніпро, її водосховища та Дніпровсько-Бузький лиман; розгляду заяв і повідомлень про підслідні органам прокуратури злочини у сферах охорони довкілля та земельних відносин, а також про злочини, вчинені працівниками піднаглядних правоохоронних органів, провадження досудового слідства у вказаній категорії кримінальних справ, прокурорського нагляду та підтримання державного обвинувачення у них; нагляду, у межах компетенції, за додержанням законів при прийманні, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про вчинені злочини або ті, що готуються, при провадженні дослідчих перевірок, оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства органами внутрішніх справ, Служби безпеки та податкової міліції (п. 8.4. наказу № 3/2гн).

Окремі (конкретні) завдання – це виявлення порушень екологічного та земельного законодавства; повне та своєчасне (комплексне) реагування на порушення закону, у тому числі в судовому порядку; фактичне поновлення прав і свобод громадян, територіальних громад та інтересів держави; реальне повернення земель до державної та комунальної власності; відшкодування збитків, завданих природним ресурсам; притягнення за наявності підстав винних осіб до юридичної відповідальності (передусім посадових осіб органів державного контролю, виконавчої влади та місцевого самоврядування – п.17 наказу № 3/2 гн).

При цьому особливу увагу слід звернути на п. 4 вказівки № 13, де ставиться завданням забезпечення взаємодії з контролюючими, правоохоронними органами при реагуванні на порушення земельного законодавства. Не допускати підміни їх роботи. Принципово реагувати на бездіяльність, зловживання, перевищення ними своїх повноважень. За результатами перевірок, за наявності підстав, приймати рішення згідно зі ст.97 КПК України.

Прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокурорів регіонів та Військово-Морських Сил України зобов’язано забезпечити при здійсненні цієї діяльності взаємодію між всіма підрозділами прокуратури (п. 8.2 вказівки № 13); володіти інформацією про стан законності у сфері земельних відносин на відповідній території; здійснювати моніторинг розгляду судами цивільних, господарських, адміністративних справ з цих питань; контролювати хід розгляду кримінальних справ, зокрема про злочини, вчинені організованими угрупованнями, справ про корупційні правопорушення у цій сфері; забезпечити повноту і своєчасність реагування на порушення закону, у тому числі судом (п.8.3 вказівки № 13); комплексно вивчати стан цієї роботи, інформувати громадськість про її результати; надсилати до відділу захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин Головного управління представництва в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України та до Головного управління військових прокуратур інформацію про найбільш актуальні приклади роботи, дані про проведену роботу за встановленою формою, пропозиції щодо удосконалення земельного законодавства, копії документів прокурорського реагування з найбільш актуальних питань у сфері земельних відносин, аналітичних документів, методичних рекомендацій, інформаційних листів (п. 8.4 вказівки № 13).

Генеральний прокурор України відносить діяльність органів прокуратури у сфері охорони довкілля до пріоритетних напрямів. Це свідчить, що у період формування правової держави пріоритетним і стратегічним напрямами у діяльності прокуратури є охорона засобами нагляду екологічних прав, свобод і законних інтересів громадян, включаючи охорону їхнього права на життя, сприятливе (зговоре) середовище, тобто на чисте атмосферне повітря, воду, екологічну і радіаційну безпеку, екологічно чисті продукти харчування тощо. А звідси й одне із основних завдань діяльності органів прокуратури – охорона довкілля і здоров´я громадян.