Захист прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля
§2.1. Правові основи захисту прокуратурою прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України державні органи і службові особи повинні діяти в межах і спосіб, визначених законом. Тільки закон визначає порядок організації і діяльності прокуратури (п. 14 ст. 92, ст.123 Конституції України). Аналогічно, ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» закріплено, що повноваження прокурорів усіх рівнів, організаційні засади і порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», іншими законодавчими актами. Органи прокуратури у встановленому порядку, у межах своєї компетенції, вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів.
Протягом останнього десятиліття в Україні відбувається процес формування системи законодавства про охорону довкілля. За цей період прийнято низку основних нормативно-правових актів, які регулюють майже всі аспекти охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів.
Безумовно, правові засади прокурорської діяльності закладено в Конституції України 1996 року, якою вперше за час конституційного розвитку України було закріплено положення про визнання людини, її життя і здоров´я, честі і гідності, недоторканості і безпеки в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3).
У тексті Основного Закону України проблема охорони довкілля посідає вагоме місце, і як одна з основних засад конституційного ладу держави, і як повноваження органів державної влади щодо додержання прав і свобод людини і громадянина. У цілому, поняття довкілля в Конституції України вживається чотири рази – у ст.ст. 50, 85, 119 та 138.
Найважливіше положення щодо екологічних прав людини знайшло своє закріплення у ст. 50 Конституції України, яка передбачає, право кожного на безпечне для життя і здоров´я довкілля та відшкодування шкоди, завданої порушенням цього права; право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення.
Серед прав людини, які також мають відношення до екологічної сфери, можна назвати право на охорону здоров´я (ст. 49 Конституції України), право на належні, безпечні і здорові умови праці (ст. 43 Конституції України), право власності українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні ресурси (ст. 13 Конституції України).
Крім екологічних прав людини на конституційному рівні закріплюються також обов’язки щодо їх забезпечення. Так, у ст. 16 Конституції України встановлено, що обов’язком держави є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу. До обов’язків держави можна також віднести забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення (ст.49 Конституції України). Конституційний обов’язок кожного не заподіювати шкоду природі, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66 Конституції).
Зазначені положення Конституції України становлять конституційні основи екологічної політики української держави.
Окрім вище названого, правову основу захисту прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля становлять: Закон України «Про прокуратуру», процесуальне законодавство, накази, вказівки, розпорядження Генерального прокурора України, Лісовий, Водний, Земельний кодекси України та інше законодавство, рішення Конституційного Суду України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів державної виконавчої влади.
На практиці рекомендується звертати увагу на постанови Пленуму Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів України, методичні рекомендації, інформаційні листи, розроблені Генеральною прокуратурою України та прокуратурами Автономної Республіки Крим, областей та інших на правах обласних, судовими органами, центральними органами виконавчої влади.
Нормативні документи, прийняті за часів СРСР, також є джерелом правового регулювання, якщо вони не суперечать чинному законодавству України.
У цілому систему правового регулювання захисту прокуратурою прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля складають два блоки нормативних документів: що регулюють матеріально-правову сферу охорони довкілля (Земельний кодекс України, Лісовий кодекс України, Водний кодекс України, Кодекс України про надра; закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд», «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про екологічну експертизу», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про меліорацію земель», «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель»; Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки»; постанови Кабінету Міністрів України, накази Держкомзему тощо); що регулюють процесуальну та іншу діяльність прокурора (Закон України «Про прокуратуру», процесуальні кодекси, накази, вказівки та розпорядження Генерального прокурора України тощо).
У юридичній науці існують інші погляди на класифікацію джерел правового регулювання діяльності прокурора у сфері охорони довкілля.
Так, Таранушич С.В. нормативно-правові акти у цій сфері поділяє на наступні групи:
1) ті, що стосуються загальних засад організації прокурорської діяльності;
2) ті, що безпосередньо спрямовані на організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища;
3) ті, що визначають правовий статус структурних підрозділів з питань нагляду за додержанням природоохоронного законодавства;
4) ті, що регулюють організаційні та управлінські аспекти діяльності органів прокуратури в цілому та природоохоронних прокуратур (відділів, окремих прокурорів).
Натомість, Бабенко В.І. пропонує іншу класифікацію і виділяє наступні складові:
1) нормативно-правові акти, які спрямовані на забезпечення реалізації права громадян на охорону здоров´я, зокрема безпечне для життя і здоров´я навколишнє природне середовище, та які містяться у законодавстві про охорону здоров´я (Основах законодавства про охорону здоров´я);
2) нормативно-правові акти, які закріплюють вимоги забезпечення екологічної безпеки у процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів і послуг тощо (Законом України «Про транспорт» від 10 листопада 19994 року встановлено, що транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, а підприємства транспорту зобов’язані забезпечувати життя і здоров´я громадян, охорону навколишнього природного середовища (ст. 16));
3) нормативно-правові акти, які спрямовані на регламентування екологічної безпеки у процесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів (Закон України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 року (ст.ст. 16, 23));
4) нормативно-правові акти, які містять вимоги екологічної безпеки у процесі підприємницької, іншої господарської діяльності (Закон України «Про електроенергетику» від 16 жовтня 1997 року містить комплекс вимог екологічного характеру до підприємств електроенергетики (ст. 20));
5) нормативно-правові акти, які передбачають вимоги і нормативи екологічної безпеки у процесі охорони праці (Закон України «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 року (ст.ст. 7, 18));
6) нормативно-правові акти, які встановлюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської діяльності (Закон України «Про інвестиційну діяльність» від 18 вересня 1991 року));
7) нормативно-правові акти, які встановлюють комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення екологічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі економіки (Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року);
8) нормативно-правові акти, які регламентують забезпечення екологічних, у тому числі, вимог екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях (Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2003 року);
9) нормативно-правові акти, які закріплюють вимоги екологічної безпеки у процесі використання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних речовин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і агрохімікатів (Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року);
10) нормативно-правові акти, які спрямовані на попередження настання екологічної небезпеки у процесі використання ядерної енергії, поводження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний захист населення (Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року);
11) нормативно-правові акти, які встановлюють еколого-правовий статус органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їхні повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року)
Що стосується прокурорської діяльності у галузі охорони довкілля, то вона, передусім, регулюється Законом України «Про прокуратуру». У ньому визначені завдання діяльності; її принципи; система, структура і організація діяльності органів прокуратури; повноваження прокурорів; кадрові питання тощо.
Окремі законодавчі аспекти безпосередньо закріплюють наглядовий аспект органів прокуратури у сфері охорони довкілля. Фундаментом для природоохоронної діяльності органів прокуратури України є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який є базовим законодавчим актом у системі законодавства про охорону довкілля і по суті виконує функцію основ екологічного права. У ст. 37 зазначеного Закону передбачені основні риси законодавчого закріплення функції прокурорського нагляду за додержанням законодавства про охорону довкілля. Відповідно до частини 1 цієї статті нагляд за додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. Це вказує на те, що відповідна функція здійснюється системою органів прокуратур відповідно до засад єдності, функціонального та галузевого розподілу, у межах наданих чинним законодавством повноважень.
Відповідно до ч.2 цієї статті при здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм законодавством України права, включаючи звернення до суду із позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону довкілля, та про припинення екологічно небезпечної діяльності. У даній нормі не наведено вичерпного переліку повноважень органів прокуратури щодо забезпечення екологічного правопорядку, а серед прав прокурорів, які повинні імперативно застосовуватися при цьому, названі лише звернення до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону довкілля, та про припинення екологічно небезпечної діяльності.
Таким чином, діяльність органів прокуратури зорієнтована також на чітку взаємодію із судовими органами у сфері забезпечення екологічного правопорядку та неухильного додержання екологічного законодавства України.
Нарешті, ч. 3 цієї статті є важливою з точки зору визначеності засад спеціалізації діяльності органів прокуратури щодо здійснення нею екологічної функції. Зокрема, органам прокуратури законодавчо забезпечена можливість створення в їх структурі у разі необхідності спеціалізованих екологічних підрозділів. Ними виступають спеціалізовані природоохоронні прокуратури.
Законом України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» встановлено, що вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням ядерного законодавства здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами (ст. 25).
Відповідно до положень ч.4 ст. 37 Закону України «Про відходи» нагляд за додержанням законів у сфері поводження з відходами здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах своїх повноважень, передбачених законом.
Серед правових основ прокурорської діяльності у цій сфері особливе місце належить відомчим нормативно-правовим актам, які, відповідно до п.5ст.15 Закону України «Про прокуратуру» видаються Генеральним прокурором України і є обов’язковими для всіх органів прокуратури.
Наказом Генерального прокурора України від 01 листопада 2012 року № 3 гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» (наказ№3гн) передбачено, що особливості нагляду за додержанням і застосуванням законів органами Державної митної служби України, Державної прикордонної служби України у сфері охорони навколишнього природного середовища, земельних відносин визначити окремими галузевими наказами Генерального прокурора України (п. 15).
Так, особливості організації діяльності прокуратури у зазначеній сфері визначаються в наказі Генерального прокурора України від 4 жовтня 2011 року № 3/2 гн «Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин» (наказ № 3/2 гн). Відповідно до п. 3 наказу правозахисна діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища передусім має спрямуватися на:
- збереження, використання, охорону та відтворення природних ресурсів, а саме: об’єктів природно-заповідного фонду, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу, морського середовища, територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони;
- захист життя і здоров´я громадян, навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської та іншої діяльності, особливо при поводженні з токсичними, радіоактивними та іншими небезпечними для довкілля речовинами, побутовими, промисловими відходами, у тому числі при їх ввезенні, транспортуванні та захороненні на території України;
- відшкодування збитків, заподіяних природним ресурсам унаслідок порушення природоохоронного законодавства, нецільового використання бюджетних та інших коштів, виділених на охорону довкілля, ліквідацію наслідків екологічного забруднення, природних і техногенних явищ та їх попередження.
Відповідно до п. 4 захист інтересів громадян і держави у галузі земельних відносин необхідно здійснювати шляхом комплексного застосування правозахисних, представницьких та кримінально-правових засобів прокурорського реагування на порушення закону.
У вказівці Генерального прокурора України від 31 січня 2011 року №13(вказівка № 13) захист інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин визначено одним із пріоритетних напрямів прокурорської діяльності, який здійснюється шляхом комплексного застосування наглядових, представницьких та кримінально-правових засобів прокурорського реагування на порушення закону. Серед пріоритетів: захист прав громадян, які неспроможні самостійно себе захистити; цільове використання, збереження земель природно-заповідного, лісового, водного фондів, сільськогосподарського, оздоровчого, рекреаційного, культурного призначення, підприємств оборонної промисловості та транспортної галузі, що перебувають у державній власності; планування і забудова населених пунктів; своєчасність внесення плати за землю.
Відповідно до п. 3.6. наказу Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 року № 4 гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням органами, які проводять дізнання та досудове слідство» (наказ № 4 гн) розгляд заяв і повідомлень про підслідні органам прокуратури злочини і сферах охорони і збереження водних ресурсів, земельних відносин, які вчинені на території річки Дніпро, її водосховищ, Дніпровсько-Бузького лиману, їх водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, а також про злочини у цих сферах, вчинені працівниками піднаглядних екологічним прокурорам правоохоронних органів, провадження досудового слідства у вказаній категорії кримінальних справ та прокурорський нагляд за його законністю покладено на екологічних прокурорів та відповідні галузеві підрозділи Дніпровської екологічної прокуратури.
Наказом Генерального прокурора України від 19 вересня 2005року№4/1гн (наказ № 4/1 гн) «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність» визначено, що галузевий підрозділ Дніпровської екологічної прокуратури організовує наглядову діяльність за оперативними підрозділами органів внутрішніх справ на водному транспорті, органами Служби безпеки та податкової міліції в частині злочинів у сфері земельних відносин, які вчинені на території річки Дніпро, її водосховищах, Дніпровсько-Бузькому лимані, їх водоохоронних зонах, прибережних смугах (п.2.2.). У п. 4. наказу уповноважені органи прокуратури зобов’язано перевіряти додержання вимог чинного законодавства щодо відповідності оперативно-розшукових заходів цілям і завданням оперативно-розшукової діяльності, а також неприпустимості застосування технічних засобів, психотропних, хімічних та інших речовини, які пригнічують волю або завдають шкоди здоров´ю людей та навколишньому середовищу (п. «в»).
У наказі Генерального прокурора України від 29 листопада 2006 року № 6 гн «Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» (наказ № 6 гн) захист інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин визнано пріоритетним. Підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах, а також відділи захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин зобов´язано за наявності підстав готувати позови, заяви, протести та надсилати їх до суду за підписом прокурорів або їх заступників. Організацію участі прокурорів у розгляді справ в апеляційних, місцевих господарських та окружних адміністративних судах покладено на підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах та відділи захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин прокуратур областей і прирівняних до них за місцем знаходження зазначених судів.
Використання земель оборони наказом Генерального прокурора України від 4 квітня 2011 року № 12 гн «Про особливості діяльності військових прокуратур» (наказ № 12 гн) визнано пріоритетним напрямом правозахисної діяльності (п. 4).
Крім того, слід зазначити, що організація захисту прав громадян та інтересів держави в у сфері охорони довкілля регулюється наказами Генерального прокурора України: № 1гн від 26 грудня 2011 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» (наказ№1гн); № 1/2 гн від 11 липня 2012 року «Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом» (наказ № 1/2 гн); №1/4 гн від 24 січня 2006 року «Про затвердження Положення про організацію співпраці Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України»; № 2 гн від 15 грудня 2011 року «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» (наказ № 2); № 3/3 гн від 19 вересня 2005 року «Про сферу та особливості організації діяльності органів прокуратури на транспорті» (наказ№ 3/3 гн); № 4/2 гн від 19 вересня 2005 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів спеціальними підрозділами та іншими установами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю» (наказ №4/2 гн); № 5 гн від 19 вересня 2005 року «Про організацію участі прокурорів у судовому розгляді кримінальних справ та підтримання державного обвинувачення» (наказ № 5 гн); № 7 гн від 2 квітня 2012 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян» (наказ № 7 гн); № 8 від 31 січня 2011 року «Про організацію взаємодії органів прокуратури України з Національною академією прокуратури України»; № 8 гн від 5 травня 2011 року «Про організацію роботи органів прокуратури України у галузі міжнародного співробітництва і правової допомоги у кримінальних справах» (наказ №8гн); № 9 гн від 21 червня 2011 року «Про організацію роботи з розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України» (наказ №9 гн); № 10 гн від 21 червня 2011 року «Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції» (наказ №10гн); № 11 гн від 14 липня 2006 року »Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» (наказ № 11 гн).
Розпорядженням Генерального прокурора України № 57 від 01 серпня 2008 року тему «Стан прокурорського нагляду за додержанням земельного законодавства» визначено пріоритетною для комплексного опрацювання та використання в діяльності апарату Генеральної прокуратури України та підпорядкованих прокурорів. Як зазначається, розпорядження прийняте з метою узгодження роботи структурних підрозділів центрального апарату та прокуратур обласного рівня на актуальних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності, підвищення її якості та ефективності, своєчасного вивчення важливих питань.
Цими нормативно-правовими актами створена потужна правова база для врегулювання діяльності органів прокуратури щодо організації і здійснення нагляду за додержанням екологічного законодавства України. Вона ґрунтується на необхідності обов’язкового дотримання екологічного законодавства України фізичними та юридичним особами; забезпечення законності у цій сфері та застосування заходів щодо усунення виявлених порушень і притягнення до юридичної відповідальності винних осіб, захисту конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров´я довкілля, достовірну інформацію про його стан; відшкодування шкоди, завданої екологічними правопорушеннями.
Пріоритетність здійснення екологічної функції органами прокуратури визначена також рядом постанов Верховної Ради України. Так, постановами Верховної Ради України від 7 грудня 2000 року № 2130-ІІІ та від 20 лютого 2003 року № 565-IV схвалені рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрямів реалізації та вдосконалення екологічної політики. Цими актами Генеральній прокуратурі України рекомендовано посилити нагляд за дотриманням природоохоронного законодавства України, вживати заходи щодо усунення порушень, про що щорічно інформувати Верховну Раду України.
Крім актів постійної дії, органами державної влади України приймаються акти тимчасової дії для подолання негативних наслідків у зонах екологічного лиха, в яких містяться окремі рекомендації Генеральній прокуратурі України.
Аналіз діючого законодавства України свідчить, що питання стосовно правових основ прокурорської діяльності у сфері охорони довкілля відображені не тільки у законодавчих актах екологічного, про прокуратуру, а й іншого законодавства. Можна без перебільшення констатувати, що практично немає такої сфери діяльності, нормативно-правове регулювання якої не зачіпало б забезпечення її з позицій вимог екологічної безпеки.
Саме завдяки цьому правові приписи щодо забезпечення екологічної безпеки наповнюють сьогодні більшість законодавчих і підзаконних актів України, і тим самим справляють комплексний, міжгалузевий, наскрізний, універсальний вплив на регламентацію різних правовідносин, що характерно для здійснення прокурорських наглядових заходів у сфері охорони довкілля.
Отже, різногалузевими нормативними актами створена достатньо розгалужена база для врегулювання діяльності органів прокуратури щодо організації і здійснення нагляду за додержанням екологічного законодавства України. Вона ґрунтується на необхідності забезпечення одноманітного та обов’язкового застосування екологічного законодавства України невизначеним колом фізичних та юридичних осіб; забезпечення перевірки законності їх дій у цій сфері та застосування заходів щодо усунення виявлених порушень і притягнення до юридичної відповідальності винних осіб, захисту конституційних прав громадян на сприятливе для життя і здоров´я довкілля, достовірну формацію про його стан, відшкодування шкоди, заподіяної екологічними правопорушеннями. Прокурори мають достатньо повноважень для задіяння усього наявного арсеналу правових засобів реагування на вказані порушення.