Захист прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері охорони довкілля
§ 1.1. Система та загальна характеристика законодавства України у сфері охорони довкілля
Протягом останніх років в Україні відбувається процес формування системи законодавства про охорону довкілля. За цей період прийнято низку основних нормативно-правових актів, які регулюють майже всі аспекти охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів. Безумовно, правові засади прокурорської екологічної діяльності, перш за все, закладено в Конституції України, яка визначає обов`язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, а також гарантує громадянам право на безпечне для життя і здоров’я довкілля [77, с. 74]. Характеризуючи правову основу такої діяльності органів прокуратури, В.І.Бабенко зазначав, оскільки прокурор використовує численні законодавчі акти, що визначають завдання, правове регулювання об’єкта і предмета його наглядової діяльності, повноваження, то у даному випадку наявне комплексне правове регулювання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо охорони довкілля [ с. 57-61].
Так, правовою основою діяльності органів прокуратури у сфері охорони навколишнього середовища, є в першу чергу Конституція України, у відповідності до ст. 8 якої, Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Щодо інших безпосередніх норм Конституції України, які прокурор повинен пам’ятати при здійсненні нагляду у сфері охорони навколишнього середовища, то ними в першу чергу є:
1)ст. 3, де закріплене положення про визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини визнано головним обов’язком держави;
2)ст. 13, де до найважливіших прав людини віднесено право власності на природні ресурси. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об’єктами права власності українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а кожний громадянин також має право користуватися природними об’єктами права власності народу;
3)ст.16, якою встановлено, що обов’язком держави є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської аварії – катастрофи планетарного масштабу та збереження генофонду українського народу;
4)ст.50, де закріплено найважливіше положення щодо екологічних прав людини, а саме кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
5)ст. 66, де передбачено конституційний обов’язок кожної людини не заподіювати шкоди природі й відшкодовувати завдані нею збитки передбачений.
До екологічних прав людини і громадянина, що вказуватимуть на правову основу, можна також віднести і інші статті Конституції України, зокрема: ст. 14, Земля визнається основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону; ст. 41, кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, і ніхто не може бути протиправно позбавлений цієї власності. Водночас використання власності не може завдати шкоди правам, свободам і гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі; ст. 43, право на належні, безпечні і здорові умови праці на виробництві; ст. 49, право на охорону здоров’я. Забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення; ст. 66, кожен зобов´язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
Іншим нормативно правовим актом, що стосується правової основи прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля, є безперечно Закон України „Про прокуратуру”, ст. 3 якого визначено загальне коло нормативно правових актів, якими прокурори усіх рівнів, повинні керуватися під час своєї діяльності, а саме: Конституція України; Закон України „Про прокуратуру”; інші законодавчі акти; загальновизнані норми міжнародного права та укладені Україною міждержавні угод, адже у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із таких норм.
При цьому, враховуючи зміст п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України „Про прокуратуру”, де визначено, що Генеральний прокурор України, відповідно до законів України видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції, правовою основою для органів прокуратури у цій сфері, є також Наказ Генерального прокурора України від 12 квітня 2011 року №3гн „Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України”, виданий з метою визначення напрямів правозахисної діяльності органів прокуратури України та підвищення її ефективності, в тому числі і під час охорони навколишнього середовища, та Наказ Генерального прокурора України від 4 жовтня 2011 року №3/2гн „Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин” , де визначено пріорітетні напрямки для органів прокуратури у цій сфері, а саме з метою забезпечення належної організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин.
Крім зазначених актів, правою основою прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля є Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища”, ст. 37 якого визначено, що нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм законодавством України права, включаючи звернення до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та про припинення екологічно небезпечної діяльності.
А враховуючи ст. 2 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища”, правовою основою цього нагляду є також: Земельний кодекс України; Водний кодекс України, Лісовий кодекс України; Кодекс України про надра; Закони України „Про природно-заповідний фонд України”; „Про охорону атмосферного повітря”; „Про тваринний світ”, де ст. 8 встановлено, що право приватної власності на об’єкти тваринного світу припиняється у разі: жорстокого поводження з дикими тваринами; встановлення законодавчими актами заборони щодо перебування у приватній власності окремих об’єктів тваринного світу. Право приватної власності на об’єкти тваринного світу у цих випадках може бути припинено в судовому порядку за позовами органів контролю в галузі охорони використання і відтворення тваринного світу або прокурора; „Про екологічну експертизу”; „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, де ст. 25 визначено, що нагляд за додержанням і правильним застосуванням ядерного законодавства здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами; „Про відходи”, де ч.4 ст.37 визначено, що нагляд за додержанням законів у сфері поводження з відходами здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах повноважень, передбачених законом; „Про державний контроль за використанням та охороною земель”, відповідно до ст.10 якого, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства про охорону земель мають право передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину, а також звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Однак, як слушно зауважив В.В.Костицький, оскільки правова основа охорони довкілля відображені в численних законодавчих актах, можна без перебільшення констатувати, що практично немає такої сфери діяльності, нормативне-правове регулювання якої не зачіпало б забезпечення її з позицій вимог екологічної безпеки, тобто реально у законодавчому процесі простежується процес екологізації багатьох галузей законодавства, який тісно пов’язаний із впровадженням у матеріально-правових і процесуально-правових норм і приписів різних вимог, правил і нормативів екологічної безпеки [ Костицький В.В. Екологічне законодавство України. – К., 1998. – 112с. - с. 17-18]. Це свідчить про те, що і правова основа прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля є теж досить широкою.
Так, подальший аналіз чинного екологічного законодавства свідчить про відсутність єдиного підходу до правової основи прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля, адже в більшості законодавчих актів, що стосуються охорони довкілля, вказівки про здійснення нагляду органами прокуратури не містить. Зокрема, Закон України: „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, а саме ст.ст.13-19, 22, 25, 34 спрямовані на забезпечення реалізації права громадян на охорону здоров’я, зокрема безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище; „Про дорожній рух” , ст. 30 якого, вимагає такої конструкції транспортних засобів, яка б гарантувала їх відповідність встановленим рівням викидів забруднюючих речовин в атмосферу; „Про транспорт”, ст. 16 якого встановлено, встановлено, що транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, а підприємства транспорту зобов’язані забезпечувати життя і здоров’я громадян, охорону навколишнього природного середовища; „Про автомобільний транспорт” , де ст. 8 передбачено, що державна система стандартизації на автомобільному транспорті повинна бути спрямована на охорону довкілля; „Про стандартизацію”, де ст.ст.5,13 присвячені додержанню міжнародних стандартів щодо захисту природного середовища.
У системі законодавства про охорону довкілля важливе місце та окрему групу посідають нормативно-правові акти, які регламентують юридичну відповідальність за скоєні екологічні правопорушення, зокрема притягнення до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та майнової відповідальності за порушення екологічного законодавства.
У зв’язку з чим, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодексу України, Цивільний кодекс України теж є складовою правової основи прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля.
А враховуючи, що Законом України „Про охорону навколишнього природного середовища”: Верховна Рада України, у відповідності до ст. 13 цього Закону, та інші місцеві Ради, у відповідності до ст.ст. 14, 15 цього ж Закону, вирішують питання охорони навколишнього природного середовища; Кабінет Міністрів України, Кабінет Міністрів АРК та спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, яким є Міністерство екології та природних ресурсів, що у відповідності до ст.ст. 16-20 цього Закону, здійснюють державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, шляхом прийняттям відповідних постанов (підзаконних нормативно-правових актів), які теж можна вважати правою основою діяльності органів прокуратури у цій сфері. Адже виникнення і додержання цих актів може входити до правової оцінки екологічних правопорушень, оскільки ними конкретизуються вимоги закону. Крім того, їх невиконання може у певних випадках розглядатись як умова, що сприяє порушенням закону.
Важливе значення у сфері охорони довкілля має Постанова Пленуму Верховного Суду України „Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля” від 10 грудня 2004 р. №17, у якій з метою забезпечення правильного й однакового застосування судами законодавства у справах зазначеної категорії роз’яснюється застосування відповідних положень закону. А також служить певним орієнтиром для судів нижчої ланки і конкретизуються в їх рішеннях.
При здійсненні прокурорського нагляду у сфері охорони довкілля мають використовуватись і норми міжнародного права, зокрема Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля [ Закон України „Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля” від 6 липня 1999 року №832-XIV]. А також Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів [Закон України „Про участь України в Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовище існування водоплавних птахів” від 29 жовтня 1996 року №437/96-ВР]; Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ їх існування в Європі [ Закон України „Про приєднання України до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі” від 29 жовтня 1996 року №436/96-ВР]; Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин [Закон України „Про приєднання України до Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин” від 19 березня 1999 року №535-XIV]; [Конвенція про захист Чорного моря від забруднення Постанова Верховної Ради України „Про ратифікацію Конвенції про захист Чорного моря від забруднення” від 4 лютого 1994 року №3939-XII]; Конвенція про охорону біологічного різноманіття [Закон України „Про ратифікацію Конвенції про охорону біологічного різноманіття” від 29 листопада 1994 року №257/94-ВР]. Адже у відповідності до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства та покладають на Україну додаткові зобов’язання щодо збереження навколишнього природного середовища та забезпечення екологічних прав громадян.
Таким чином, законодавство України про охорону довкілля з точки зору переліку нормативних актів складається з сукупності не тільки законів, але й інших (підзаконних) актів, що регулюють прокурорсько-наглядові правовідносини у галузі охорони довкілля та повинні враховуватися прокурором під час здійснення нагляду у сфері охорони довкілля.