Адміністративна діяльність Національної поліції

7.1. Правова основа, предмети та об’єкти дозвільної системи дозвільної системи

Значне місце в загальній структурі адміністративного процесу посідають реєстраційно-дозвільні провадження. Органи Національної поліції виконують суттєве навантаження щодо реалізації ряду таких проваджень. Серед них можна виділити провадження з видачі дозволів (у тому числі узгоджень) на здійснення певної діяльності, зокрема таких:

- дозвіл на проведення підривних робіт і виготовлення непро- мислових вибухових речовин на місцях;

- дозвіл на право керування транспортними засобами і свідоцтво про право керування цими засобами;

- узгодження проектів конструкцій транспортних засобів щодо дотримання вимог забезпечення безпеки дорожнього руху;

- узгодження технічних умов щодо розробки нової автомобільної техніки, а також технічних засобів, що використовуються для обслуговування і ремонту автотранспортних засобів;

Аналіз змісту нормативної бази дозвільно-реєстраційної діяльності Національної поліції, практики її застосування, а також спеціальної літератури свідчить про те, що здійснення дозвільної та реєстраційної роботи має базуватися на таких вимогах:

По-перше, в нормативних актах, що регулюють дозвільно- реєстраційні відносини, має бути визначено мету, для досягнення якої ці процедури. При цьому вони повинні розглядатися як вирішальні засоби досягнення поставлених завдань.

По-друге, встановлений порядок видачі дозволів та реєстрації повинен бути максимально зручним, простим і доступним для громадян та інших осіб, що вступають у правовідносини з органами, які їх здійснюють.

По-третє, правовідносини, для захисту яких запроваджуються дозволи та реєстрація, а також засоби досягнення цієї мети повинні бути співрозмірні. Припустимі тільки ті засоби, використання яких не призводить до порушення більш значущих правовідносин, ніж ті, що охороняються інститутом дозволів та реєстрації.

По-четверте, вторгнення у сферу прав людини у зв’язку зі здійсненням дозволів та реєстрації має передбачатися нормативними актами відповідної юридичної сили.

В цьому аспекті актуальним вбачається розуміння дозвільно- реєстраційної діяльності органів Національної поліції як одного із різновидів адміністративних послуг, оскільки у сучасному демократичному суспільстві органи внутрішніх справ все більше набувають ознак організації, що надає послуги людині в забезпеченні її прав та свобод.

Для більшості сучасних держав характерною є наявність двох рівнів правового регулювання: законодавчого та іншого нормативного, включаючи і внутрішньовідомчий. Не обходить сказане й відносини дозвільної системи, які в Україні врегульовані великою кількістю нормативних актів. Це закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти: МВС України, Національної поліції, Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва тощо.

Всі ці нормативні акти можна умовно поділити на три групи, кожна з яких виконує власну функцію. Перша група доктринально встановлює адміністративно-правовий режим загальної заборони та порядок виключень з неї.

До другої групи нормативних актів належать різноманітні відомчі: положення, інструкції, листи, тощо — документи, функцією яких є нормативне закріплення «правил дозвільної системи», порушення яких тягне відповідальність. Саме до другої групи нормативних актів відсилають, так звані, бланкетні (відсилочні) норми права, що містяться у законодавстві та у КУпАП.

І, нарешті, третя група нормативних актів має за функцію визначення обсягу повноважень та рівня компетенції органів виконавчої влади щодо здійснення дозвільної системи, встановлення порядку обігу суспільно небезпечних речей.

До виключної компетенції МВС України належить контроль обігу наступних речей:

- вогнепальна зброя:

- бойова нарізна зброя армійських зразків або виготовлена за спеціальними замовленнями (пістолети, револьвери, гвинтівки, карабіни, автомати, кулемети тощо);

- несучасна стрілецька зброя, яка знята з озброєння сучасних армії та виробництва, або та, що існує в одиничних екземплярах та малих партіях, а також зброя зазначеного вище типу, виготовлена в сучасних умовах спеціально для виставок (експонування) в одиничних екземплярах та малих партіях;

- вихолощена зброя армійських зразків, спеціально пристосована до стрільби холостими зарядами, з якої не можливо зробити постріл бойовим зарядом;

- учбова вогнепальна зброя — це нарізна зброя армійських зразків (пістолети, револьвери, гвинтівки, карабіни, автомати і кулемети тощо) або мисливська вогнепальна зброя приведена на заводах- виготовлювачах чи в майстернях з ремонту зброї до стану, що виключає можливість здійснення пострілу без спеціальних ремонтних робіт;

- спортивна вогнепальна зброя — це спортивні пістолети, револьвери, гвинтівки, які виробником передбачені для використання в спортивних цілях, а також гладкоствольні рушниці;

- мисливська вогнепальна зброя, до якої належать мисливські карабіни, гладкоствольні рушниці, гладкоствольні рушниці із свердловиною «парадокс» з нарізами 100 140 мм на початку або у кінці ствола, мисливські рушниці з свердловиною «сюпра», комбіновані рушниці, що мають нарівні з гладкими і нарізні стволи, та мисливські малокаліберні гвинтівки. Довжина стволів гладкоствольних рушниць повинна бути не менше 450 мм, а загальна довжина зброї не менше 800 мм;

- бойові припаси, до яких належать патрони до нарізної вогнепальної зброї різних калібрів, а також заряджені патрони для гладкоствольних мисливських рушниць, мисливський порох і капсулі.

- холодна зброя (арбалети, мисливські ножі, катани, шаблі, шашки, мечі, палаші, ятагани, фінські ножі, кортики, кинджали, штики, штик-ножі, які не перебувають на озброєнні військових формувань);

- пневматична зброя, до якої належать пістолети, револьвери, гвинтівки калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду;

- пристрої вітчизняного виробництва (пістолети, револьвери) для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони;

- газова зброя (пістолети, револьвери, аерозольні та дрібнодисперсні упаковки);

До виключної компетенції МВС України належить контроль функціонування наступних об’єктів дозвільної системи:

- сховища, склади і бази, де речі, перелічені у попередньому абзаці, зберігаються;

- стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди;

- підприємства і майстерні по виготовленню, ремонту, утилізації вогнепальної, газової та холодної зброї;

- магазини, в яких здійснюється продаж вогнепальної, холодної, газової зброї та бойових припасів до неї;

- пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування;

- піротехнічні майстерні.

Крім того, Міністерство внутрішніх справ разом з Державний комітетом України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, охорони праці та гірничого нагляду здійснюють нагляд за обігом вибухових матеріалів, а також функціонуванням сховищ, складів і баз, де вони зберігаються.

Друга група нормативних актів, власне встановлює саме ті правила дозвільної системи, порушення яких тягне за собою певні санкції організаційного, майнового характеру. До цієї групи належать наступні нормативні акти: Про спеціальні засоби самооборони, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівної дії: розпорядження Президента України від 19 лютого 1993 р. №14; Положення «Про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії»: затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 1993 р. №706; Про затвердження Порядку ввозу з-за кордону та вивозу з України спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії: наказ Міністерства внутрішніх справ та Державного митного комітету України від 19 жовтня 1993 р. №650/272; Інструкція «Про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів»: затверджена наказом МВС Украї- ни від 21 серпня 1998 р. №622; Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продажу: затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та МВС України від 4 квітня 2001 р. №53/213.

Правила, що зазначені у наведених нормативних актах, регламентують: а) вимоги до обладнання об’єктів дозвільної системи та правила зберігання предметів, матеріалів, речовин; б) порядок транспортування вказаних речей; в) процесуальні строки дії дозволів та здійснення окремих дій з обігу зброї, вибухових матеріалів. Порушення вказаних правил тягне анулювання або призупинення дії дозволу та юридичну відповідальність. Наведемо основні правила дозвільної системи, дотримання яких у своїй діяльності повинен контролювати дільничний інспектор поліції.

Адміністративно-правовий режим загальної заборони у сфері обігу небезпечних для суспільства речей побудовано доктринально, наступним чином: Постановою від 17 червня 1992 р. «Про право власності на окремі види майна» затвердила перелік видів майна, що на території України не може перебувати у власності. Отже у вільному цивільному обігу заборонені:

- зброя, боєприпаси, бойова і спеціальна військова техніка, ракетно-космічні комплекси;

- протиградові установки;

- вибухові речовини й засоби вибуху;

- всі види ракетного палива, а також спеціальні матеріали та обладнання для його виробництва;

- бойові отруйні речовини;

- наркотичні, психотропні, сильнодіючі отруйні лікарські засоби;

- державні еталони одиниць фізичних величин;

- спеціальні технічні засоби негласного отримання інформації;

- спеціальні засоби, що застосовуються правоохоронними органами.

Проте, повсякденна діяльність людини (наприклад: виробництво, спорт, медицина, нарешті, самозахист) потребує використання речей, що за загальними ознаками підпадають під державну заборону. Тому для деяких предметів, матеріалів та речовин, зроблено виключення і їх дозволено мати за власність фізичним та юридичним особам. Але тільки з дозволу та під постійним контролем компетентних органів державного управління.

До вичерпного переліку предметів, матеріалів і речовин, повсякденний обіг яких державою легалізовано, але тільки на підставі попередньо отриманого дозволу, що є виключенням із загальної заборони, у відповідності з п. 2 Положення «Про дозвільну систему»: затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 1992 р. №576, належать:

- вогнепальна зброя (нарізна воєнних зразків, несучасна стрілецька, спортивна, навчальна, охолощена, мисливська нарізна і гладкост- вольна), бойові припаси до неї;

- холодна зброя, (арбалети, мисливські ножі тощо);

- пневматична зброя калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду;

- пристрої вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони;

- вибухові матеріали;

- протиградні установки;

- наркотичні засоби;

- радіоактивні речовини;

- сильнодіючі отруйні речовини I II класу безпечності;

- збудники інфекційних захворювань I II групи патогенності і токсини.

Крім, того держава встановлює вичерпний перелік об’єктів дозвільної системи (підприємств, установ, організацій), де перелічені вище речі здійснюють обіг, до них, згідно з п. 2 Положення «Про дозвільну систему», належать:

- сховища, склади і бази, де вони зберігаються;

- стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди;

- постійні місця поховання радіоактивних відходів (спеціальні комбінати);

- підприємства і майстерні по виготовленню і ремонту вогнепальної та холодної зброї;

- піротехнічні майстерні;

- магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї;

- організації, що займаються збутом наркотичних засобів, радіоактивних і сильнодіючих отруйних речовин;

- лабораторії, що проводять аналізи цих засобів і речовин, працюють із збудниками інфекційних захворювань I - II групи патогенності і токсинами.

Обмежений обіг вказаних вище речей, відкриття та функціонування наведених об’єктів, здійснюється лише з дозволу та під наглядом компетентних органів державного управління, тому правовідносини в цій галузі суспільного життя регулюються, переважно, нормами адміністративного права, які в сукупності з технічними нормами, складають правову основу тієї частини дозвільного порядку держави, яка складається з приводу предметів матеріалів та речовин що є джерелом підвищеної суспільної небезпеки.

Слід зазначити, що будь-яка держава має власну дозвільну систему: або більш жорстку (консервативну), або більш ліберальну. Це вже справа загального стану правової культури, національних традицій тощо. Україна, як наприклад, Великобританія та Японія має консервативну дозвільну систему.

Існує офіційне визначення поняття «дозвільної системи», наведене у ст.1 Положення «Про дозвільну систему». «Дозвільна система — це особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку, використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян».

Вважаючи дану дефініцію недосконалою, та для полегшення подальшого оперування поняттям «дозвільна система» пропонуємо розглянути типологію цього правового явища.

По-перше, державою законодавчо встановлюється вичерпний перелік речей (предметів, матеріалів, речовин), обмежених у повсякденному вжитку. Цей перелік наведено у п.2 Положення «Про дозвільну систему».

По-друге, держава законодавчо визначає органи центральної виконавчої влади (міністерства, комітети, департаменти), кожен з яких видає попередній дозвіл, а потім здійснює контроль за обігом певного забороненого предмету, матеріалу чи речовини.

По-третє, під обігом ми розуміємо здійснення певних дій або видів діяльності із зазначеними речами, наприклад: виготовлення, ремонт, реалізація, набуття, транспортування, зберігання, облік, використання, вилучення, знищення тощо.

По-четверте, законодавчо визначаються об’єкти дозвільної системи (підприємства, майстерні, лабораторії, сховища, магазини тощо), тобто, певні місця, у яких здійснюється обіг вказаних речей.

По-п’яте на об’єктах дозвільної системи повинен дотримуватися певний порядок: відкриття, функціонування, охорони тощо.

По-шосте, метою здійснення дозвільної системи є забезпечення: громадської безпеки, державної безпеки, екологічної безпеки, безпеки громадян.

Отже, щодо визначення терміна та меж функціонування дозвільної системи єдиного погляду поки що не існує. У загальній юридичній літературі одна група ав-торів (М.А. Луньов, Ю.М. Козлов, М.І. Єропкін, В.П. Саль-ников, Л.Л. Попов, Ф.С. Розаренов) пов´язує її з особливим видом діяльності органів внутрішніх справ щодо ви-дачі суб´єктам дозволів на обіг спеціально визначених речовин, матеріалів і предметів; інша (І.Г Кириченко, А.П. Коренєв, Д.М. Бахрах, О.М. Бандурка, А.В. Агапов), поряд з такою точкою зору, висловлює думку про те, що дозвільна система як форма виконавчо-розпорядчої діяльності відповідно до чинного законодавства поширюється на значно ширше коло суспільних відносин і здійснюється багатьма органами виконавчої влади й державного управління.

Щодо юридичних джерел, то в одних із них, наприклад, у Положенні про дозвільну систему, її вплив обмежується колом спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриттям і функціонуванням окремих підприємств, майстерень і лаборато-рій, в інших, наприклад у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року, така діяльність ототожнюється з господарською діяльністю і поширюється на значно ширше коло суспільних відносин.

Можливість конкретніше визначити поняття та межі функціонування дозвільної системи надають характерні для неї риси. Зокрема, ними є:

1. Наявність широкого кола законодавчих та інших нормативно- правових актів, нормами яких передбачається отримання дозволу уповноважених органів на здійснення фізичними або юридичними особами відповідних дій. їх метою є забезпечення економічних і соціально- політичних інтересів держави, правопорядку, захист прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

2. Специфічність кола адміністративно-правових відносин, які виникають у сфері дозвільної системи.

3. Участь у дозвільних відносинах великої кількості суб´єктів серед яких: з одного боку, виступають спеціально уповноважені державні органи виконавчої влади та їх посадові особи, які забезпечують реалізацію законодавства у сфері функціонування дозвільної системи, з іншого - фізичні та юридичні особи, які мають дозвіл уповноважених державних органів.

4. Право органів державної виконавчої влади та їх посадових осіб щодо здійснення нагляду за виконанням дозвільних умов фізичними та юридичними особами - суб’єктами дозвільних відносин.

5. Можливість застосування уповноваженими державними органами та їх посадовими особами правового примусу до фізичних і юридичних осіб, які порушили вимоги дозвільних умов.

Отже, дозвільна система — це попередньо дозволений та постійно контрольований компетентними органами порядок обмеженого обігу певних речей, що є джерелом підвищеної небезпеки.