Адміністративна діяльність Національної поліції

3.1. Поняття та класифікація форм адміністративної діяльності Національної поліції

Конституційно закріплена необхідність забезпечення у діяльності уповноважених державних органів і їх посадових осіб пріоритету прав і свобод людини, вимагає збалансованості у визначенні форм та методів їх адміністративної діяльності.

З одного боку, владний, імперативний характер адміністративної діяльності зумовлює її жорстку регламентацію, а з іншого, - необхідно обмежити коло тих відносин, які жорстко регламентовані адміністративно-правовими нормами.

Сьогодення вимагає від поліції використання якісно нових форм діяльності, заснованих на поєднанні більш ефективних методів та принципів організації і управління силами та засобами поліції. В основу трансформації форм та методів діяльності поліції повинно бути покладено безумовний пріоритет прав і свобод людини.

У правоохоронній діяльності поліції використовуються різноманітні організаційні, технічні, виховні та інші засоби, особливе місце серед яких займають правові. З метою забезпечення належної поведінки працівниками поліції ці заходи використовуються у комплексі. В той же час універсальними методами впливу на поведінку громадян є методи адміністративного примусу і переконання.

Серед адміністративно-правових засобів боротьби з правопорушеннями найважливішими є заходи адміністративного примусу, використання яких забезпечує безпосереднє попередження, виявлення і припинення порушень правових норм, притягнення винних до юридичної відповідальності, усунення шкідливих наслідків правопорушень, тобто всі основні завдання правоохорони.

Постійне ускладнення суспільних відносин потребує удосконалення механізмів забезпечення прав і свобод людини, втому числі й шляхом підвищення ефективності адміністративно-примусової діяльності поліції.

Що таке форма адміністративної діяльності по суті - це зовнішнє вираження цієї діяльності, методи ж відповідають на запитання як саме, у який саме спосіб діє цей орган.

Національна поліція наділена правом застосовувати силу, спец. засоби, вогнепальну зброю, здійснювати затримання, застосовувати інші, передбачені законом заходи примусу і тільки в передбачених законом випадках. Але пріоритетними є методи профілактично- попереджувального характеру. Тому важливо знати правову основу, підстави та порядок застосування сили Національною поліцією.

Під формою адміністративної діяльності поліції розуміються однорідні за своїм характером та правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішній вираз, і за допомогою яких забезпечуються охорона прав громадян, громадський порядок, громадська безпека, здійснюється протидія правопорушенням, надаються адміністративні послуги та забезпечується керівництво службами та підрозділами поліції.

Діяльність поліції реалізується на практиці в конкретних формах і конкретними методами. Так як за допомогою форм адміністративної діяльності практично реалізуються завдання та функції служб та підрозділів поліції, які здійснюють адміністративну діяльність, від їх використання значною мірою залежить успіх владної управлінської діяльності керівництва поліції. Форми адміністративної діяльності покликані забезпечувати найбільш оптимальне та ефективне виконання поліцейськими своїх функцій та завдань, що пов’язані із забезпеченням публічного порядку та безпеки, охорони прав та інтересів громадян, досягнення цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу.

Різноманіття завдань і функцій підрозділів поліції, які здійснюють адміністративну діяльність обумовлює використання різних форм її діяльності. Переважно ці форми врегульовані у законодавстві: законах, положеннях, статутах та інших актах, що регламентують цю діяльність. При цьому під час виконання своїх функцій поліцейські повинні діяти лише у той спосіб, використовувати лише ті форми, які встановлені нормами права. Недотримання цих вимог тягне недійсність або можливість оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень, притягнення поліцейського до відповідальності.

Тому, здійснюючи практичну діяльність дії поліції повинні здійснюватися у певних формах, які визначені у законодавстві та відповідати таким вимогам.

Вимоги, яким повинні відповідати форми та методи адміністративної діяльності поліцейського:

1) не виходити за межі режиму законності;

2) відповідати повноваженням працівника поліції, визначеним у законодавстві;

3) реалізовуватися у спосіб, визначений у законодавстві.

Прийнято розподіляти форми адміністративної діяльності на безпосередньо неправові, тобто ті, що не спричиняють правових наслідків; і суто правові, які спричиняють юридичні наслідки Тому найбільш розповсюдженою є класифікація форм на

Правові - пов’язані з утворенням і застосуванням норм права:

- видання актів органів внутрішніх справ;

- укладення договорів;

- здійснення інших юридично значущих дій.

Не правові - не пов’язані з реалізацією розпорядчих повноважень ОВС і не призводять до утворення правових норм або виникнення, зміни і припинення правовідносин:

- організаційно-технічні заходи;

- громадсько-організаційні заходи.

Правові форми адміністративної діяльності поліції - це здійснювані на підставі і з метою виконання закону виконавчо- розпорядчі дії. Вони створюють нові правові норми, змінюють, припиняють правові відносини або є необхідними умовами для настання зазначених правових наслідків.

До правових форм діяльності органів внутрішніх справ належать:

видання актів управління (нормативних та індивідуальних);
укладення адміністративних договорів;
здійснення юридично значущих дій, що включають в себе регулятивну, контрольну, правоохоронну, реєстраційну діяльність.

Не правові форми - це повсякденні і різноманітні її прояви, які позбавлені юридичної оболонки і наслідків. Вони не пов’язані з реалізацією розпорядчих повноважень органів внутрішніх справ і не призводять до встановлення правових норм, виникнення, зміни і припинення правовідносин.

Розрізняють два види таких форм:

- організаційні (наради, конференції, виступи перед населенням, робочі зустрічі, блоги в системі «Інтернет»)’

- організаційно-технічні.

За юридичними ознаками:

- індивідуальні - адресуються одній особі. Наприклад, наказ про призначення на посаду; винесення постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

- Нормативні - спрямовані як працівникам поліції (встановлення особливого режиму роботи), так і громадянам (встановлення дозвільної системи) тощо.

За формою видання:

- письмові (постанова про накладення стягнення);

- усні (накази, вказівки, розпорядження, команди й ін.);

- конклюдентні (регулюючі жести працівника поліції у визначених випадках, сигнали-свистки, застосування зброї для подання сигналу тривоги або виклику допомоги і т. ін.)

За назвою: статути, настанови, інструкції, постанови, дозволи тощо.

Окрема правова форма адміністративної діяльності Національної поліції - укладення договорів. Застосовуються в основному поліцією охорони.

Укладають договори з юридичними та фізичними особами на охорону об’єктів та квартир громадян, фіз. та юр. осіб.

Особливістю цієї правової форми є те, що на відміну від нормативних та індивідуальних актів адміністративний договір вступає в силу за взаємної згоди підрозділу поліції охорони з іншою стороною.

Основною відмінністю адміністративно-правових договорів від цивільно-правових є відсутність у їхній основній меті одержання прибутку та загальногромадське призначення.

Наступною правовою формою адміністративної діяльності є здійснення інших юридично значущих дій. Створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають в якості необхідної умови для настання правових наслідків (Прийняття присяги, атестування працівників та ін.).

Акти управління поліції- це прийняті в процесі виконавчо- розпорядчої діяльності, на підставі і з метою виконання закону, односторонні владні приписи, спрямовані на встановлення, зміну та припинення конкретних правовідносин або містять обов´язкові для підпорядкованих підрозділів поліції та поліцейських правила, з метою організації і практичного здійснення охорони громадського порядку та безпеки.

Акти управління - основна правова форма адміністративної діяльності. В них знаходить своє юридичне вираження та закріплення значна частина організаційної роботи поліції, що передбачає оперативне та самостійне вирішення багаточисельних питань, які постійно виникають в процесі керівництва поліцією, організації діяльності поліцейських, забезпечення реалізації поліцейськими своїх повноважень.

ВИДИ АКТІВ ПОЛІЦІЇ:

Акти управління поліції різноманітні, але найбільш важливе значення має їх класифікація за:

за сферою застосування (внутрішньо організаційні та зовнішні акти);
юридичними ознаками (індивідуальні та нормативні);
формою видання (письмові та усні);
назвою (накази, доручення, розпорядження, інструкції, плани, постанови).

За сферою застосування адміністративні акти міліції поділяються на:

внутрішньо організаційні
зовнішні.

Внутрішньоорганізаційні акти спрямовані до підпорядкованих по службі апаратів і співробітників. Вони покликані забезпечити організацію того чи іншого підрозділу поліції і видаються з питань розстановки кадрів, розподілу обов´язків, налагодження взаємодії. За допомогою даної групи актів здійснюється керівництво з боку вище стоячих органів і безпосереднє оперативне управління всередині кожної поліцейської ланки.

Зовнішні акти адресовані громадянам, громадським організаціям, державним підприємствам та установам, які не знаходяться в підпорядкуванні поліції. Вони видаються по чітко визначеному колу питань, здебільшого пов’язані з наданням адміністративних послуг, застосуванням заходів адміністративного примусу, поліцейських заходів (постанови, протоколи, рапорти, доповідні записки, акти обстеження об’єкту дозвільної системи тощо).

Акти індивідуального значення - основний вид актів поліції. До них відносяться такі, в яких містяться приписи адресовані персонально певному суб´єкту, вони розраховані на одноразове використання. Їх призначення складається в застосуванні норм права до конкретного випадку, особи. Ці акти не містять норм права.

До видів цих актів відносяться, наприклад, накази про призначення на посаду, план діяльності підрозділу, доповідна про виконання заходів, дозвіл на виготовлення печаток і штампів, постанови про накладення адміністративного стягнення, про адміністративне затримання тощо.

Нормативні акти поліції містять норми права. В таких актах встановлюються правила службової діяльності, обов’язки для громадян у певних сферах. Ці акти розраховані на неодноразове виконання.

Правова регламентація актів управління поліції:

1. Наказ МВС України № 649 від 27.07.2012р. «Про затвердження Інструкції з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України»;

2. Наказ МВС України № 747 від 23.08.2012р. «Про затвердження Інструкції з діловодства в системі МВС України»;

3. Наказ МВС України № 504 від 13.06.2016р. «Про затвердження Інструкції з організації контролю за виконанням документів у Національній поліції України»;

4. Наказ Національної поліції №202 від 24.12.2015р. «Про затвердження Інструкції з організації планування в системі Національної поліції»

5. Наказ Національної поліції №41 від 20.05.2016р. «Про затвердження Інструкції з діловодства в системі в системі Національної поліції».

Дуже багато актів управління поліції є індивідуального значення і їх видання регламентується переважно наказами, що регулюють порядок проходження служби у поліції, або законодавством, яке регулює повноваження поліцейського у певних сферах (КУпАП, у сфері дозвільної системи тощо)

Наказ МВС України № 649 від 27.07.2012р. «Про затвердження Інструкції з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України» визначає єдину систему організації і порядку підготовки проектів нормативно-правових актів у Міністерстві внутрішніх справ України. Нормотворча діяльність у поліції - це напрямок діяльності структурних підрозділів апарату МВС, Національної поліції, що здійснюється за встановленою законодавством процедурою з метою підготовки та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання службової діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ.

Нормативно-правовим акт поліції - офіційний письмовим документ, який прийнятий МВС (Національною поліцією), як суб’єктом нормотворення, згідно з визначеною законодавством процедурою та встановленою формою, спрямований на регулювання суспільних відносин, містить норми права, має неперсоніфікова- ний характер і розрахований на неодноразове застосування.

Управлінська діяльність у Національній поліції здійснюється шляхом видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, доручення) визначається законодавством, нормативними актами МВС та Інструкцією.

Розпорядчий документ - це акт, що видається МВС (Національною поліцією) у процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до своєї компетенції.

Положення, статути, інструкції, правила та настанови затверджуються виключно наказом.

Право підписання нормативних актів у МВС має Міністр або особа, яка виконує його обов’язки. Міністр підписує нормативні та інші акти з питань, що належать до компетенції МВС.

Право підписання нормативних актів у Національній поліції має Голова або особа, яка виконує її обов’язки. Голова підписує нормативні та інші акти з питань, що належать до компетенції Національної поліції(п. 9 Постанови КМ № 877 від 28.10.2015р. «Про затвердження Положення про Національну поліцію» Національна поліція в межах повноважень, передбачених законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів МВС видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання).

Акти адміністративної діяльності поділяються за назвою на накази, статути, настанови, інструкції, плани оперативно-службової діяльності, постанови, дозволи тощо.

Наказ - нормативний акт, який видається з найбільш важливих питань функціонування МВС і внутрішніх військ МВС і спрямований на забезпечення виконання їх основних завдань і функцій, правове регулювання різних напрямків оперативно службової діяльності.

Наказами затверджують такі види нормативних актів МВС України:

Положення - визначає статус, завдання, функції, права та обов’язки, порядок нормативного регулювання конкретних видів діяльності, що здійснюються структурними підрозділами МВС (Наказ МВС України «Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі МВС України) № 550 від 11.11.2010).

Статут - це звід положень (правил), що визначають основи оперативно-службової діяльності, права й обов’язки працівників (Наказ МВС України «Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України» № 404 від 28.07.1994р.)

Статут юридичної особи - це звід положень (правил), що визначає правове становище, завдання, функції, структуру, статутний капітал, назву юридичної особи, її місцезнаходження, найменування посади керівника, який її очолює, а також інші умови діяльності юридичної особи.

Інструкція - встановлює порядок застосування актів законодавства та містить норми права, що встановлюють ким, у якому порядку, якими способами, методами і за допомогою яких засобів повинен здійснюватися той чи інший вид діяльності (Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення, та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів: Затверджена наказом МВС України від 21 серпня 1998 р. за № 622.)

Правила встановлюють порядок здійснення окремого виду діяльності, а також визначають норми права загального характеру з метою регулювання поведінки суб’єктів правовідносин у сфері діяльності структурних підрозділів.

Настанова викладаються норми, що регламентують порядок дій конкретних структурних підрозділів МВС у певній ситуації, спрямований на реалізацію та виконання відповідних завдань та функцій (Про затвердження настанови з організації роботи органу внутрішніх справ: Наказ МВС України від 15 червня 1999 р. № 495; Про затвердження настанови про дії органів, підрозділів ОВС, з’єднань військових частин внутрішніх військ, вищих навчальних закладів МВС в ліквідації масових заворушень: Наказ МВС України від 11 листопада 2003 р. № 1345)

Адміністративний договір - це добровільна угода двох чи більшої кількості суб´єктів адміністративного права, один з яких наділений владними повноваженнями у сфері державного управління з приводу вирішення питань виконавчого та розпорядчого характеру, яка укладена у формі правового акта, що встановлює (припиняє, змінює) їх взаємні права, права, обов’язки та відповідальність .

П. 14 ст. 3 КАСУ: адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, змістом якої становлять права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Особливості адміністративного договору проявляються у його порівняні з договором у цивільному праві.

1. Обов´язковим суб´єктом адміністративних договірних відносин є Національна поліція;

2. Учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому становищі, адже владний суб’єкт зберігає повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов´язання перед іншою стороною.

3. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян тощо) має бути передбачене в нормах про компетенцію такого органу.

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби тощо),

Види адміністративних договорів:

— договори у сфері управління державною власністю;

— договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти);

— контракти з державними службовцями, студентами (Наказ МВС від 21.07.2008 № 346 «Про затвердження Положення про підготовку фахівців у вищих навчальних закладах МВС за заочною та дистанційною формами навчання».;

— договори про взаємодію, співробітництво;

Що стосується інших юридично значимих дій, до них належать такі дії, які, згідно чинному законодавству, безпосередньо створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають у якості необхідної умови для настання правових наслідків (регулятивна форма, реєстраційні дії, контрольні заходи).

В діяльності поліції регулятивна форма застосовується з метою вирішення конкретних управлінських завдань, що виникають у процесі організації та функціонування всіх служб та підрозділів з питань організаційно-розпорядчого характеру.

До таких дій відносяться такі внутрішньо системні дії як прийняття присяги, службове атестування тощо. Співробітник поліції, який прийняв присягу, зобов’язаний її дотримуватись. Він має право на одержання табельної вогнепальної зброї, набуває прав та виконує обов’язки, згідно із Законом України «Про Національну поліцію». Службове атестування є також дією, яка тягне за собою відповідні наслідки. У результаті службового атестування атестаційна комісія зобов’язана прийняти рішення, яке обов’язково враховується керівником органу внутрішніх справ при проходженні служби окремим працівником.

Реєстрація - це офіційне констатування у відповідних записах органів поліції певних фактів, що мають безпосереднє відношення до виконання завдань службами та підрозділами поліції, з метою їх обліку, документування і контролю (реєстрація звернень громадян, реєстрація правопорушень, реєстрація документів (протоколів, постанов тощо), реєстрація кримінальних справ). Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареестрований нормативний акт не може бути опублікований.

Проведення організаційних заходів є однією з не правових форм діяльності поліції. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи публічної адміністрації. Вони не пов´язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення, проте в кінцевому рахунку вони спрямовані на задоволення публічного інтересу. Прикладами таких дій можуть бути:

а) роз’яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів;

б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб);

в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв’ю, прямі телефонні зв’язки з населенням посадових осіб публічної адміністрації, прийом громадян, візити делегацій тощо.

Ще однією групою форм управління є матеріально-технічні дії (або матеріальні дії). Під матеріально-технічними діями розуміються врегульовані технічними нормами дії щодо створення нормальних умов для роботи апарату управління. Це - одержання та обробка інформації, облік, діловодство, адресно-довідкова робота. Такі дії є допоміжними по відношенню до завдань щодо охорони громадського порядку, для здійснення яких і створені органи міліції. Вони виконуються, переважно, допоміжним складом службовців (секретарями, операторами ЕОМ, інспекторським складом адресних бюро та інші). Порядок здійснення таких дій регламентується технічними нормами, але обов’язок щодо виконання - нормами адміністративного права.

Види матеріально-технічних операцій:

а) діловодство (організація документообігу) (всі операції, які пов´язані з виготовленням документів органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т. ін.);

б) реєстраційні, що не мають самостійного значення (реєстрація справ в архіві, реєстрація довідок, доповідних записок про виконання плану роботи тощо);

г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил);

ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз´яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів);

д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління).