Для здійснення нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, завданої злочином, на стадії дізнання та досудового слідства прокурор наділений комплексом повноважень, що дають йому змогу реалізовувати свою діяльність на належному рівні.

Деякі науковці повноваження прокурора трактують як обсяг прав та обов’язків, які отримує прокурор для здійснення наглядової діяльності [21, с.199]. На наш погляд, слід погодитися з вченими, які визначають повноваження прокурора як сукупність його прав і обов’язків, встановлених законом, з урахуванням посадового положення та сфери діяльності. Дана категорія охоплюється поняттям «компетенція прокурора» [33, с. 21]. Згідно з чинним законодавством до функцій органів прокуратури належать здійснення не лише наглядової діяльності, але й представництва інтересів держави та громадян, підтримання державного обвинувачення в суді тощо. Більш того, характерною особливістю прокурорського нагляду за додержанням вимог закону щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, є те, що він поєднує в собі елементи не лише наглядові, а й представницькі, і знаходить логічне продовження при розгляді справи в суді в частині підтримання державного обвинувачення. Тому, з’ясовуючи сутність повноважень прокурора при здійсненні нагляду досліджуваного виду, слід розглядати їх як комплекс прав та обов’язків, встановлених законом та визначених відповідно до специфіки кримінально-правових відносин, які мають місце при відшкодуванні шкоди, заподіяної злочином.

Водночас, для реалізації завдань нагляду за додержанням законодавства органами дізнання та досудового слідства прокурор наділений повноваженнями владно-розпорядчого характеру, визначити у ст. 227 КПК України. Наявність у прокурора владно-розпорядчих повноважень є досить важливою особливістю прокурорського нагляду за досудовим слідством, це дає йому змогу швидко та оперативно виявляти, попереджувати порушення законів при розслідуванні злочинів [13, с.171].

Л. Р. Грицаєнко стверджує, що завдяки своїм владно-розпорядчим повноваженням прокурор, здійснюючи нагляд на стадії дізнання та досудового слідства, проводить одночасно процесуальне керівництво слідством. Суть процесуального керівництва полягає в тому, що прокурор у цій сфері є не пасивним спостерігачем за діяльністю слідчого і дізнавача, а активним учасником досудового слідства [13, с.171].

Згідно з Концепцією реформування кримінальної юстиції України, затвердженою указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 процесуальне керівництво прокурора – це організація процесу досудового розслідування, визначення його напрямів, координація процесуальних дій, сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення дотримання у процесі розслідування вимог законів України. У цій же концепції зазначено, що завданнями реформування кримінального процесу мають стати: розширення змісту прокурорського нагляду під час досудового розслідування; запровадження процедури відновлення прав потерпілого та відшкодування завданої йому матеріальної і моральної шкоди у повному обсязі через компенсаційні процедури, фонди. Тому справедливо зауважити, що повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, як складової нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства, відрізняються також владно-розпорядчим характером.

У теорії прокурорського нагляду існує думка, згідно з якою повноваження прокурора при здійсненні нагляду на стадії дізнання та досудового слідства для кращого розуміння варто поділяти на три групи: з виявлення порушень закону, повноваження з попередження порушень закону та спрямовані на усунення порушень закону. Таку класифікацію цілком можна застосовувати і до повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином.

Прокурор наділений повноваженнями, визначеними у КПК України та Законі України «Про прокуратуру». Варто з’ясувати, які конкретно повноваження притаманні прокурору при здійсненні нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином.

Так, вивчаючи кримінальну справу на підставі ч. 1 ст. 227 КПК України, прокурор встановлює наявність чи відсутність процесуальних документів, що свідчить про вжиті органом дізнання або слідчим заходи щодо забезпечення відшкодування шкоди. Крім цього, перевіряючи виконання вимог закону про приймання, реєстрацію та вирішення заяв і повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини, прокурор може встановити наявність у таких заявах інформації про заподіяну особі шкоду, і вже на основі цих даних перевіряти матеріали кримінальної справи щодо повноти вжитих заходів.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 227 КПК України прокурор скасовує незаконні і необґрунтовані постанови слідчих або осіб, які проводять дізнання. Дане повноваження цілком поширюється і на сферу відшкодування шкоди, заподіяної злочином, оскільки незаконна постанова, наприклад, про визнання цивільним позивачем особу, якій не заподіяно злочином шкоди, підлягає скасуванню. У такому разі прокурор виносить власну законну обґрунтовану та правильну постанову.

Крім того, прокурор може брати участь у провадженні дізнання та досудового слідства або самостійно проводити окремі слідчі дії, в тому числі накладення арешту на майно, яким забезпечується заявлений у кримінальній справі цивільний позов. Так, ст. 29 КПК України передбачає обов’язок органу дізнання, слідчого, прокурора та суду вжити заходів до забезпечення вже заявленого чи можливого цивільного позову. Водночас, ще до пред’явлення цивільного позову у справі, після винесення постанови про притягнення особи як обвинуваченого за статтею кримінального закону, санкція якої передбачає конфіскацію майна, орган дізнання чи слідчий, або прокурор зобов’язані вжити заходів для забезпечення майбутнього цивільного позову. Але при цьому у справі має бути зібрано достатньо даних про те, що злочином завдана матеріальна шкода або понесені витрати закладом охорони здоров’я на стаціонарне лікування потерпілого від злочину. Заходи щодо забезпечення цивільного позову здійснюються слідчим за власною ініціативою або за клопотанням цивільного позивача.

Вказані заходи по забезпеченню цивільного позову полягають:

1. У здійсненні активних розшукових, слідчих та судових дій щодо виявлення майна обвинуваченого (підозрюваного), де б воно не знаходилось, або осіб, які за законом несуть матеріальну відповідальність за його дії. Прокурор повинен встановити, чи вжито у справі всіх можливих заходів до розшуку викраденого, а саме перевірити реєстрацію заяв та повідомлень про вчинений злочин; провести аналіз заяв та повідомлень (чи точно проведено опис майна, чи правильно описано індивідуальні ознаки описаних предметів); чи проводилися заходи органами дізнання та слідства щодо отримання інформації про орієнтовне місцезнаходження або реалізацію майна; чи оперативно-розшуковим підрозділам дано конкретне доручення щодо розшуку осіб, які викрали майно: може особисто допитати потерпілих, доручити отримання даних про наявність майна у певних осіб.

2. У накладенні арешту, складенні опису і, за необхідності, вилученні та передачі на зберігання цього майна третім особам (ст.ст. 126, 127 КПК України).

Крім забезпечення цивільного позову згідно з вимогами чинного КПК України при провадженні в кримінальній справі про злочин, за який може бути застосована додаткова міра покарання у виді конфіскації майна, на орган дізнання, слідчого чи прокурора покладається обов’язок по вжиття заходів до забезпечення можливої конфіскації майна обвинуваченого. Забезпечення можливої конфіскації також проводиться шляхом накладення арешту на майно осіб, які несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну злочином, а також шляхом вилучення майна, на яке накладено арешт. Додаток до Кримінального кодексу УРСР 1960 року встановлює перелік предметів, що не підлягають опису, та на які, відповідно, не можна накласти арешт і вилучити їх у законного володільця.

Якщо зазначені вище заходи виконані слідчим чи особою, яка проводить дізнання, при здійсненні нагляду прокурор перевіряє відповідність дій посадової особи вимогам закону, а саме: чи правильно встановлено осіб, які несуть матеріальну відповідальність, чи дотримано процедури опису, накладення арешту та вилучення майна тощо. Якщо ж прокурором встановлені порушення, то він користуючись процесуальними правами, усуває їх та, якщо є підстави, притягує винних осіб до встановленої законом відповідальності.

Успіх дій слідчого, спрямованих на забезпечення цивільного позову чи можливої конфіскації майна багато в чому залежить від правильного планування та організації цих дій, своєчасного їх проведення. Прокурор, здійснюючи нагляд, повинен постійно стежити за тим, щоб слідчі вживали всі необхідні заходи, спрямовані на забезпечення відшкодування матеріальної шкоди, завданої злочином, та забезпечення можливої конфіскації майна обвинуваченого. Він і повинен здійснювати нагляд за своєчасністю, правильністю, законністю та повнотою всіх процесуальних дій, спрямованих на забезпечення відшкодування шкоди. Нагляд за цією діяльністю має важливе значення, і вона повинна завжди бути в центрі уваги прокурора.

Відповідно до ст. 228 КПК України прокурор, одержавши від слідчого справу з обвинувальним висновком, зобов’язаний перевірити, чи вжито заходів до забезпечення відшкодування збитків, заподіяних злочином і можливої конфіскації майна. Згідно з вимогами ст.ст. 227, 229 КПК України, перевіривши справу з обвинувальним висновком, прокурор або його заступник має право повернути її органу дізнання або слідчому зі своїми письмовими вказівками для провадження додаткового розслідування. Таким чином, встановивши при перевірці, що у справі не здійснені відповідні заходи по забезпеченню відшкодування шкоди, прокурор вправі повернути справу на додаткове розслідування з своїми вказівками.

Вказівки прокурора органам дізнання і досудового слідства у зв’язку з порушенням і розслідуванням ними кримінальних справ, дані в порядку, передбаченому КПК України, є для цих органів обов´язковими. Оскарження одержаних вказівок вищестоящому прокуророві не зупиняє їх виконання, за винятком випадків, передбачених ч. 2 ст. 114 КПК України.

Використовуючи вказівку, прокурор повинен зазначити строк для її виконання, оскільки це акт прокурорського реагування, а в усіх актах прокурорського реагування згідно з Законом України «Про прокуратуру», повинні зазначатися строки їх розгляду [21, с.205].

Важливу інформацію для прокурора про всебічність, повноту та об’єктивність проведення дізнання чи досудового слідства, в тому числі забезпечення відшкодування шкоди, завданої злочином, надає безпосередній розгляд прокурором скарг на дії слідчого чи органу дізнання. Отримати зведені об’єктивні дані щодо ефективності діяльності органів досудового слідства в частині забезпечення прав потерпілих від злочину осіб на відшкодування шкоди, завданої злочином, прокурор може шляхом узагальнення даних нагляду за розслідуванням кримінальних справ. Також необхідно використовувати в цілях досягнення найбільш повного виконання вимог закону щодо забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної злочином, надане прокурору ч. 2 ст. 30 Закону «Про прокуратуру» право в необхідних випадках доручати керівникам органів попереднього слідства, дізнання, внутрішніх справ, національної безпеки проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину [55, с. 30].

Крім цього прокурор обов’язково повинен забезпечити виконання вимог ст. 64 КПК України, а саме, в будь-якій кримінальній справі повинні встановлюватися характер та розмір заподіяної шкоди. Доказування характеру і розміру шкоди, завданої злочином, здійснюється за правилами, встановленими кримінально-процесуальним законодавством, що зумовлено дією у кримінальному процесі принципу публічності. Прояв принципу публічності стосовно процесу доказування характеру і розміру шкоди, завданої злочином, полягає в обов’язках:

а) слідчого роз’яснити потерпілому чи цивільному позивачеві право на відшкодування шкоди, заподіяної злочином, у тому числі право подання цивільного позову (ст.ст. 122, 123 КПК України);

б) органу дізнання, слідчого, прокурора і суду вживати заходів щодо забезпечення заявленого чи можливого в майбутньому цивільного позову (ч. 1 ст. 29 КПК України);

в) прокурора пред’явити чи підтримати вже пред’явлений цивільний позов, якщо цього вимагає охорона інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров’я та з інших поважних причин не можуть захистити свої права (ч. 2 ст.29 КПК України).

При доказуванні характеру і розміру шкоди, завданої злочином потерпілому, необхідно встановити наступні факти:

а) дії, які заподіяли шкоду, в їх конкретному вираженні у кожному окремому випадку;

б) наявність шкоди, заподіяної особі чи її майну;

в) наявність причинного зв’язку між діями особи, притягненої до кримінальної відповідальності, і шкодою;

г) вину заподіювача шкоди;

д) умисел або необережність потерпілого;

е) майнове становище особи, яка заподіяла шкоду;

ж) розмір заподіяної шкоди;

з) розмір шкоди, що підлягає відшкодуванню [12, с. 133–134].

Окрему групу повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, становлять повноваження з перевірки додержання прав потерпілого, цивільного позивача, їх представників. Норми чинного КПК України не передбачають повноважень прокурора щодо визнання осіб потерпілими, цивільними позивачами чи їх представниками. Але вище зазначалося, що він за результатами перевірки згідно ст. 227 КПК України та ст.ст. 23, 32 Закону України «Про прокуратуру» може надати вказівку відповідній посадовій особі або внести подання про усунення недоліків, що мають місце в конкретній ситуації, або ж, керуючись ст.ст. 130, 227 КПК України, винести власну постанову про визнання особи потерпілою.

Перевіряючи виконання вимог чинного законодавства щодо забезпечення прав потерпілого, цивільного позивача та їх представників, прокурору необхідно з’ясувати, чи не визнані потерпілими особи, які постраждали від злочину, вчиненого ними ж. Водночас, оскільки закон не пов’язує позбавлення особи статусу потерпілого з неправомірністю її поведінки, прокурор повинен простежити за тим, щоб особі надавали статусу потерпілого й у випадках, коли вчинення щодо неї злочину спровоковано її діями. При цьому неправомірність поведінки потерпілого може бути врахована при кваліфікації дій обвинуваченого або призначенні покарання підсудному.

Перевіряючи конкретну кримінальну справу чи обвинувальний висновок, прокурор повинен з’ясувати, чи всі особи, яким злочином заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду, визнані потерпілими; чи немає випадків необґрунтованого визнання потерпілим, цивільним позивачем, їх представниками. Прокурор зобов’язаний також перевіряти, чи не допущено органом дізнання, слідчим істотного обмеження законних прав потерпілого (наприклад, обирати представника, порушувати клопотання, заявляти відводи, подавати докази, знайомитися з усіма матеріалами справи тощо). При встановленні зазначених порушень відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства та Закону України «Про прокуратуру» він негайно вживає заходи до відновлення правового становища потерпілого, цивільного позивача та їх представників.

Прокурор також вправі перевіряти додержання вимог чинного законодавства щодо прав потерпілих у справах про злочини, внаслідок яких сталася смерть потерпілого. Стаття 32 КПК України містить вичерпний перелік родичів, які в такому випадку набувають прав потерпілого. Прокурор повинен наглядати, щоб у таких ситуаціях потерпілими визнавалися лише батьки, один із подружжя, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки померлого.

При здійсненні нагляду за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, прокурор зобов’язаний звертати особливу увагу на виконання законодавства щодо осіб, які в силу свого віку чи стану здоров’я не можуть в повному обсязі реалізовувати надане їм право на відшкодування шкоди, заподіяної злочином. Якщо потерпілим визнано неповнолітню або недієздатну особу, прокурор повинен стежити за тим, щоб до справи було залучено законного представника цієї особи, який має захищати її права й охоронювані законом інтереси; при цьому згода такого потерпілого на участь у справі законного представника не потрібна. Після досягнення потерпілим 18-річного віку функції законного представника припиняються, але останній може брати участь у справі як представник потерпілого.

Відповідно до п. 10 ст. 32 КПК України законними представниками неповнолітніх чи недієздатних потерпілих можуть бути лише батьки (усиновлювачі), опікуни, піклувальники або представники установ та організацій, під опікою чи піклуванням яких перебувають ці потерпілі. Прокурор повинен враховувати, що особа, в провадженні якої перебуває кримінальна справа, не вправі допускати інших осіб до участі у справі як законних представників таких потерпілих. За відсутності у неповнолітнього потерпілого батьків або інших законних представників прокурор зобов’язаний вияснити чи орган дізнання або слідчий забезпечили участь у справі представника потерпілого з числа осіб, зазначених у ст. 52 КПК України.

Слідчий та особа, яка проводить дізнання, повинні стежити за поведінкою представника потерпілого. Якщо буде встановлено, що представник використовує свої повноваження на шкоду інтересам потерпілого, то посадові особи зобов’язані вживати заходів на усунення порушень закону, а саме припинити участь представника або замінити його, відобразивши все це у постанові. Якщо цього не зроблено слідчим або особою, яка проводить дізнання, то прокурор усуває зазначені порушення за допомогою засобів прокурорського реагування.

Крім цього, потерпілому, цивільному позивачеві та їх представникам особа, яка веде провадження у справі, повинна роз’яснити їх права та обов’язки, передбачені чинним законодавством. Прокурор повинен наглядати за дотриманням процесуального порядку та повнотою роз’яснення таких прав, за додержанням процесуального порядку допиту вказаних вище осіб. При проведенні перевірки прокурором за додержанням вимог закону щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, він зобов’язаний встановити, чи не застосовувались до потерпілого погрози, насильство, підкуп та чи не вчинялись інші протиправні дії підсудним, його родичами, іншими особами з метою примусити відмовитись від давання показань або дати завідомо неправдиві показання.

При встановленні шкоди, завданої інтересам держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року прокурори та їх заступники повинні подавати до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави. Слід визнати виправданим подібне тлумачення, оскільки держава може вбачати свої інтереси не тільки в діяльності державних органів, державних підприємств та організацій чи господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді, але й в діяльності приватних підприємств, товариств (наприклад, якщо вони виконують державне замовлення на виготовлення певної продукції, їх послуги є соціально необхідними тощо).

Підставами, які дають право на пред’явлення цивільного позову в кримінальній справі, загальновизнано: заподіяння злочином матеріальних збитків та моральної шкоди потерпілому; наявність причинно-наслідкового зв’язку між вчиненим злочином та завданою шкодою, наслідки повинні прямо випливати зі злочину; відшкодування провадиться лише власнику або особі, у якої майно перебувало в оперативному управлінні на законних підставах [2, с.368]. Для прокурора додатково існує ще одна підстава, що дає право на пред’явлення такого позову – це порушення інтересів держави чи прав громадян, які самостійно не можуть їх захистити, в силу об’єктивних причин.

Прокурор також наділений правами з приводу руху справи під час розслідування. Так, прокурор вилучає в органі дізнання і передає слідчому будь-яку справу, передає справу від одного органу досудового слідства до іншого, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного і об’єктивного розслідування. Прокурор усуває особу, яка проводить дізнання, або слідчого від подальшого ведення дізнання або досудового слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справ. Такий рух справ може бути обумовлений і порушеннями в частині відшкодування шкоди, заподіяної злочином.

Крім цього, прокурор порушує кримінальні справи або відмовляє в їх порушенні, закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах, дає згоду на закриття кримінальної справи слідчим у випадках, передбачених КПК України, затверджує обвинувальні висновки, направляє кримінальні справи до суду, де безпосередньо стикається з питаннями відшкодування шкоди, заподіяної злочином.

За результатами перевірки, за наявності до того правових підстав, прокурор має право внести подання про усунення порушень закону. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору. Отже, прокурор, який безпосередньо здійснює перевірку вимог законів щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, у випадку встановлення порушень і правових підстав на внесення подання повинен доповісти про це своєму безпосередньому начальнику – прокурору відповідного рівня або його заступнику. Останній за наявності до того достатніх підстав вносить подання у відповідний державний орган, громадську організацію або посадовій особі, зазначаючи характер та суть порушення, вимоги щодо усунення порушення і причин, що їм сприяли, а також про притягнення винних осіб до встановленої законом юридичної відповідальності.

Відповідно до норм Закону України «Про прокуратуру» органи прокуратури становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

Виходячи з змісту даного положення, варто нагляд прокурора за додержанням вимог законів щодо відшкодування шкоди, завданої злочином, розглядати не лише в межах нагляду за органами дізнання та досудового слідства, а також у межах нагляду вищестоящої прокуратури за нижчестоящими ланками органів прокуратури. Це дасть змогу простежити і підвищити ефективність виконання підпорядкованими прокурорами своїх повноважень в частині забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної злочином.

При перевірках нижчестоящих прокуратур необхідно з’ясовувати: чи своєчасно здійснювався прокурором нагляд за дізнанням і досудовим слідством, надавалися вказівки і здійснювалося планування та виконання заходів, спрямованих на одержання вимог закону щодо забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної злочином; чи планувалися прокурором і здійснювалися у необхідних випадках перевірки із зазначених питань; чи виявлялися під час цих перевірок наявні порушення закону; чи достатньою мірою використовувались прокурором надані йому законом повноваження і засоби реагування на виявлені порушення; чи використовував прокурор у необхідних випадках надані йому статтею 30 Закону України «Про прокуратуру» повноваження доручати керівникам органів попереднього слідства і дізнання проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону; наскільки дієвими виявилися заходи прокурорського нагляду і реагування, виходячи зі стану законності, встановленого на час перевірки [55, с.34].